天津市地震应急预案规范管理浅析

刘瑞瑞 许可 姚兰予

地震应急救援管理是一项社会性的防灾减灾工作，既涉及科学技术也涉及计划、管理、政策等，是一项社会性的系统工程。地震应急预案规范管理是地震应急救援管理工作的重要组成部分，旨在提高城市地震应急管理能力的建设中提供有益的思想方法，以推动我国尽快建立更加科学、完备的地震灾害应急管理。我市在地震应急救援管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，紧紧围绕应急预案、应急管理体制、机制和法制建设（即“一案三制”），构建应急管理体系的核心框架，目前初步形成了较为规范的地震应急管理体系。

一、天津市各级各类地震应急预案管理现状分析

预案是应急管理的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体。经过几年的努力，我市基本形成了市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）四级预案体系。2008年遵照市政府领导同志的指示，为了保障我市地震应急工作有力、有序、有效进行，最大限度地减少人员伤亡，减轻经济损失和社会影响，在王治平副市长亲自主持和市应急办的具体指导下，从5月13日即汶川特大地震发生的第二天开始，展开了我市地震应急预案的修订，市地震局会同有关委办局，依据《突发事件应对法》，按照《国家地震应急预案》和《天津市突发公共事件总体应急预案》的要求，认真吸取汶川特大地震抗震救灾的经验与启示，紧密结合我市特点，本着以人为本、力减损失，预防为主、平震结合，统一指挥、分工负责，依靠科技、科学应对，军地联动、快速高效的原则，从建立健全信息汇总和监测预警机制、优化组织指挥、充实应急救援队伍、整合各类应急资源、提高抗震救灾快速反应和整体联动能力等方面细化了地震应急工作。王治平副市长先后四次召集市应急办、市地震局以及有关委办局负责同志研究预案的修订工作。经过反复研究论证，广泛征求意见，数易其稿，形成了《天津市地震应急预案》。2008年9月8日，黄兴国市长主持召开市政府第14次常务会议，会议审议并原则通过了《天津市地震应急预案》。2008年9月25日我市新修订的地震应急预案以市政府文件正式颁布，与此同时与之相配套的17个保障计划也一同印发。

为了更好地检验我市新颁布的地震应急预案，2009年模拟在我市某地发生6.5级地震为背景，紧密结合天津实际，围绕以人为本、最大限度降低自然灾害造成的生命财产损失为目的，按照贴近实情、突出实战、全程演练、综合检验新颁布的预案的思路，系统演练了地震应急响应阶段的震情信息汇总与报告、启动市地震应急预案响应、建立现场指挥部以及学生紧急避险与疏散、群众自救互救、交通管制、道路抢修等先期应急行动；紧急抢救抢险阶段的地震监测报告和震害评估、城市管控、人员搜救、医疗救护和卫生防疫、应急物资调配运输、生命线工程抢修、电力设施抢修、水利设施抢修、通信设施抢修、次生灾害消除等行动；恢复重建阶段的组织部署灾区恢复重建工作。此次演练是我市多年来第一次组织的应对重大自然灾害综合性演练，检验了新颁布预案的可操性。

2009年，我市严格按照地震应急预案修订横向到边、纵向到底的原则，加大力度，多方协调，高效地完成了16个区（县）政府地震应急预案及配套的保障计划的修编工作。为了最大可能地将预案修订落到实处，我们严格要求各区（县）地震应急预案通过区（县）长常务会审议，并以区（县）政府文件下发至基层政府组织。此外，市政府有关委办局完成了预案的修订。

为了科学地管理地震应急预案，2010年我市着眼于科学化、系统化、动态化管理预案，在现在有利的网络资源基础上，通过地震应急预案管理软件进行统一管理我市地震预案。我们在各区（县）安装与市里相配套的预案管理软件，各区（县）负责录入辖区内各级各类预案，并通过导出文件上报市地震局；市地震局负责录入市级各级各类预案，并将基层地震应急预案导入后，形成统计文件上报中国地震局，目前此项工作处于起步阶段。

2011年我市着力于完成区（县）街道（乡镇）、学校地震应急预案的修订。

为了更好地检查各区（县）地震应急预案修订情况，我局联合市政府应急办、民政局、发展和改革委、安监局每年组织开展一次以上规模性的全市地震应急工作检查，查缺补漏、整改提高。

二、实践中出现的一些问题

在应对地震事件的实践中，我们发现我市地震应急预案管理还存在些许不完善的地方。

（一） 有的单位地震应急预案操作性不够强，出现上下“一般粗”。我市地震应急预案颁布之后，市政府各有关单位及各区（县）纷纷修订了本单位、本部门地震应急预案，但是有的预案可操作性不够强，尤其是各区（县）预案没有很好地结合本地区的实际情况，存在“预案表有，实则没有”的现状，若发生地震灾害事件，预案的指导作用会明显不足。

（二） 基层地震应急预案缺少疏散方案和疏散图。作为直辖市，区（县）相对人口和地域较小，制定的地震应急预案应该是以简明扼要，抽象化、规范性和概念性词语少为准则的直辖市特色地震应急预案。一切为了快速有效疏散群众出发，配备相应的疏散方案和疏散图，通俗易懂并对社会公布，便于市民耳熟能详本区（县）地震应急预案的具体情况。

（三） 市级地震应急预案和区（县）地震应急预案内在连贯性不够强，特别是在分级响应中缺少内在的层次性关联。

（四） 区（县）开展政府级地震应急实战演练的力度有待继续加强。区（县）很多地震应急演练局限于一个部门或者学校等单位，区（县）政府组成部门的整体联动演练不多，不利于全方位地实战检验区（县）地震应急预案的操作性。

（五） 地震应急预案动态化管理功能较为单一。目前，我市逐步开展全市地震应急预案动态化管理，但是技术等方面均出于起步阶段，有待于继续研发和挖掘软件功能。

三、浅析对策

（一）健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的地震应急管理体制。体制是指组织模式和主体相互权力关系的正式制度建构。地震应急管理体制是建立应急响应机制和应急预案体系的依托和载体。加快建立健全地震事件应急体制是规范地震应急预案管理的外在环境。

（二）完成全市各级各类地震应急预案修订规划。重点加强街道（乡镇）、社区（村）等基层地震应急预案建设。按照横向到边、纵向到底的原则，我们在推动全市地震应急预案工作时应该分批次、分步骤，综合规划，对各级各类人员密集场所、机构组织、集团公司及重点目标逐步推动地震应急预案落实。

（三）做好地震应急预案编制前期的风险分析、应急资源调查和整合工作，明确权责关系，开展编制预案培训，建立健全预案科学评价体系等，坚持预防与应急相结合，常态和非常态相结合的预案体系，打好预案修订基础。

（四）健全预案的备案和检查制度，将预案及其配套保障计划真正落到实处。预案修订结束后，督促及时向市地震局备案。市地震局结合各级各类地震应急预案，并会同市应急办、发展改革委、民政局、安监局组成市地震应急工作检查组有针对性地开展预案修订检查。将检查工作走进基层、走进社区、走进学校、走进企业。通过检查，查找不足并对存在的问题提出整改措施，对于做得好的单位进行表彰并推选为预案修订示范单位。

（五）适时开展不同内容、不同形式的地震应急演练，着力提高预案的科学性和可操作性，以实战来检验预案的可操作性，使预案中涉及的各级领导明确地震后该干什么，干怎么干。

（六）着力完善地震应急预案动态化、系统化管理。充分挖掘地震应急预案管理软件的内在功能，并开发一些辅助功能，力争达到快捷、高效、动态化管理。

综上，地震应急预案管理是一项全方位的综合管理。我们要以科学发展观为指导，一切从实际出发，务实创新，与时俱进，多想招数，多出点子，扬长避短，集中我市各种有效合力推动我市地震应急预案管理更加规范化、实用化。