中国移民家庭的社会福利支持

陆文荣，杨晓龙

当今中国社会正在经历的深刻变化之一是农民进城务工，我们习惯上把这一群体称作“农民工”。这个称谓实际上昭示了农民工的两种身份：农民和产业工人。最近几年，中国政府、学术界和新闻媒体对于这一群体的关注多了起来。有人提出“农民工”称谓具有歧视性，葛剑雄甚至认为“‘农民工’的称谓是中国的耻辱”[1]。所以，有些学者提出应该用“新移民”[2]这样的称谓取而代之，在一些地方政府的文件中也开始将“农民工”替换为“新市民”[3]、“外来务工人员”[4]等。但问题并不在于改变称谓这么简单，更加利益攸关的是称谓背后的不平等待遇。本文之所以使用“移民”这个称谓，原因有两个：一是为了避免“农民工”称谓的歧视性特征；二是中国国内发生的移民状况符合国际上通用的“移民”概念。“人口迁移，其活动范围涉及广泛，如殖民美洲、移民欧美等地。移民为那些由一个国家或区域，移动到并长期居留于另外一个国家或区域，在移居地从事生计性的经济活动，并被课以当地社会义务的个人或人群”。[5]中国农民工的流动符合国际上通用的移民概念。本文主要解答的问题是将中国移民家庭作为一个整体单位的福利政策设计的必要性与可行性，以及具体的操作性的政策设想。

一、移民阶段的划分和近几年移民的新趋势

国内比较权威的学者胡鞍钢采用红黄绿灯的比喻，将新中国成立60年来的国内移民流动划分为三个阶段。红灯阶段是20世纪50年代中期到1983年底，除了少许的升学、招工名额以外，基本上不允许农民进城；黄灯阶段是从1984年到20世纪末，允许农民自带干粮进城，但农民进城实际上还有违当地政府的就业、居住等城市社会管理政策；进入21世纪，我国在第十个五年计划中首次明确要确保农业劳动力大规模转移，并提出每年800万的转移就业目标，我国农民工政策由此进入了绿灯阶段。[6]

文军教授将1979年以来的国内移民划分为：第一阶段是1970年至1983年，政府仍然禁止劳动力自由流动；第二阶段是1984年至1988年，政府开始允许农民自带口粮进城务工；第三阶段是1989年至1991年，其重要特征是劳动力移民问题开始引起社会的广泛关注，政府开始感觉有必要实施干预控制；第四阶段是1992年之后，中央开始鼓励农民进城务工。[7]

笔者认为上述划分都过于粗糙，加之和本文主题相关的国内家庭化移民发生在最近几年，所以从移民的数量规模和空间半径以及农民进城的个体化状态进行区分显得更有意义。

新中国成立初期，因为没有那么多城市工业的吸引，所以总体上说，1958年之前农民进城仍然处于松松散散的状态，规模和半径都不大。

1958年之后，我国开启了现代化建设的进程，因为就业机会有限，要优先照顾城市人口，较之于工业的比较优势，农业只在夏秋季节比较需要劳动力，而国家在工业化建设中需要进行资本的原始积累，为此通过人民公社将农村组织起来，防止农民进城，增加生产、减少消费成为当时的主要政策。1958年户口登记管理制度的出台正是基于这样的背景。从1958年到1979年，国内移民的数量和半径极大地受到限制，也是在这一阶段，城乡户籍制度逐渐形成了作为身份排斥机制的功能。

1980年之后，以前的社队企业等集体企业开始脱胎换骨成为新的乡镇企业。乡镇企业需要大量劳动力，而当时的情况是：农村刚刚开始实行新的生产关系形式，家庭联产承包责任制面向全国推广，农业生产力获得解放，加之农民刚刚重获土地的那种心情，以及土地对于农民的社会性价值，所以出现了农民“亦工亦农”的现象，即“离土不离乡，进厂不进城”的移民模式。这一时期的移民数量有了大幅度上升，但半径并不是很大。乡镇企业的辉煌是短暂的，20世纪80年代中后期中国出现了比较严重的通货膨胀，经济秩序比较混乱。乡镇企业由于技术落后，原材料和能源消耗过高，粗放式增长比较突出。1989年，国家开始对国民经济进行治理整顿，乡镇企业受到很大冲击，大批乡镇企业关停并转，大量乡镇企业职工回流到农业。1989～1991年乡镇企业发展基本停滞，甚至倒退。[8]至此，乡镇企业推动中国经济同时拉动农民进城就业的主要动力消失了。

世纪之交，中国移民呈现出数量和半径同步扩大的局面。根据抽样调查数据推算，2009年中国总的流动人口规模1.8亿人左右，其中外出农民工是主体，去年末达1.49亿人。[9]2005年，农民工达到18 319万人，占农村劳动力的37.4%，其中跨省流动的农民工达到9 809万人，占农民工的53.5%。[10]这一时期的移民模式是“离土又离乡，进厂又进城”。

进入新世纪，中国移民的特点不仅是规模和半径的扩大，更深刻的变化在于“家庭化”移民成为一种主要趋势。深圳当代观察研究所所长刘开明的调查显示，在深圳、东莞等移民聚居地，甚至可以看到整个村子都复制过来的群落，形成了一个亚农村社会生活圈子。另据广东省政协专题调研组的调研报告，广东外来工子女以每年27万至30万人的速度在增长。[11]

二、家庭化移民的新要求和新挑战

为了考察移民城市家庭的社会福利支持，必须要解决的问题是，家庭化移民与个体化移民的不同之处及其可能带来的问题与挑战。

1.家庭化移民带来更加多样化的需求

个体化移民来到城市的需求比较单一，大多数是为了获得更好的物质利益，然后将这部分物质利益中的很大一部分转移到迁出地，通过这种城乡二元制度结构设计达到个人和家庭其他成员的劳动力再生产。但家庭化移民带来的需求远不止这些。单纯从数量上来说，家庭化移民自然会带来移民人口的增加，这种增加不像个体化移民那样，更多的是一种劳动力的增加，而是加入了家庭结构因素，引发了其他的需求。比如住房问题，个体化移民一般对于住宿要求比较低，大多是集体宿舍，或和同事租住各种当地居民房。但移民家庭通常在一个城市打工，就会选择居住在一起。为了减少租房成本，移民家庭住房通常有以下几种：(1)工作在市中心，居住在城郊农村；(2)生活场所和工作场所重叠，比如建筑工地附近的各种板房，从事商业或者服务业的夫妻门面店；(3)直接居住在厂房附近的居民区，因为工厂招工年龄的限制，一般是比较年轻化的移民家庭，只有夫妻两人，或者只具有同居性质，这种家庭和个体化移民差别不大。移民家庭另外一个重要需求就是子女的教育问题，现在的户籍设计使得很多大城市的公办教育资源仍然不能均等地被移民家庭的孩子所享受，只有少数大城市比如上海、北京等地的公办学校已经开始对移民家庭子女放低门槛。[12-13]

2.家庭化移民很大程度上改变了移民的生活面向

贺雪峰在《村庄生活的面向》一文中指出：“村庄生活的面向，是指村民建立自己生活意义和生存价值时的面向。有人长期在外工作和生活，但他梦中萦绕的都是家乡的山水，所谓乡土情结，这就是他的生活面向。生活面向不仅具有个人的特征，而且具有集体的倾向。”[14]此处借用这个概念来探讨移民的生活面向，也就是移民究竟将自己人生的目的寄托于迁出地还是迁入地，具体到国内的情况，也就是将自己的生活面向寄托在农村还是城市。在个体化移民阶段，移民主要是把进城务工作为实现自己人生目的和个人价值的手段，这从个体化移民农忙和农节时的返乡高潮，以及减少在城市的消费把主要的物质收益邮寄回家可见一斑。但家庭化移民情况就大不一样了，由于家庭的生产生活都是在城市中完成的，城市的各种体验如便利的服务设施、主流意识形态中宣传的以城市为导向的现代化、城市的繁华彰显的所谓城市文明，与农村的落后以及各种基础服务设施的欠发达形成鲜明的对照，移民的生活面向就转向了迁入地，即城市。根据哈尔滨市妇联的一项经验研究，移民家庭已经基本适应了城市生活，普遍希望在城市生活和发展。[15]家庭化移民带来的移民生活面向的转化，某种程度上表明了移民很有可能向城市提出更多的需求，这对城市现有移民政策的设计提出了挑战。

3.家庭化移民对迁出地的影响不可小觑

中国很多农村地区家庭居住模式一般是老年父母、中年父母和子女同住。家庭移民化迁移出的主要是年轻力壮的中青年父母及其子女，从而造成农村空巢化家庭的出现，留守老年人问题非常突出。从单一劳动力“独闯”都市到携妻带子的“家庭化”迁移，农村变成空城，留守老人生活上缺乏照料，过着“出门一把锁，进门一盏灯”的寂寥生活。因此，中国移民家庭的社会福利政策设计不仅要关注迁入地的移民家庭，还要关注迁出地的移民家庭。

三、移民家庭社会福利支持体系建设的路径分析

中国移民的“家庭化”趋势及其对于国内现有移民政策和制度设计可能带来的挑战，使得移民家庭的社会福利支持体系建设尤为紧迫。笔者认为，中国移民家庭社会福利支持体系的建设需要放在不同的中国发展道路的设计框架下进行。关于中国发展道路的讨论，可以追溯到上世纪二三十年代的一系列争论。以胡适、陈序经等人为代表的西化派主张中国应该走一条以城市为导向的现代化发展道路；以梁漱溟等人为代表的传统派认为中国应该走一条乡村建设、文化自救、以乡村促进城市、以农业引发工业的发展道路。后者比较有影响的实践有：梁漱溟的山东邹平乡建实验、晏阳初的河北定县平民教育运动、陶行知的晓庄师范学院等。本文之所以简要回顾这场争论及其实践，主要是认为中国移民家庭社会福利支持体系的设计应该考虑外部宏观环境的影响，不同的发展道路可能引发不同的福利支持体系的设计。

当前的现实是中国已经走上了以城市化为导向的现代化的快车道。随着城市人口数量的不断增加(这种增加主要是建立在机械流动基础上的)、城市用地的不断扩大，城市的日益繁华已经从实践层面为这场争论画上了一个句号。由于在现有的情况下，公共服务提供中的身份导向仍然是很明显的[16]，真正在城市实现对于城市本地人和移民的公共服务的均等化短期内不可能实现。那么，在城市无法提供以公民权为导向的公共服务，而移民的“家庭化”趋势又带来各种新需求的情况下，我们应该采取什么样的政策和制度设计呢？笔者认为可以借用景天魁先生的“底线公平”概念。“底线公平”的制度性内容包括：第一，最低生活保障；第二，公共卫生和大病医疗救助；第三，公共基础教育(义务教育)。[17]这些内容主要体现了基本服务提供过程中的均等化。在最低生活保障、基本医疗卫生和公共基础教育方面做到建立在公民权基础上的公民共享，这对于我们在现有体制和发展道路下建立移民家庭的社会福利体系有很大的启发。由此，我们可以作出如下政策设计。

1.逐步减少农民工子弟学校，确保移民家庭子女能够进入迁入地公办学校学习

在这方面上海、北京等一些大城市已经开始破冰，但力度和广度都还不够。例如，上海农民工子女就读攻读学校的比例仅为6成左右，并且城市家庭和学校表现出并不欢迎的姿态。移民家庭子女必须回到原籍参加高考，由于教学内容和方式的差异，实际上造成了这部分孩子的弱势。上海中等职业技术学校的部分专业才向移民家庭子女开放。教育是一个人社会流动的主要渠道，加之中国人对教育和知识有独特的偏好，所以堵塞教育这一流通渠道，不啻为移民家庭福利的一拳重击，移民家庭深感受歧视，无法建立未来长远的预期，也不利于移民家庭的社会融入。

2.将移民家庭纳入城镇社会保险制度

有些专家学者提出，要建立农民工单独的社会保险体系，比如上海正在试行外来务工人员综合医疗保险制度。但这种制度设计是建立在身份歧视基础上的。反思一下我国政府事业单位系统、国有企业系统、外资企业、私营企业、民营企业系统分割的社会保障制度设计，我们就会清楚地认识到，社会保险制度设计的分割和碎片化带来的是管理和控制的高成本，社会保险不能发挥应有的互助功能，以及大量的社会保险资源的不均衡，也就是一方面是社会保险资源的浪费、闲置，一方面是亟须社会保险资源的人群的不可得。[18]所以，针对移民家庭设计的社会保险体系，应该合并入城镇基本社会保险体系。当然考虑到社会保险基金的筹集，具体的筹资分摊比例可以进行调整，即使适当增加移民家庭的分担比例也是可行的。另外针对“家庭化”移民的趋势，可以考虑建立在移民家庭基础上的社会保险体系设计，即一个移民家庭一个账户，这样可以防止道德风险和逆向选择问题的出现。在移民家庭社会保险制度设计方面，应优先考虑最低生活保障制度、医疗卫生救助、失业保险、工伤保险等内容。

3.将外来移民家庭的住房问题纳入政策设计需要考虑的重要方面

移民家庭和移民个人相比，更有可能选择居住在一起，所以住房问题是移民家庭关注的核心问题之一。审视全国各大城市旧区改造的政策，移民家庭是一个严重被忽视的群体。政策设计中的当事人主要有业主、政府、房地产商、拆迁公司等，租户成了一个隐没的群体。由于缺少表达自己利益的制度化渠道，这部分移民的利益没有任何保障。陈映芳在《“蜗居”困境的原因何在？》一文中指出，“民工及其家属不仅被排除在公开的住房供给系统之外，同时还受到住房市场的种种排斥，包括租房门槛和借贷限制等。”[19]所以在针对移民的政策设计中，政府应该提供各种各样的租房信息，考虑将移民家庭参照一定的标准纳入廉租房和经济适用房的计划中去。在涉及移民家庭的各种政策中评估移民家庭的利益和意愿，如在城市拆迁政策中，给予被拆迁移民家庭一定的补贴或者安置。

针对迁出地的移民家庭，笔者觉得最重要的是发展社区能力。迁出地移民家庭构成主体一般是留守老年人和儿童。随着“家庭化”移民趋势的出现，留守儿童的比例会降低，迁出地坚守的主要是老人。针对这部分人，可行的途径是将他们组织起来进行互助，采取社区照顾的模式。所谓社区照顾模式是通过运用社区的各种正式与非正式资源,尽量做到使需要照顾的老人能够继续留在社区或他们原来熟悉的生活环境下维持独立的生活,而同时又能获得必要的照顾，从而避免不必要的住院或隔离。[20]乡镇一级政府要在农村老年人的照顾方面发挥主导作用，引导非政府组织参与解决农村留守老人的问题。

四、余论

上述的政策建议是基于以城市化为导向的现代化发展道路设计的。笔者认为，要从根本上解决中国移民家庭的福利支持问题，关键是重新思考梁漱溟等人所倡导的乡村建设的思想和实践。面对移民家庭的趋势，我们不禁要追问：为什么会产生这么多的移民家庭？移民家庭为什么会以当下的这种状态存在？这就牵涉移民家庭进程的逻辑。考察移民家庭进程的逻辑，我们不难发现，很多移民家庭本来在农村生活质量还不错，但他们也要进城。因为在他们的思想观念里，城市总是高素质的、文明的、先进的，农村则是落后的、低素质的、野蛮的。为了寻找一种“好的生活方式”，为了体验这种口耳相传的文明和高素质，先是个人后是家庭都摩拳擦掌地进城了。但来到城市以后，二元制度和文化差异导致的歧视和不平等，以及贪婪的资本剥削使得移民家庭处在城市生活的边缘，铸造了今天移民家庭的生活状态。因此，反思城市化为导向的现代化发展道路是解决问题的根本。通过建设新农村，使得移民能够在农村留得住。留在农村蕴含两层意思：一是物理空间居住在农村；二是移民将自己的生活面向村庄。在这方面，荷兰主打农业发展的路子就是很好的范例。大力发展农业具有三种功效：一是社会功能，本地就可以解决就业；一是经济功能，通过农产品深加工等措施可以创造经济收益；三是生态功能，农业生产相对于工业生产，污染少。通过农村集体经济的复兴，重新走一条梁漱溟等人设计但囿于当时国际国内条件未能实现的以农村带动城市、以农业引发工业的现代化发展道路，公共服务的提供才会真正实现从身份向权利的转移，中国移民家庭的问题必将迎刃而解。

[1] 葛剑雄.农民工的称呼是中国的耻辱[EB/OL].[2008-04-03].http:∥tv.sohu.com/20080403/n256086246.shtml.

[2] 景志铮,郭虹.城市新移民的社区融入与社会排斥——成都市社区个案研究[J].西北人口,2007(2):33-36.

[3] “这是尊重第一步”：西安40万外来工改称新市民[EB/OL].[2006-12-19].http:∥www.gov.cn/jrzg/2006-12/19/content_472455.htm.

[4] 杭州:“农民工”被改称呼为“外来务工人员” [EB/OL].[2008-04-03].http:∥tv.sohu.com/20080403/n256088742.shtml.

[5] 牛津百科：移民概念[EB/OL].[2010-10-20].http:∥baike.baidu.com/view/7634.htm.

[6] 胡鞍钢.中国存“四农”问题 农民工问题是核心[EB/OL].[2010-10-20].http:∥www.hc360.com.

[7] 文军.从分治到融合：近50年来我国劳动力移民制度的演变及影响[J].学术研究，2004(7):32-36.

[8] 李国祥.乡镇企业的异军突起[EB/OL].[2010-10-20].http:∥www.china.com.cn/chinese/MATERIAL/668961.htm.

[9] 中国农民工数量达到1.49亿[EB/OL].[2010-01-21].http:∥news.sina.com.cn/o/2010-01-21/152316970625s.shtml.

[10] 关于促进农民工合理流动的几个问题和建议[EB/OL].[2010-10-20].http:∥www.sxldyk.com.cn/E ReadNews.asp?NewsID=494.

[11] 中国农民工流动出现“家庭化“趋势[EB/OL].[2010-03-13].http:∥news.qq.com/a/20100313/000770.html.

[12] 上海突破户籍限制 提高公办学校接收比例[EB/OL].[2009-10-10].http:∥news.qq.com/a/20091010/000814.htm.

[13] 北京农民工子女入读公办学校 免收任何借读费[EB/OL].[2006-10-17].http:∥www.china.com.cn/city/txt/2006-10/17/content_7246947.htm.

[14] 贺雪峰.新乡土中国[M].桂林：广西师范大学出版社，2003：13.

[15] 哈尔滨市妇联.农民工家庭在哈尔滨市生活和就业状况调查[EB/OL].[2010-10-20].http:∥www.women.org.cn/allnews/02/1090.html.

[16] 卢汉龙.上海社会发展报告(2010)：投资社会[D].北京：社会科学文献出版社，2010.

[17] 景天魁.底线公平与社会保障的柔性调节[J].社会学研究,2004(6):32-40.

[18] 郑秉文.社会保障体制改革攻坚[M].北京：中国水利水电出版社，2005.

[19] 陈映芳.“蜗居”困境的原因何在：高房价与社会不公[N].经济观察报,2010-02-18.

[20] 牛津百科:社区照顾概念[EB/OL].[2010-10-20].http:∥baike.baidu.com/view/1950618.htm?fr=ala0_1.