我国分离制行政体制的理性思考

吴 迪

(河南广播电视大学人文财经系，郑州450008)

在我国，分离制行政体制主要涉及到一个中央集权和地方分权的问题，即条条领导和块块领导的关系。从建国后到现在，我国一直试图找到一种方法，将基本决策权的集中和地方推行贯彻决策责任有效地结合起来，以便防止政治生活中的僵化和地方主义现象，达到地方利益与中央利益之间的平衡。然而，在实践中却一直没有走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就统”的怪圈。虽然，从大势来看，分权是一种趋势，但就目前我国的国情来说，还缺乏一系列相应的制度来规范地方政府狭隘的利益保护观念。目前，我们要讨论的不是我国该不该实行分离制的行政组织体制，而是要讨论如何完善并改进这种体制，以最大限度的发挥其优势，克服其缺点。

一、分离制行政体制的概念

提到分离制行政体制的概念，不能不提到完整制行政体制。根据同一层级的各个行政部门所隶属领导的不同，行政组织体制可分为完整制与分离制。完整制是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制，即我们常说的只受块块领导，不受条条领导。分离制是指同一层级的地方政府各个行政部门分属两个以上行政组织领导的行政组织体制，即它不仅要受同级政府的块块领导，也要受到上级职能部门的条条领导，实际上，分离制是一种二元领导的行政体制。一般来说，采用分权制的国家，大多采用完整制，而有集权传统的国家，大多采用分离制。然而，分离制行政体制绝不是条块分割完全平均，有的部门以上级主管部门领导为主，即以条条领导为主;有的部门则以同级政府领导为主，即以块块领导为主。

应该说，我国的分离制行政体制表现得更为复杂，地方政府的职能部门不仅要受同级政府和上级职能部门的领导，而且还要受到同级党委设置的对口部门的领导。如省公安厅，它不仅要受省政府、公安部的领导，而且还要受省政法委的领导。从实践上看，省政法委的领导程度丝毫不亚于其他两个的领导。

二、分离制行政体制的优势与劣势分析

我国是一个具有浓厚中央集权传统的国家，地方政府的自治程度一直比较低。这种趋势在新中国成立后进一步得到加强，当时为了集全国之力进行社会主义现代化建设，国家对地方政府实行直接的垂直领导，地方政府的职能部门也以上级主管部门领导为主，它们就是中央在地方设置的直接负责执行贯彻中央政策的机构。改革开放以后，这种情况有了明显改变，中央开始大幅度下放权力，地方政府对所属职能部门的自主权，主要体现在人事权上，越来越大。甚至可以说，有些部门的条条领导有时也就只具有形式上的意义，仅仅是一种业务指导的关系。以至于出现了地方政府和职能部门联合起来，钻中央政策的空子，合伙欺骗中央。但总的来说，我国的行政组织体制还是一种典型的分离制体制。

1．分离制行政体制的优势分析

分离制行政体制的优势体现在以下两个方面:第一，既便于中央政府实现对我国的宏观控制，可以集中力量办大事，也能适度调动地方政府的积极性，可以使它们因地制宜地去执行决策。没有我国中央政府强有力的宏观调控，很多事情，像长江三峡工程、北京申办奥运会都是难以想象的。中国是一个多民族的国家，国情复杂，尤其是历史上多次出现地方势力尾大不掉现象，都说明我国暂时还不能实行地方政府的充分自治，地方政府工作部门在一定程度上接受中央的垂直领导是必要的。同时，适度下放权力给地方政府，也会极大地调动地方的积极性，充分发挥它们的自主精神。第二，分离制行政体制可以防止地方政府权力过度膨胀，势力过大，并且与中央政府对抗的局面。就像上面所说，历史上这种类似的情况绝不仅仅出现一两次。甚至在毛泽东时代，就出现了高岗、饶漱石集团联合起来同中央主要领导人抗衡，企图夺取最高权力的现象。所有这些都给中央领导层敲响了警钟，使我国的行政组织体制不可能实行真正的完整制。国家的动荡和分裂是每一个国人都不愿见到的，从这个意义上，分离制行政体制目前在我国还是有一定的适应性的。

2．分离制行政体制的缺点分析

分离制行政体制的缺点主要有:第一，不符合命令统一原则。按照管理学中泰勒和法约尔的观点，一个下级只能有一个上级，只能接受一个命令，即命令同一原则。一个下级如果出现多个上级，必然出现多头指挥现象。这就涉及到一个协调一致问题，如果多个上级能够很好的进行协调，情况可能会好一些。如果多个上级的命令不一致，就会让下级无所适从，不知所措。实际上，在我国，就像上文所说，政府职能部门常常要受到来至三方的领导，即同级政府，上级职能部门和同级党委。虽然理论上，我们的政府是人民的政府，然而实践中不同部门都有各自不同的利益，考虑问题都有各自的出发点。关键是我国当前政治生活人格化因素的影响远远大于正式规则、制度的影响，也就是说，官员的主观意志可以代替甚至超越法律。在这样一个大的环境下，我们可以想象得到，政令保证统一的可能性会有多大?作为执行法律、政策的职能机关，它们的自主性会有多大?第二，下级的惟命是从，甚至无所适从，导致一个缺乏主动进取精神、法律意识淡薄的官僚群体的产生。当下级接到的命令不一致，甚至互相冲突时，该怎么办?趋利避害是其最好的选择，会听命于那个对其最有利的命令，而不是最正确的那个。这无疑会助长人治之风的蔓延，法治之风的衰减，导致政府部门官僚主义习气更加浓厚。

三、关于我国分离制行政体制的几点思考

分离制行政体制是中央集权体制的一种表现形式，它强调中央对地方的控制。实质上，这是一个社会性资源在中央和地方之间的分配问题。我国在改革开放以后进行的经济、政治改革的一个明显表现就是地方政府功能的扩大和中央政府功能的缩小，社会资源的调控权由中央政府向地方政府转移。这种趋势的强化和分离制行政体制的内涵不相一致，以至于我国的分离制行政体制出现了某种不伦不类现象:一方面，中央宏观调控能力下降。一个最明显的例子就是中央与地方财政比例的“倒三七开”，即近年来，在全国财政总支出中，中央政府支出只占三成左右，地方则占七成左右，而西方实行完整制的发达国家如美国、英国和德国，中央政府财政比例一般都占六、七成。这就是一个悖论:为什么强调中央集权的分离制和强调地方自主的完整制，在中央政府的财政比例和宏观调控能力上出现倒挂?另一方面，地方政府自主权不断增强，地方主义迅速抬头，各行其是越来越明显。实际上，这也有上一方面中央宏观调控能力下降的原因。分离制本意是想通过下放给地方一部分权力以调动地方的积极性，使中央的决策能更好的贯彻下去，可现实中，地方政府成了一个利益的过滤器，一个专门钻法律空子的律师。地方政府的积极性没有运用在如何全面落实中央政策上，而是如何与中央讨价还价来获得实惠上。近年来地方保护主义的兴起，各地低水平的重复建设，似乎在对我国当前畸形的分离制行政体制说“不”。

以上的分析使人们产生一种错觉，我国的行政组织体制好像更像完整制，而不是分离制。事实上，我国的分离制行政体制不仅没有离完整制越来越近，反而越来越远。因此，我们应通过对现存分离制的弊端进行分析，提出改进建议。

1．异化的政绩观

异化的政绩观是指党政官员没有遵循科学发展观，偏离人民利益的宗旨，只为追求个人升迁而片面追逐所谓“政绩”的价值取向和态度。它是一种狭隘的、建立在数字基础上的发展观，导致地方政府在创造数字的时候，可以不考虑老百姓的利益，不考虑是不是有利于全国的发展，甚至在与中央政策不相符合时也照做不误。异化的政绩观极大地影响了中央政策的贯彻执行，造成了中央宏观调控能力的下降。改变这种异化的政绩观，首先要建立综合性的政绩考核指标体系，不仅要看经济的增长数量，更要看经济的发展质量;不仅要看数字，更要看这些数字是不是真正给人们带来了实惠，提高了人们的福祉。其次，要让老百姓在干部考核的过程中真正能说上话，并且这些话对官员的前途影响很大。权力来自于谁，就要对谁负责。在目前我国这种集权制度下，可以尝试官员的双重负责制度，即一方面要对上级负责，另一方面要对老百姓负责。同时，慢慢加大老百姓对官员的监督力度，这对民主政治的发展也是很有裨益的。

2．缺失的监督机制

随着社会事务的增加和复杂化，中央政府权力的下放是一种必然趋势。有权必有责，地方政府在权力增加的同时也应该受到相应增加的监督。然而，实际情况却不是这样，在中央对地方监控力度逐渐减弱的同时，却没有增加其他相应的对地方的监督，在这种情况下，地方政府怎能不胡作非为?说到对地方的监督，不能不提到人大的监督。这是一个非常复杂的问题，学术界对此也进行了长时间的讨论，迄今还没有形成一个能为政治精英所接受的模式。在讨论这个问题时，我们必须设定一个前提，即中央的利益和人民的利益是一致的。这样，地方代表人民的机构人大在对政府进行监督时，能与中央的监督保持一致，双重监督就能保证统一。这点在理论上就不必赘言了。在实践中，中央的决策也往往与广大人民的利益是一致的。因此，这一假设是成立的。既然这一假设成立，那么政策设计者就应该充分相信人民的机构——人大。在实践中应强化人大对其他国家机关监督的有效性，而不只是一种形式上的权力。到时候，官员做事要看老百姓的脸色，哪级政府还敢胡作非为，肆意侵害老百姓的利益以求自己的升迁?

四、结束语

由于篇幅所限，加之自己思考尚不深入，文中诸多看法显得还很单薄、肤浅。我们是不是可以这样说:我国将来的行政组织体制一定会从现在的中央集权的分离制过渡到地方享有充分自由的完整制。那么，围绕这个目标我们应该在理论上和实践上做些什么?关键是我们应该认识到完整制在我国的实现会遇到什么问题，我们应该怎样进行制度设计去防止它?这才是理论工作者和实践工作者应予以关注的问题。

［1］傅明贤．行政组织理论［M］．北京:高等教育出版社，2000．

［2］胡伟．政府过程［M］．杭州:浙江人民出版社，1998．

［3］郑志龙．行政管理学［M］．北京:中央广播电视大学出版社，2000．

［4］柯彪．政绩观异化及其矫正［D］．郑州大学，2005．