特区还远没有过时!

樊纲

特区还远没有过时!

樊纲

发展是一个漫长的进化过程，在发展的不同阶段会不断有新的问题出现，都需要一个国家内部有一些区域先行先试，率先探索解决这些问题的办法与途径，以减少全国处理这些问题的成本费用。

经济特区本质上可以是在全国改革的目标模式还不很明朗时，最先以某种（任何一种）已经存在的经济体制为学习目标的特殊体制试验区域，为全国“探明”体制改革的目标模式。我们甚至可以在理论上假设：如果世界上存在5种不同形式的市场经济，人们一开始不确定哪一种更适合本国国情。这个国家就可以设5个以不同形式的市场经济为学习目标的经济特区，同时开始体制转轨，经过一段时间的竞争与比较，在这5种特区中选择一种最适合本国国情的推广到全国，当然也可能是结合5种的某些特点发展出了最适合本国的第6种形式。

有了目标后，我们通常遇到的问题有两个，一是愿不愿意改，一是怎么改、会不会改。愿不愿意改的问题，即是转轨过程中的利益阻力问题。

改革面临的利益阻力

从计划经济向市场经济转轨的激励，来自两种制度经济效率的比较。对一个国家整体来说，或者对一国政府来说，民富国强，不再“挨打”，是基本的激励。对个人来说，激励则是富裕、过好日子。体制转轨过程开始的必要条件是：人们对已有的关于两种制度经济效果的信息，足以提供新的利益的激励，使人们开始改革。中国改革初期，人们就已清楚地看到了旧体制下经济的落后、市场经济的发达，二者的反差，使中国领导人做出进行体制改革的决定。

为什么改革不能一下子完成，还会有阻力存在呢？答案首先在于旧体制本身形成的既得利益，在于旧体制的既得利益集团在改革过程中面临利益受损的可能。新制度也许对社会上绝大多数人来说都能带来新增的好处，对另一部分人来说也许利益的绝对值也是增大的，但只要相对减少了，这少部分人就会构成反对改革的既得利益者。

中国渐进式改革中通行的“新人新办法，老人老办法”，以及各种补偿制度都是处理利益矛盾和利益阻力的有效方法，虽然这些都使得改革进程看上去慢了一些。

人们往往看到了原有意识形态对改革的阻碍作用，因此强调“解放思想”。但是，在一个“实用主义精神”为主导的社会中，所谓意识形态障碍往往是既得利益者的一种实用主义地维护自己既得利益的方便工具。这完全不否定现实中的确存在着具有高尚情操的意识形态的护卫者，但是毕竟，我们可以看到在许多情况下，人们对意识形态的坚守并不是出于高尚的动机。

所谓渐进的改革与激进改革的差别，本质上不是改革速度的差异，而是改革方法的差异：渐进改革是在尽可能照顾既得利益的前提下实现转轨；而激进的改革更具有“革命”的意义，它不顾一部分人的利益是否受到了损害而推进改革。

充分认识到这一点的重要性在于：改革的问题说到底是利益关系的调整；改革是为了追求新的利益、改变原有的一些利益关系，从而用新的制度来获取对多数人来说较大的利益。而在这个过程中，适当关注既得利益者，暂缓触动既得利益，用改革“红利”的一部分对利益受损者进行一些补偿等等，都可以减少改革的阻力。中国渐进式改革中通行的“新人新办法，老人老办法”，以及各种补偿制度都是处理利益矛盾和利益阻力的有效方法，虽然这些都使得改革进程看上去慢了一些。

选择阻力较小的地方首先突破

要使改革得以推进，根本问题是克服改革的阻力。在改革初期，改革者自然要思考的一个问题就是：哪里对改革的阻力小一点，哪里对建立新体制的需求更大一些。显然，以下的一些条件需要考虑：

——在旧体制不太发展的经济部分，改革的阻力较小。比如中国的农村，虽然传统体制下也有集体经济，但比起国有企业，计划经济的性质较弱，所提供的既得利益也较少，不像国有企业中那样，大锅饭、铁饭碗、各种福利待遇，改起来较难。

——经济收入水平低，旧体制下所能提供的经济收益本身较小，人们改革的激励就可能较大，阻力则相应较小。中国农村当时也具备这一条件。

——新的、得益于新体制的利益集团可以较快地成长起来，或者，在新的利益集团的“内生成长”较为缓慢的情况下，可以通过“外生引进”的办法较快地促进地区的发展。这就是中国较容易实现对外开放、引进外资企业的沿海地区。

中国的广东、福建沿海地区具有以上的种种特点。新中国成立以后，由于种种历史原因，福建和广东沿海地区一直没有成为计划体制下经济发展的重点，新的建设项目、国有企业都没有放在沿海地区，在后来成为特区的深圳、珠海和海口，在20世纪70年代末几乎没有国有工业，国有职工也很少，政府对经济的控制相对比较薄弱，既得利益相对较小。而且，由于在计划经济下没有得到政府投资的好处，这些地区经济也相对更加落后，人们收入较低，思变的动机较强。因此，在这些地区，实行新的体制，阻力自然较小，激励自然较大。

20世纪80年代初第一批来建设深圳特区的青年工人。

改革动力较快增长的地区特性

原来旧体制发达程度较为相近的深圳、珠海和海口日后变化情况的差异，则要由深圳毗邻香港、引入大量外资最为便利从而较快地改变了利益格局这一特殊因素来解释。沿海地区相对内陆地区都便于引进外资，珠海也毗邻澳门，但是香港本身是一个大的经济体，是大量的国际资本和企业家的聚集地，有十分独特的优势。

要明确的是，外资或外企的引进，不仅是引入了资本和技术，也不仅是引入了有关市场经济制度、政策和管理的知识与信息，也是引入了一个利益群体——外资和外企已经是在国外的市场经济环境中生存和发展的，而且要把生产要素从国外引入，把产品销到国际市场。尽管它们来到一个非市场经济体内也要利用一些这种体制中的因素，但总的来说，它们是新体制即市场经济体制的既得利益集团，为了自己的利益，要求尽快建立新的市场经济制度以保障它们的利益。中国改革开放历史中的无数事实证明，外资和外企作为一个利益集团在“游说”政府、影响企业界、影响公众以实现他们所希望的制度改革、政策转变、观念更新方面，起到了重要作用，成为抗衡旧体制下既得利益集团对改革的阻力的一股重要的力量。

另一个较快实现利益结构改革的因素则是：那些原来经济不发达的地区，如果能开放外来移民，吸引各地在旧体制下收入较低，或自认为在旧体制下没有充分发挥其才干的各种人才（包括民工），这些新移民自然也会成为改革的动力与抗衡既得利益集团的有效力量。厦门、汕头、海南“原住民”较多，对外来移民需求较少，体制“惰性”较大。深圳与珠海最初在这方面情况差不多，但后来，一方面深圳吸引外资与内资规模较大，对新移民的需求较大，另一方面，珠海一段时间采取了较为严格的控制移民进入、人口增长的政策，体制结构改革的速度相对就缓慢一些。

经济特区在发展中的独特作用

用新的体制有效配置稀少资源

过去计划经济的想法是用政府集中配置资源的办法把我们仅有的稀少资源利用起来，形成发展的突破。在初期阶段也会取得一定成果，但问题在于最终没有经济主体的积极性，不能刺激所有的经济主体出于利己的动机捕捉各种机会，积极创新，所以到最后，计划配置都陷于僵化，宝贵的稀少资源既没有合理地集中配置，也没有高效利用，在行政体制下被“撒了胡椒面”。

以市场体制为导向的经济特区的一个重要作用，就是用新的体制和新的发展政策，形成这一区域与全国其他区域的体制与政策的“落差”，用这种差异，形成“资源聚集洼地”，把全国各地的优质稀少资源“吸引”过来，使之得以集中有效地利用，发挥最大的作用，实现计划经济没有做到事实上也很难做到的事情。

这一分析就可以解释以下的现实情况：像深圳这样的较为成功的经济特区，地处经济开放的前沿，但在最初阶段，吸引最多的，不是“外资”，而是“内资”；引进最多的，不是国外的人才，而是内地的人才；转移最多的，不是国外的技术，而是在内陆地区发明的但没有充分利用的技术。

深圳特区当时起的作用，就是一下子把很多企业集中到深圳来，把全国的各类人才集中到深圳来。中央政府并没有对经济特区给予财政上的特殊支持，只是“给了政策”，但正是这种新体制和新政策的落差，把全国的一批优质稀少资源集中配置到了特区。

有人曾经批判说中国的经济特区并没有利用多少外资，而是“抢了”其他较落后地区的优质资源。事实上，正是经济特区的出现，才结束了计划经济和行政体制下“撒胡椒面”式的配置资源的方式，资源被市场上的种种“落差”所吸引而重新配置。这也是经济特区打破原有经济发展模式的独特作用和特殊魅力。

迅速扩大对外贸易以充分利用相对优势

经济特区在最初建立时的一个主要的现实目的就是发展对外贸易，而且是发展三来一补之类的加工贸易，最大限度地利用作为发展中国家较为充裕的要素禀赋即劳动力，以实现发展的突破。

发展对外贸易，会涉及很多政策上的改变，比如相应的财税、外汇、金融、海关等方面的政策安排。这些改变，很难在全国同时进行，需要有一些区域先行先试，而且是综合配套地进行试点。

经济特区就是发挥这一功能的有效工具。经济特区都设在沿海地区，有利于较快实现外贸突破。深圳特区毗邻香港，贸易的往来又在各种层次上一直延续着，具有得天独厚的条件，深圳的加工贸易和对外出口很快实现了飞速的发展，也就不难解释了。

像深圳这样的较为成功的经济特区，地处经济开放的前沿，但在最初阶段，吸引最多的，不是“外资”，而是“内资”；引进最多的，不是国外的人才，而是内地的人才；转移最多的，不是国外的技术，而是在内陆地区发明的但没有充分利用的技术。

对外贸易有利于更大规模地利用我们相对充裕的资源这一点，集中体现在经济特区成为外来“打工仔”、“打工妹”最早移民集中的地区。特区是一个国家的特区，它利用的是全国的资源，并使全国的资源得以更充分和有效的利用。

加快引进稀少要素，弥补禀赋不足

特区的另一个发展功能就是在最方便的地方开始引进外资，以及外部的管理、技术人才要素，弥补那些增长要素的不足。

引进外资、外企，也涉及许多政策的改变，需要相应配套的体制，这在发展初期还无法在全国全面实行。沿海地区具有运输成本低的区位优势，原来有开放的历史和文化，最容易实现外资和外企的引进。在国际上也是这样，往往是一些边境地区，甚至是三国的边境地区，容易最先实现发展，就是因为在这些地区最容易实现“优势互补”，使不同国家的不同的稀少要素能够组合起来实现较高的增长。

特区率先引进了稀少要素，不仅是资本，还有技术、管理知识、市场渠道、企业制度等，也就率先改变了特区的要素禀赋结构，从而能够率先“提升”产业结构。这就是为什么特区在后来成为高新技术相对较为发达的地区。

不过要认识清楚的是，特区仍然可能陷入“产业结构赶超陷阱”，也就是仍然可能在要素禀赋结构还没有足够地改变的时候硬要不切实际地提升产业结构，结果就会导致资源的浪费和增长的放缓。

率先进入发展的新阶段

特区最先发展起来，为全国提供了经济发展的新模式、新经验，同时也会最先经历发展的过程和阶段，最先面对发展中国家在发展过程中都会遇到的各种问题，包括经济方面的问题，也包括社会、文化、政治方面的问题。比如，当一部分人率先在特区的发展过程中富裕起来后，特区也就率先面对收入差距的社会问题；当大量农民工涌入特区打工的时候，特区就最先遇到了城市化过程的种种矛盾，需要率先进行土地制度的改革、社会保障体制的改革、政府职能的转变，等等；当特区率先实现了工业化、城市化的时候，生态恶化、环境污染等问题也就率先成为突出的问题，也成为了先富起来的中产阶级所关心的政治问题。

在这里，我们看到了特区的“持久性”，或特区在经济发展全过程中存在的意义：发展是一个漫长的进化过程，在发展的不同阶段会不断有新的问题出现，都需要一个国家内部有一些区域先行先试，率先探索解决这些问题的办法与途径，以减少全国处理这些问题的成本费用。因此，我们要结合发展阶段的演进，来看特区在不同发展阶段上新的意义——特区将不再仅仅具有率先发展经济的功能，而也将具有率先在社会发展、文化发展、生态发展和政治发展等各个方面的功能。

特区还远没有过时！

（本文节选自樊纲等著《中国经济特区研究——昨天和明天的理论与实践》，本刊有删节，已经作者确认。）

樊纲 经济学博士，中国经济改革研究基金会国民经济研究所所长，综合开发研究院（深圳）院长

责编:王新玲