转型期公共危机预警机制的构建

齐 磊，王 娟

(1．华中师范大学 管理学院，武汉430079;2．中州大学 人事处，郑州450044)

一、公共危机预警机制构建的政府定位

1．公共政策价值取向的使然

政府公共政策的制定与执行都是以公共利益的实现为逻辑前提，纵观中西方历史，无论是马基雅弗利的君主制还是如今在全球范围内确立的民主共和制，几乎所有的资产阶级革命家都将保障公共财产、维护公众福祉作为政府公共政策制定的首要目标。［1］目前，我国正处于经济和社会全面转型的关键时期，各种利益和权力在不同的管理主体之间进行重新分配和转移，形成诸多不稳定因子。因此，政府要对公共危机的性质、规模和前景有一个全面客观的评估和预测。政府作为公共权力的代理人，在公共危机的预警制度构建中承担着不可推卸的责任。尤其是近代以来，各国政体都将立法权、行政权和司法权进行分解与制衡，立法权就是拟定法律制度的权限，该权力由民主会议来执行;行政权就是履行法律的权力，该权力由狭义政府机构来行使;司法权就是解决各个类型的纠纷，该权力由司法部门来行使。政府依据宪法和法律来执行公务，履行其手中拥有的权力。因此，政府对于公共危机预警机制的构建也是政府在履行宪法赋予的权利和义务。综上可见，政府相应机构有条件也有义务承担公共危机预警机制构建的责任。

2．公共服务型政府命题本身的应有之义

政府公共服务是政府部门开展工作的首要出发点，它属于整个政府服务不可分割的重要组成部门，政府提供相应服务，转变经济发展方式，也是落实科学发展观的重要目标和战略举措。政府为社会提供公共产品，其首要职责是管理，其次是服务。然而，随着新公共管理运动的兴起，传统意义上的管理已经嬗变成了服务。［2］就政府公共产品的提供而言，政府首先提供的是事关劳工大众日常生活的基础设施，如道路桥梁、通讯工程和传媒设施等。这类设施是公共危机预警机制构建的基础，如果没有这类基本设施，公共危机预警机制的构建就会落空。因此，政府首先应该完善基础设施建设;其次，政府应提供公共安全秩序、公共信息技术等软件意义上的公共产品。可见，政府保障公共安全与服务型政府建设是一脉相承的。

二、公共危机预警机制构建的困境

1．公共危机预警意识薄弱

一般来说，公共危机事件突发的征兆难以捉摸，但不应该因为公共危机发生前的“无形”，而忽略了对公共危机发生的预判。在难以预知的危机环境中，政府和普通公众一般都认为危机不会降临到自己的身上，更没有对危机的突发做好全面的准备。近年来，随着我国社会结构的分层，以及各种利益的不断演化和环境的破坏，导致我们的生活并没有因为文明的嬗变而变得太平。人类的客观活动加剧了大自然对我们周边环境的破坏，最终公共危机事件接踵而至。综观近年来不断发生的地震、干旱、水涝等自然危机事件的资料，公共危机爆发之前一般都有一系列的零星表现，但这些表象并没有引起公众的重视，地方政府也由于监测的失灵，没有对公众加以宣传，造成的损失是惨痛的。一系列的公共危机事件表明，无论是政府还是普通公众，都应该加强对公共危机事件的认识。

2．公共危机发生后的行政问责制度有待完善

目前，我国政府还没有对公共危机的相关监控主体进行全方位的跟踪定位，对相关责任主体的行政处罚也不够明确。政府下达文件，规定重大公共危机的责任人须引咎辞职，但并没有对危机的类型和危机相关阶段的责任人进行跟踪分析。另外，针对不同类型危机所采取的行政处罚机制和手段单一。

3．公共危机预警的相关法律法规不健全

首先，我国目前还没有统一详实的关于公共危机预警机制的法律，个别零星的法律制度也只是散见于行政管理文件中，且规定的较为粗略。目前，仅仅是在《突发公共卫生事件应急条例》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中，才有相关的危机处置规定，而对于与公共危机预警相关的法律则基本属于空白。其次，政府已有的公共危机突发事件法规也只是针对单一特征的危机事件进行立法。法律规定的领域过于狭窄，可能会造成立法的真空地带，最终导致无法可依的窘迫境地。

4．政府缺少统一、专业的公共危机预警监控机构

截至目前，我国还没有成立专业的公共危机预警监控机构。当危机即将爆发时，政府采取应急措施，临时从政府各个相关部门抽调人员组成临时机构，这些临时机构的工作人员具有不确定性，也缺乏必要的分工合作。公共危机临时机构的组成人员想法各异，行动迟缓，严重的可能错过防范危机的最佳时机。与国外专业的公共危机预警机构相比，我们的公共危机预警机构缺乏系统化、规范化。一个良好的公共危机预警机构应该保证突发的危机能在第一时间内得到预报，并以最快的速度向公众发布。反之，危机来临时，无论是政府危机管理人员还是普通公众都会变得束手无策。在我们日常生活中，公安、卫生防疫等机构对突发刑事案件或重大传染疫情具有较强的处置能力。这类机构长期处在危机发生的第一线，其部门工作人员在长期的工作实践中积累了大量的处理危机事件的经验和教训。因此，新成立的公共危机预警监控机构要向类似的机构学习，并定期开展模拟训练。同时，要加强各个部门之间协作联动及分工合作。

三、公共危机预警机制的构建

1．健全政府公共危机预警管理应急机构

政府应该根据公共危机跨部门、跨地区作业的特点，成立专门的公共危机应急机构。［3］公共危机应急机构由各个危机应急管理组织联合掌控危机局势，按照组织权力配置，合理划分自己的责任权限。公共危机应急机构是总指挥负责制的管理系统，总指挥一般由政府部门主要领导来担任，下设危机监控部门、信息发布部门、危机应急部门和后勤保障部门，这四个部门在重要性上是平行的，但在工作方向上是递进的。当公共危机来临时，首先由危机监控部门对危机进行实时监控;其次，信息发布部门利用监测部门监测到的信息，向危机应急部门、后勤保障部门传递，并通过传媒及时进行信息发布;第三，危机应急部门在收到危机信息后，应尽快通知相关部门合作联动，以最快的速度采取应急手段进入危机爆发区域，争取使公众的利益损害降到最低;最后，后勤保障部门根据其他三个部门的需要，及时提供所需要的器材和技术。公共危机应急机构中的总指挥处于指挥的核心，负责统一指挥、统一协调各个部门的行动。

2．构建具有灵活性的公共危机预警方案

一个具有可操作性的公共危机预警方案，是公共危机能否化解的关键。［4］目前我国还没有一套完整的公共危机预警方案付诸实践。本文所构建的公共危机预警系统主要是利用现代信息技术，模拟和仿真危机的态势并给予全面的预测，对预警客体、预警指标、预警涉及范围作出前瞻性的判断，为政府公共危机管理部门提供可行的建议，共同化解危机。政府公共危机预警系统主要包括公共危机预警信息搜集子系统、信息评估子系统、信息监控子系统、信息预测子系统、信息发布子系统、政府决策子系统等六大子系统(如图1所示)。

图1 公共危机预警方案示意图

第一，公共危机预警信息搜集子系统。对公共危机信息的搜集是公共危机预警成功的关键。近年来，随着经济的发展、高科技的应用，多种信息充斥客观世界。信息来源于客观现实，公共危机爆发的信息也是来源于各种危机现象，因此政府要多渠道的了解信息的来源途径，以便准确、及时的规避和化解危机。根据我们的现实国情，着重介绍政府信息报警中心系统。该系统主要是通过电话、信息网络等现代化的沟通手段来搜集公共危机爆发的信息。为了保证系统搜集来源的统一性，可以专门成立一个呼叫中心(如666)，这个信息搜集中心由政府危机信息中心统一指挥。当信息搜集中心接到公众传达的公共信息之后，根据信息的紧急情况，通知相应的危机处理部门。如果属于传染性疾病的公共危机，则通知卫生检测部门、卫生防疫部门，根据疫情的大小，采取一定的卫生治疗及防疫措施，阻止大规模的疫情爆发;如果属于地震方面的信息，就通知地震局，如果地震的破坏性比较大，则将地震信息同时上报到主管政府部门。另外，可以将“110”“119”“120”等紧急救助电话纳入到信息搜集子系统之中。信息搜集子系统统一指挥调度各种应急信息和电话，使公众报警呼叫和危机处理更加迅捷。同时，信息来源的无限伸展，使信息倍增，更有助于及时接触危机发生的原始信息。

第二，公共危机预警信息评估子系统。公共危机预警信息评估子系统是指通过信息搜集子系统提供的信息，进行甄别分类，对信息进行评价预测。不同的危机发生前的表现不同，信息评估子系统应该迅速根据捕捉到的信息信号，通过现有的资料进行科学的评估。比如地震爆发时，信息中心接到有关地震的信号后，就要立刻做出反应，及时向公众发布和上级汇报，同时根据当地的地质状况，对搜集到的信息进行评判，预测接下来是否会有余震等。通过对搜集到的信息进行分析和评估，将会了解到公共危机爆发的细微动态和发展趋势，政府可以利用评估信息采取适宜的手段和救助方案。

第三，公共危机预警信息监控子系统。当公共危机来临时，公共危机预警系统的信息监控子系统起着举足轻重的作用。我们在此所说的危机预警监控，主要是利用先进的终端敏感器，将搜集到的危机信息进行量化，将纷杂的信息简单化，并通过电子信息网络平台将通讯数据传输到国家危机预警中心，为政府采取危机决策提供依据。这与公安系统的电子巡查系统相类似，公安电子巡查系统可以随时了解行政管辖区域是否正常。通过公共危机预警信息监控子系统，可以实时动态的掌握监控区域发生的情况和潜在的危机，并且找出诱发危机的根源，及时的化解各种隐患。

第四，公共危机预警信息预测子系统。该系统主要是对搜集的各类风险和隐患信息进行识别梳理归类，然后决定如何处置，最后再确定各类风险和隐患发生的概率，最终构建公共危机风险管理的优先次序，用最经济的成本来解决当前存在的危机。该系统也是通过电子信息平台对公共危机的信号进行分层管理，对造成危机发生的成因进行分类管理，预测危机的发生和发展趋势，为危机的政府决策者和执行者进行危机控制和管理提供依据。

第五，公共危机预警信息发布子系统。公共危机预警信息的发布即向公众传达搜集到的危机信息。当公共危机预警发出警报后，所有事关危机救援的进程、步骤和手段全部通过该信息平台向外界及时告知，如政府主管部门、相关技术专家、救援配备以及公共危机可能造成的损害等等。通过该系统的信息发布，从而达到有效的预警效果。该信息发布系统应与信息媒介相结合，否则依靠信息发布单一平台无法将危机发生的全部状况展示给公众。另外，如果公共突发事件造成的破坏性比较大，各种电路基础设施被摧毁，政府就应该利用卫星遥感技术，把危机发生的最新情况公布于众，向广大公共危机受害主体和潜在受害主体告知危机的突发和造成的伤害，及时采取预防措施。

第六，公共危机预警政府决策子系统。政府利用搜集到的危机信息，召开各部门联动会议，合理的做出化解危机的决定，尽早地把公共危机化解在未萌状态。构建政府决策子系统，要掌握危机发生的时间、危机发生的阶段以及危机发生的背景资料，以信息预测结果的可靠性和工作高效性为出发点，加上利用信息预测的正确方法，拟定出公共危机的治理方案，并依据现场的实际情况，对拟定的危机预案进行评估和优化，找到最佳的决策方案。

［1］黄顺康．公共危机预警机制研究［J］．西南师范大学学报:人文社会科学版，2006(6):213．

［2］李君如．国家与政府的危机管理［M］．南昌:江西人民出版社，2003:176．

［3］胡鞍钢．透视SARS:健康与发展［M］．北京:清华大学出版社，2003:76．

［4］陈秀梅，甘玲，于亚博．领导者应对突发事件的理论与实务［M］．北京:人民出版社，2005:43