政府财政资助民办高等教育的范畴及模式

邱小健

（赣南师范学院教育经济研究中心，江西赣州341000）

改革开放30多年以来，我国民办高等教育取得了飞速发展，已成为高等教育事业的重要组成部分，但作为一种尚未成熟的制度安排，潜在着许多发展性障碍，如经费问题、产权问题、国民待遇问题与质量问题等，其中经费问题一直是困扰许多民办高校发展的关键问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出，要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。笔者系统地审视我国政府在民办高等教育经费筹措中应发挥的作用，探讨我国政府财政资助民办高等教育的范畴及模式，以期为政府制定民办高等教育财政资助政策提供参考。

一、政府财政资助民办高等教育的经济学理论依据

与政府财政资助民办高等教育相关的理论有许多，例如人力资本理论、公共选择理论、自由市场理论以及新公共管理理论等等，这些理论分别从宏观或微观的不同层面为政府财政资助民办高等教育提供了独特的理论视角。受篇幅的限制，笔者仅从经济学理论角度对此问题进行审视。

（一）公共产品理论

美国著名经济学家、诺贝尔奖获得者保罗·萨缪尔森（Paul A.Samuelson）于1954年发表了《公共支出的纯理论》一文，提出“公共产品”的概念并首次将“公共产品”纳入古典的理论体系，从而有了古典的“私人产品”和“公共产品”的划分，创立了公共产品理论（Public Goods Theory）。作为一种高等教育服务，民办高等教育与公办高等教育一样属于准公共产品，根据公共产品理论，由于存在“市场失灵”，利用市场机制提供公共产品和准公共产品，难以在一切领域达到“帕累托最优”。如果由私人部分通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，从而导致休谟所指出的“公共的悲剧”，难以实现全体社会成员的公共利益最大化，这是市场机制本身难以解决的难题，这时就需要政府利用行政、法律或财政手段来矫正市场出现的偏差。民办高等教育在办学的过程中更多地遵循市场经济规律，利用市场化手段办学，在客观上存在市场失灵的情况，对民办高等教育进行财政资助是政府有效管理民办高等教育的重要手段之一——公共产品理论是政府财政资助民办高等教育最重要的理论基础。

（二）外部性理论

一般认为，外部性理论最早是由英国经济学家剑桥学派奠基人西奇威克（Henry Sidgwick）提出的。西奇威克在其《政治经济学原理》一书中从“个人对财富拥有的权力并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物”中认识到了外部性的存在。所谓外部性，在经济学中是指一个人或一家厂商采取一种行为但不承当全部成本（负外部性）或得到全部利益（正外部性）时出现的一种现象。从整个社会的角度来说，存在外部性经济活动的全部收益或全部成本没有得到充分体现的情况，此时资源配置也就未曾达到最优。某种产品或服务的提供者如果不能从其提供的产品或服务中获得全部收益的话，就会缺少动力继续提供这种不仅对于个人而且对于社会有益的产品或服务。在这种情况下，仅仅依靠市场将无法达成社会资源的有效配置。政府需要通过一定的手段，比如财政资助，以使提供者愿意继续从事这种工作。民办高等教育不但能够给消费人群带来应有的个人收益，同时也给整个社会带来公共收益，具有较强的溢出效应，国家、社会和个人都在民办高等教育的发展中受益，政府有必要对民办高校举办者进行财政补助，在一定程度上弥补民办高校的办学成本。所以外部性理论是政府财政资助民办高等教育的另一个重要理论基础。

（三）高等教育成本分担理论

布鲁斯·约翰斯通在1986年出版的《高等教育成本分担：美国、英国、联邦德国、法国、瑞典的学生资助》一书，标志着高等教育成本分担理论的诞生。布鲁斯认为，在高等教育成本分担的问题上，“无论在什么社会、体制和国家中，高等教育的成本都必须由来自以下四方面的资源来分担。他们是家长、学生、纳税人（也即政府）和高等院校。”民办高等教育是我国高等教育的重要组成部分，根据高等教育成本分担理论，政府理应是民办高等教育成本分担主体中的一员。但事实上，我国民办高等教育并不享受政府的财政拨款，这就意味着政府没有尽到其分担民办高等教育成本的应有责任。因此以财政资助的方式对民办高等教育进行扶持，既是一个替代财政拨款的变通办法，也是一项我国公共财政能够承受的可行措施。高等教育成本分担理论为我国政府财政资助民办高等教育提供了理论指导。

二、政府财政资助民办高等教育的范畴

政府对民办高等教育的财政资助，应该按照三个受助客体进行，即政府对民办高校的资助、政府对民办高校教师的补助以及政府对民办高校学生的资助，其中政府对民办高校的资助应该是最重要的内容，占最大的份额。

（一）对民办高校资助的范畴

政府对民办高校的资助，概括起来主要有以下五个方面：

1.财政预算内拨款。由中央政府或地方政府给予民办高校一定比例的直接财政拨款，或者说以满足地区发展需求为标准直接资助民办高校，可以考虑按民办高校生均经费（或者生均经费的一定比例）拨款，或者在不减少原公办教育（主要是高等教育）投入的基础上，在教育经费增量中划拨部分经费用于资助民办高等教育。

2.税收减免。一是对民办高校免税。二是对民办高校社会服务（包括学校经营房地产、对外服务、运用校内设施设备对外服务、产品销售服务等获取的收入）、学生勤工俭学等收入的税收减免。三是对民办高校捐赠者免税。四是对慈善基金会、捐赠公司的捐赠提供税收减免。基金会可以从事经营活动，但只要全部收入用于慈善目的，仍可享受免税待遇。

3.教育支出项目供给。政府应规定民办高校在征地、减免学校建设配套费等方面享受与公办学校同等的优惠政策，所需建设用地按“国家办学用地”办理。以“公益事业用地”的名义征地，享受政策优惠，由政府免费或低价向民办高校提供建校场地，场地产权仍归国家所有，学校停办后国家收回场地。或者由国家或当地政府向办学条件较差的民办高校无偿或适度有偿提供教学所需的仪器设备和图书资料，确保民办高校教学活动的有序进行。

4.银行贷款财政贴息。尽管很多地方鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办高等教育的发展，但在具体实施过程中，面临诸多障碍。政府应出台相关规定，允许民办高校举办者向银行贷款筹措学校建设经费，争取金融部门在国家金融政策范围内的贷款支持，并在最大限度内给予优惠的贷款利率。

5.一次性奖励或帮扶。财政部门每年可以安排一定的专项资金，采取各类“工程”的形式进行奖优。对办学特色鲜明、教育质量高的民办高校实施一次性奖励。对办学条件较差、基础薄弱但办学质量较好的民办高校一次性拨付事业性或基建经费，以改善学校的办学条件和教师待遇，保障在校学生享受优质教育的权利，彰显教育公平。

（二）对民办高校教师资助的范畴

政府对民办高校教师给予三方面的资助：

1.教师培训。民办高校教师应和公办高校教师一样，享有参加当地组织的各种教研活动和表彰奖励活动的权力，享有职称评定、教师培训等相关待遇。

2.三险一金。目前事业单位与企业的社会保险尚未并轨，人事部门与劳动部门的保障体系尚不统一，作为事业单位的公办高校由于获得的财政补贴较高，教师退休后所获得的保额就较高。相比之下，民办高校的教师对退休后的待遇存有后顾之忧。按照《教师法》，政府应该提供一个准入平台，允许民办高校教师进入事业单位保险序列，至于具体保额上的差额部分，可由各民办高校自行补齐。

3.科研经费补助。目前民办高校教师的科研工作缺乏经费支持，在申报课题时受到歧视。许多省、市、自治区都明确规定，民办高校教师申报科研课题必须自筹经费，否则不予立项。科研工作是提高教师教学水平的重要途径，民办高校的教师应该与公办高校教师一样享有申报课题的权力，并获得政府提供的科研补助。

（三）对民办高校学生资助的范畴

近年来，财政部、教育部所颁发的相关文件均涵盖了民办高校，但由于多种原因，政策得不到很好的落实。民办高校的学生在享受学生资助政策时受到歧视，不能与公办高校的学生那样得到资助，享受不到国民待遇。根据王冬华和何彬生的调查［1］，公办高校与民办高校的学生获得助学贷款的百分比分别为7.79％和1.17％，获得奖助学金的机会分别为56.6％和11.0％。由中央和地方政府拨出的对经济困难学生的补助专款，民办高校所获得的比例更是微乎其微。由于民办高校自身经济实力的有限性，在按规定设立各种学生奖贷基金、助学金及对困难学生的学费减免时，不仅面窄而且经费数量极为有限。［1］因此，政府应针对大多数民办高校学生实行资助，资助内容包括各种奖学金、助学金、助学贷款以及面向困难学生的补助金和学费减免等。

三、政府财政资助民办高等教育的模式

政府财政资助民办高等教育可采取“三结合”模式，即直接资助和间接性资助相结合、一般资助和重点资助相结合以及竞争性资助与非竞争性资助相结合的资助模式。

（一）直接资助与间接资助相结合

政府财政直接资助、间接资助的内涵及两者相结合的意义分述如下：

1.直接资助。直接资助是指中央政府或地方政府以财政拨款或者工资补助、福利补助的方式支持民办高等教育的发展。直接资助主要是政府通过计划手段对民办高校及其教师、学生以货币方式进行资助，体现在学校的教育直接收入项目中。政府财政资助主要有两个来源，一个是中央或地方政府的预算内财政经费，另一个是中央或省级立法机构授权的财政拨款。直接性资助主要包括三个内容：一是对学校实行的直接财政拨款和科研补助；二是为教师提供工资补助、福利补助与科研补助等；三是为学生提供国家奖学金、助学金与困难补助金等。

2.间接资助。间接资助是指通过间接的方式对民办高校进行资助，资助的形式通常不是以金钱直接体现，而是通过其他方式，间接地增加学校的收入或者直接减少学校的支出。比如，政府通过制定免税政策，免于征收民办高校的土地税、增值税，或者给民办高校教师和学生与公办高校教师与学生同等的待遇等等。

3.直接资助与间接资助相结合的意义。直接资助的优势，在于对于某个项目的补助可以起到立竿见影的效果。有些项目采用直接资助的方法效果较好；而有些项目则采取间接资助的方式才能取得良好的成效。例如对民办高校给予一定额度的经费拨款，可以极大地提高民办高校的办学积极性，提升办学实力，提高教学质量。再比如，对成绩优异的学生给予国家相应的奖学金、助学金。政府从财政支出中列出专款用于奖励民办高校中那些品学兼优的学生，以国家的名义为学生贷款提供各种担保，建立配套的信誉机制和偿还机制，把学生还贷与参加社会公益性工作结合起来，制定免除还款或抵消贷款的机制，真正意义上放开助学贷款对民办高校学生的实际限制。这样，对民办高校学生进行直接资助，将民办高校学生纳入高校三项奖助学金（国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金）的范围，不仅给民办高校的贫困生带去温暖，解决他们的燃眉之急，更是给民办高校及其学生带来希望、信心和尊重。这将体现体制内部对他们的认同，而这种认同，也必然会化作强大的动力，激发民办高校的办学热情，激发学生的学习热情。此外，通过间接资助，同样可以起到有效促进民办高校发展的作用。

现阶段我国公共财政能力有限，不可能一下子拿出大笔资金对民办高校进行直接资助，因此需要发挥间接资助的作用，弥补直接资助的不足。直接资助与间接资助相结合，可以发挥两种资助方式的优越性，做到优势互补。可以考虑在不减少公共教育（主要是高等教育）总投入的基础上，在教育经费增量中划拨部分经费用于民办高等教育的资助。由于我国民办普通高等教育，特别是学历普通高等教育所占规模较小，因此将其纳入正常的教育财政预算是可以考虑的，财政也是能够吃得消的。资助形式可以参考教育券的原理，依据学生人数、参照一定的经费拨付标准，向民办高校拨付教育经费。

（二）一般资助与重点资助相结合

政府财政一般资助、重点资助的内涵及两者相结合的意义分述如下：

1.一般资助。所谓对民办高校的一般资助，就是依据民办高校当年的招生数、毕业生数及生师比等指标给予民办高校一定的经费补助。这项资助主要是指政府直接对民办高校的财政拨款。通常国家对公办高校教学等常规拨款都要有相应的拨款依据，以此促进高校提高资金的使用效益。此项资助类似于公办高校的“综合定额+专项补助”拨款模式中“综合定额”部分根据高校在校学生数测算的做法。资助可以运用注册学生数、毕业生数、学分数、生师比或者就业率等作参数指标。一般来说，选择学生数简单易行，学生数的确定可以选择注册生数或者毕业生数。在民办高校中，学生修学年限的弹性较大，注册生数与毕业生数可能会出现较大差距，不宜简单地按注册生数来确定拨款，而按毕业生数确定补助额虽然更直接明了，但也不够全面。因此应该综合各种指标，设计一套行之有效的方案。通过公式法确定政府对民办高校的资助力度和额度，通常是政府激励民办高校提高运行效率的可行途径之一。以学生数为主要依据进行分配资助是一种产出型资助机制，体现了“输出导向”的特点。除直接以学生数为依据外，政府输出导向的资助还可以学校颁发的学位/文凭数、学校教育质量或学生的学习成就作为参照标准。此外，还可以选择就业率作为资助依据的指标，理由在于，督促民办高校紧跟社会经济发展需要，合理设置专业、开展教学教改活动，提高资金使用效率。

2.重点资助。基于中国的国情，在经费有限的条件下，应该首先重点考虑少数发展态势好、教育质量较高的民办高校，资助学校的教改和科研等项目，促使高等教育系统整体质量的提高。简而言之，对民办高校的重点资助就是指在坚持效率原则和绩效标准的前提下，有选择地对民办高校进行资助。地方政府可视民办高校为地方经济、政治和文化等发展的贡献率，为办学质量高、绩效好的民办高校提供重点公共财政资助。

3.一般资助与重点资助结合的意义。一般资助指向的是所有符合条件的民办高校，一般情况下，民办高校都能够获得一定数量的财政资助。而重点资助所指向的是符合政策诉求的民办高校，要解决的主要是资助的效率问题。一是由各级政府建立民办高校发展专项基金，对办学绩效显著、具有相当发展潜力的民办高校实施重点扶持，以激发民办高校的办学绩效行为，提高民办高校的市场竞争能力。二是对那些紧密结合地方经济发展需要实施“订单式”人才培养的民办高校，对积极参与和支持地方公益性活动的民办高校实施倾斜性资助。三是对民办高校申报的研究课题和学科建设项目进行倾斜性资助。因此，实行一般资助与重点资助相结合，既可以照顾到“面”，也能顾及到“点”，从而做到以点带面，实现资助的公平与效率。

（三）竞争性资助与非竞争性资助

政府财政竞争性资助与非竞争性资助的内涵，以及竞争性资助的实现方式与分述如下：

1.竞争性资助。竞争性资助主要是政府借助市场竞争手段来进行资助，其目的是激励民办高校提高办学条件和教育质量，类似于日本政府对私立大学经常费资助中的“一般资助”。通过竞争来获得公共财政资助，可以促使民办高校之间、民办高校与公办高校之间形成竞争态势，提高高等教育资源的利用率。在实际操作中，科研项目资助、向学生发放“教育券”等都应纳入竞争性资助之中。在很大程度上，竞争性资助常常体现政府的重点资助行为，故重点资助项目多体现为竞争性资助。

2.非竞争性资助。非竞争性资助指民办高校不需要经过竞争，就可能得到来自政府财政资助的一种形式。这是政府向所有符合政府公共教育财政资助条件的民办高校的一种财政资助。非竞争性资助不同于一般资助，一般资助有非竞争性资助的一些特点，但由于一般资助与各学校的学生数、毕业生数等挂钩，因此，一般资助也同时具有竞争性资助的因素。随着政府财政资助制度的建立和不断完善，来自这种资助形式的份额将越来越少，在整个政府公共教育财政资助体系的地位也将越来越低。

3.竞争性资助的实现方式。世界一流的私立高校必定是综合研究开发实力卓著的大学，这些私立高校的研究开发收入已经成为他们重要的收入来源之一。美国政府对高等教育的资助是以鼓励竞争、提高质量和维护公益为目的的。美国的竞争性资助通常以科研合同拨款的方式进行，这项资助一般并非平均分配，而是通过服务或研究合同的形式来实现，且公、私立高校竞争的权利是平等的。除了联邦教育部以外，国防部、能源部、商业部、农业部以及健康和人类服务部等每年都有自己的资助计划。日本政府每年都会向科研实力雄厚、实验设备先进的日本私立高校提供有关部门的科研课题，并设立合作研究制度，由私立高校和企业双方提供资金、研究设备和研究人员，促进企业与私立高校在技术公关和决策咨询上的合作。我国也可以通过竞争性资助方式，对民办高校进行资助。例如，以科研补助的方式鼓励与支持民办高校开展科学研究，就是一种行之有效的竞争性资助方式。为此，可以通过一定的政策导向，鼓励民办高校参与全国各类科研课题的申报，通过一定的财政拨款，直接支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设，使一批民办高校达到国内领先水平，引领中国民办高等教育的发展。

［1］王冬华，何彬生.日本政府对私立高校的财政资助及其启示［J］.辽宁教育研究，2008（6）：95－100.