财政“自动稳定器”为何失效?

陈建奇

在号称百年一遇的金融危机中，各国政府发挥了神奇的救市功能。然而，希腊债务危机提醒人们，即使是政府的“钱袋子”也会出问题，各国于是纷纷开始对自身财政状况进行“体检”。我国财政部最近也提交了一份“体检报告”，显示7月份财政收入同比增幅降至16.2％，而在1月份时，这一增幅还曾高达41.2％。

稍具经济学常识的人很容易会想到，1月份出现高增长很大程度上是因为去年同期基数较低。但目前财政收入已连续3月出现环比负增长，所以下降趋势已是不争的事实。如此大的降幅，是否预示着我国财政状况正在快速恶化?如果是的话，这会给宏观经济带来什么影响?

两个“齿轮”需咬合

经济学将财政与经济增长之间的关系称为“自动稳定器”。这其实不难理解：当经济高速增长时，个人收入和企业利润迅速增加，导致赋税增加，财政收入因此迅速增长。但缴税负担上升会抑制个人和企业的消费与投资，防止经济向过热发展，最终慰平宏观经济波动。反之，在经济下滑时，财政收入降低，赋税减少，有助于预防经济大幅下滑或进入通缩。

今年我国GDP增幅由第一季度的11.9％回落到第二季度的11.1％，经济下降趋势已较为明显。那么，财政“自动稳定器”能否发挥效用，帮助经济企稳回升?

要回答这个问题，首先来看看这个“自动稳定器”是否在历史上发挥过作用。

改革开放以来的30年中，中国经历了三次经济过热，即20世纪80年代中后期、90年代前期及2005年以来的高增长阶段。与此相对应的是，在这三个阶段，财政收入也出现高速增长。以2007年为例，GDP与财政收入增幅在当年双双触顶，分别达到14.2％及32.4％。

在过去30年中也出现了两次严重的经济下滑，分别由1997年亚洲金融危机和本轮全球金融危机引发。相应的，在这两个阶段，财政收入增幅也出现急剧下滑。比如，2009年财政收入增幅降至11.7％，为本轮经济周期中的最低点。

这些数据表明，我国财政收入与经济增长有着直接而密切的联系。那么，为何“自动稳定器”没能发挥作用，预防三次经济过热和两次下滑?如果说两次经济下滑都是由于外生冲击所致，使得这种自身调节机制无法发挥作用，那么三次过热完全是我国经济发展过程中的自生现象，“自动稳定器”为何没能及时为其“降温”?

这是因为，“自动稳定器”若要发挥作用，需要一对“齿轮”。财政收入是其中一个齿轮，另一个齿轮则是财政支出。

经济学原理是，当经济高速增长时，失业率下降，个人及企业财务状况改善，政府需要承担的失业保险、企业补贴、社会救济及其它福利支出大幅下降，财政支出大幅减少。这将降低社会总需求，由此达到平滑经济运行的目的。反之，在经济下滑时，财政支出上升，会拉升总需求，避免经济走向衰退。

但这一理论有一个重要前提，就是这个经济体需要拥有一个完善的公共财政体制。在这个体制下，财政支出定位于弥补市场失灵，主要涵盖的是公共教育、医疗、社会保障等领域。只有这样，财政支出才能表现出逆周期的特性。两个齿轮咬合，才能让“自动稳定器”正常运转。

淡化“生产性”功能

然而在中国，由于政府一直大量介入投资性、生产性活动，财政体制也停留在“建设型”、“生产型”范畴，而非“保障性”范畴。而生产投资通常是顺周期行为一各级政府在经济高涨时期往往难以遏制投资冲动。在这种背景下，财政支出不仅不能抑制经济过热，反而会起到推波助澜的作用。

这可以从数据中得到印证。在上述三个经济过热期间，财政支出增幅不仅没有下降，反而急剧上升。1984年财政支出增幅达到20.7％，处于80年代最高水平；1994年财政支出增幅升至90年代的高点24.8％；2007年财政支出增幅创造新千年来的高点一23.2％。

我们可以以2007年为例，仔细看看为何“自动稳定期”失效了。2007年，我国政府出台了一系列宏观调控措施遏制经济过热，但经济依然高速增长。与此相对应的是，当年财政收入达到5.1万亿，超收7000亿，这是财政收入释放的经济过热的信号，也就是说，“自动稳定器”的一只齿轮已经做好了准备。但政府并没有将超收转化为财政储备，相反，各级政府忙于分配这块蛋糕，促使当年财政支出大幅攀升，加剧了经济过热压力。

更重要的是，当年中央财政还安排了2000亿赤字。财政支出不降反升，抵消了财政收入的紧缩作用。另一只齿轮转不动了，“自动稳定器”对遏制经济过热的作用极为微弱，也就不难理解了。

当财政支出这类经济自动调节机制无法发挥作用、经济增长或放缓过于激烈的时候，政府往往只能通过行政调控手段，把经济硬生生地压下去或举起来。但相比于自身调节机制，这种手段的效率和成本代价往往值得探讨。

回到前文提出的问题。在此轮经济下行阶段，要让“自动稳定器”发挥作用，政府需要同时减少财政收入(减税)和增加财政支出(提高保障)。这意味着政府需要调整在社会经济活动中的角色，淡化“生产性”功能，提升“保障性”功能。