效率、公平与公共政策＊

罗正业

(广州大学 松田学院，广东广州511370)

“解放生产力，发展生产力;消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。这是邓小平对社会主义本质的科学阐述。它的前部分强调发展生产力，后部分强调公平。实际上，每个人都希望我们的社会既能维持经济运行，又能保证社会的公平。问题是，鱼和熊掌能否兼得?笔者认为，公共政策是市场效率和社会公平的契合点，在一定程度上，政府可以利用公共政策这一工具来实现效率与公平的和谐统一，进而构建和谐社会。

通常来说，公共政策的选择以两个原则为内在依据：1．效率原则，把蛋糕做大，保证有限资源在私人部门和公共部门之间的合理分配和使用效率。2．价值原则，公正地分配蛋糕，尽可能保证经济结果的平等，至少是比例意义上的公平。既保证效率，又不失公平，公共政策需要在两者之间权衡，而它们之间似乎是难以兼顾的，让公共政策选择显得进退失据，左右为难。下面笔者从效率、公平、政策及三者之间的关系方面展开讨论。

一、市场效率

亚当·斯密认为，市场可以通过一只“看不见的手”(invisible hand)引导个人追求自身利益，引导整个社会实现最有利的结果，从而实现效率。①那么什么是效率呢?效率，是指社会收益的最大化：W=B-C(B代表总收益，C代表总成本，W代表社会净收益)，如下图所示：

图1

在上图中，买者的边际收益MB表示需求，卖者的边际成本MC表示供给。在需求等于供给的E点，MB=MC，所以W=B-C达到最大化，其最大值为面积AEO。由于买者的边际收益MB由需求函数决定，卖者的边际成本MC由供给函数决定，MB=MC的产出惟一可能的点在E处，即需求等于供给时出现。因而图中E点的市场产出量是有效率的，图中三角形AEO的面积就是市场可以提供的W=B-C的最大值。

在现实生活中我们很难准确地找到E这个效率点。于是，经济学给我们提供了另外两种方式来定义效率：

1．帕累托效率，如果一项交易在不使其他人的状况变得更坏的前提下能够改善至少一个人的状况，我们就称这项交易具有帕累托效率。如果公共政策能够实现帕累托效率，那它也就能实现社会的相对公平。②

2．卡尔多-希克斯效率，如果那些从资源重新配置中增加效用的人足够补偿那些效用受损的人，那么这种资源的重新配置是有效率的，即使没有发生实际的补偿行为。③

现实生活中，绝大多数公共政策的实施都会涉及第三者的利益调整，如果没有一些人或团体的状况变差，往往难以改善另一些人或团体的状况。因此帕累托效率过于理想化，公共政策不可能取得如此完美的结果。卡尔多-希克斯效率则超越了帕累托效率的局限性。它对效率前提的设定不再是资源的重新分配会不会导致一些人的状况变差，而是考虑社会的总效用是否增加到极大值。这样，公共政策的制定和实施难度会有所降低。

二、社会公平

关于公平的定义，众说纷纭，仁者见仁智者见智，最普遍的理解就是不偏不倚、利益均衡、机会平等。社会公平是个古老恒久的主题，在人类历史长河中，有中国的“大同世界”和西方社会的“空想社会主义”，它是社会发展进步的一种价值取向。然而，永恒的公平主题是动态的、相对的。不同历史时期，不同国家的人们对社会公平有不同的认识和衡量标准。正如恩格斯曾指出的：“关于永恒公平的观念不仅因时因地而变，甚至也因人而异。”④看待社会公平问题，须将其与具体的历史背景相结合，在一定的历史条件下来分析。

改革开放之初，由于我国经济落后，加快经济建设的愿望强、压力大，公共政策具有过分追求效率的倾向，在兼顾公平方面有所欠缺。结果是经济成就辉煌，贫富鸿沟，地区差距越拉越大，从而产生了一些比较突出甚至比较严重的的局部性社会矛盾。随着改革开放的深入，“蛋糕越做越大”，温饱问题解决了，民众诉求、思想观念也随之而变——不再追求低水平的物质利益均分和简单的平均主义。公平的标准在升级，内容更多元，领域更广泛。人民对政府，对公共政策的要求和期待也更高。

三、市场效率不能保证公平

一项公共政策的出台，可能会利大于弊，增加大多数人的利益，从而增加社会净收益，但并不能保证所有的人都受益而无人受损，即难以满足帕累托效率，从而也就无法完全保证社会公平。例如，修建一个火车站会为绝大多数人带来交通便利，增加整个城市的福利。但铁路沿线的居民却会因为火车噪音造成精神甚至身体上的伤害。这种情况不符合帕累托效率，但符合了卡尔多-希克斯效率。通过修建火车站，许多人的收益会大于一小部分人的损失，受损者的损失可以通过受益者的补偿而得以弥补。受损者得到补偿后，整体上来说，福利仍然得到了改善，将满足帕累托效率的标准：一些人处境变好，且没有其他人的状况变得恶化。

这种补偿存在理论上的可能，但实际上缺少可操作性，首先，受益者未必愿意做出补偿，其次，如何辨认受损者?谁是受损者?在社会群体中，要辨认受损者，在很多情况下是非常复杂，有时几乎是不可能的。例如，由于高科技的发展使许多手工业者失去饭碗，作为公共政策决策部门，首先，无法辨认每个手工业者的损失大小，甚至无法计算失业手工业者的人员数量。其次，高科技发展究竟带来了多少社会净收益?谁也没有一个准确数字。再次，进行补偿支付的管理和信息成本太高，也使得向受损者进行补偿不太可能。当然，如果我们能准确界定受损者和受益者以及他们受损受益的价值是多少，受益者应该对受损者进行补偿。纵使无法让每个受益者对受损者进行自觉补偿，也可由政府代表受益者通过税收和收入转移支付等手段对受损者进行补偿支付。

如果一项公共政策符合效率标准，但使一部分人的利益受到损害并无法给予补偿，或补偿成本过高，那么这个社会就面临效率目标和公平目标的矛盾冲突。毕竟，补偿不是专门用来确保效率的，而是用于反映社会公正的理念。当然，公共政策的选择不一定需要为了公平而放弃效率，如义务教育的投资，是可以兼顾公平和效率的。

到此为止，我们已经描述了效率和社会公正的规范标准，已经认识到效率和社会公平的目标冲突。公共政策存在两个评价的标准：效率和经济蛋糕的规模;社会公平或经济蛋糕在社会成员之间的分配。是否、何时、何地以及如何在效率和社会公平之间进行选择以及如何评价这种选择的合理性一直在困扰着学者和实际公共政策制定者。笔者认为，首先要有蛋糕可分，然后才谈得上如何分，如何更公平。换句话说，一种无效率的资源配置可能比另外一种有效率的配置更加公平，但是也不能不承认，一种可取的资源配置要公平就必须也是有效率的。

四、公共政策体现效率与公平的和谐统一

市场效率、社会公平和公共政策都具有动态性、社会历史性。要讨论三者的关系，必须把它们放在特定的社会中。笔者从我国的国情、民情出发，尝试着探索了公共政策如何尽可能地体现效率与公平的和谐统一。

十一届三中全会拉开了我国改革开放的帷幕，促进经济建设和提高市场效率成为国家的中心任务，并制定了一系列相关的公共政策，例如家庭联产承包责任制，促进了农业生产的迅速发展，解决了人民的温饱问题;允许和支持发展私营经济的政策，使我国乡镇企业蓬勃发展等等。同时也制定了很多既坚持效率，又兼顾公平的政策，如实行农村合作医疗制度、实施“希望工程”和九年义务教育制等。当然，由于解放生产力，发展生产力的压力较大，富国强民的愿望强烈，在公共政策的实践过程中出现了一些单纯追求效率而公平方面有所欠缺的问题，也不容忽视。

(一)公共政策实践中存在的问题

1．整体生活质量提高的前提下，贫富差距扩大

近些年来，我国地区、城乡、行业、群体间的收入差距有所加大，分配格局失衡导致部分会财富向少数人集中，收入差距已经超过基尼系数标志的“红线”——0．47(根据世界银行的测算)。⑤

收入分配不公主要是市场平台的不公，缺乏一个统一开放、竞争有序的市场格局。如城乡二元体制阻隔了劳动力市场的流通;产权的模糊限制了土地市场的健全。人力资源和社会保障部劳动工资研究所所长、中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南认为，目前我国的收入差距正呈现全范围多层次的扩大趋势。首先，我国城乡居民收入比达到3．3倍，国际上最高在2倍左右;其次，个人收入差距、行业之间职工工资差距也很明显，最高的与最低的相差15倍左右;不同群体间的收入差距也在迅速拉大，上市国企高管与一线职工的收入差距在18倍左右，国有企业高管与社会平均工资相差128倍。⑥此外，东部地区与中西部地区的差距有所扩大，甚至一个省内不同地区间的差距也有明显扩大的趋势。

2．国有资产流失

所谓的国有资产的流失是指：国有资产的出资者、管理者、经营者，运用各种手段将国有产权以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权和非国有收益;或因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。如原中国建设银行广东省分行行长董虎成的一个轻率决策使国家损失逾亿元的例子。⑦

3．政策伦理困境

市场失灵是政府存在的法理基础，而公共政策是政府功能对市场失灵的补充手段。但社会有时会存在严重的价值矛盾和利益对抗，而社会又缺乏占主导地位的、得到公众普遍认同并尊重的价值观、共同目标和行为准则，此时的公共政策就会陷入决策沼泽即伦理困境，使得政府也表现出犹豫不决。改革开放以来，收入分配机制从计划向市场转型，少数公共政策决策者的伦理观也开始“转型”。在权力缺少制约和监督的条件下，一些政府部门、国有企业、事业单位在允许“一部分人先富起来”的政策诱导下，利用各自手中的公共政策资源进行“创收”，形成了一种“各领风骚”的收入分配机制。这就在源头上容易滋生道德问题。

(二)对策建议

市场经济的运行需要从道德上加以规范，公共政策则是实现道德和市场互动的一种促进机制和监控机制。这种机制能否良性运行，关键在于完善我国的公共政策价值目标。

1．理顺市场效率与社会公平的关系

效率与公平是人类文明和社会发展所追求的双重价值目标。效率是社会经济发展的重要保证，而公平是衡量人类文明的重要尺度，是维护社会稳定的价值基础，因此我国公共政策的制定和完善要兼顾公平与效率——利用市场机制实现资源的有效配置，以提高效率;依靠社会主义制度解决财富分配不公，以达到公平。将两者完美地结合于公共政策之中，是社会主义优越性的充分体现。在社会主义初级阶段，经济建设是中心任务，因此效率优先是公共政策内容的必然选择。但公平，特别是以减少贫富差距为内容的社会公平，是社会的安全阀，是市场发挥效率的保障。换句话说，效率必须依赖公平安定的社会环境，最终还是为了促进和保障更高层次的社会公平。效率与公平是对立统一的，既有矛盾性又有统一性，公共政策的关键就是要协调与整合二者之间的关系，确保既能实现社会公平，又能提高经济效率。

2．改革分配制度，理顺分配关系

温家宝总理在第十届全国人大第三次会议的《政府工作报告》中指出，要“推进收入分配制度改革。整顿和规范分配秩序，逐步理顺分配关系，努力解决部分社会成员收入差距过大的问题，促进社会公平。”总理指出了改革分配制度的方向，问题在于我们的公共政策如何去落实它。笔者认为，关键在于六个字“提低、扩中、调高”—— 提高低收入者的收入水平，扩大中等收入者的比重，调节过高收入。

首要任务是提高低收入者的收入水平。(1)通过立法提高居民最低生活保障标准，劳工最低工资标准等。(2)扩展社会保障的覆盖面，加大社保支出等。(3)成立工会，保障劳工利益，由政府发布工资增长指导线，实施工资集体协商制度，促进普通劳动者收入水平的增长。(4)简化劳资纠纷投诉程序，加大对克扣、拖欠工资等侵害劳动者权益行为的处罚力度。

其次，扩大中等收入群体的比重，保护合法的高收入。通过经济、法律手段保护中产阶层的利益，有效调节过高收入，以个人所得税的方式将过高收入用于再分配，打击取缔非法收入。在尊重初次分配的效率性基础上，注重再分配的公平性。

3．引导消费观念，改善消费结构

在社会生产、分配、交换、消费这四个再生产环节中，生产是起点，消费是终极目标。一方面，消费在很大程度上受生产的制约，另一方面，消费又可以创造出新的需求，从而刺激生产的不断增长。受传统农业社会的消费观念影响，我国人民“积谷防饥”的积累意识、预防意识特别强，消费习惯十分保守，基本上没有超出衣、食、住、行的范围。这样的消费习惯有积极合理的一面，也有消极的一面——不利于人民生活水平的提高，不利于社会经济的发展。事实上，文化娱乐消费、旅游消费等，有利于开阔人们的视野，有利于大家的身心健康，应该大力提倡。家庭劳动社会化，扩大服务性消费，是现代化社会的必然趋势。在反对铺张浪费的同时积极引导合理消费。特别要引导那些有利于提高生产能力的生产性消费，如教育、医疗、交通信息和农田水利建设等。

4．建立和健全社会保障体系，构建和谐社会

建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障体系，既关系到国有企业改革，关系到竞争性的市场效率，也关系到改善民生与和谐社会的构建。随着我国社会经济的迅速发展，我国社会保障体系也得以完善和发展：养老保险保障，医疗保险保障，非农劳动者的工伤保障，农村贫困人口的最低生活保障等制度基本形成;老年人福利、残疾人福利等各项福利事业也有一定的发展。

五、结束语

社会建设与国家的强盛以人民安康为基础。因此，我们必须以科学发展观为指导，在发展经济，提高效率的基础上，完善公共政策，推进社会体制改革，着力保障和改善民生，努力使全体人民劳有所得、病有所医、老有所养，促进社会公平正义，建立和谐社会。社会全面发展既要重视效率的提高，又要不失公平。笔者认为“效率优先，兼顾公平”始终是我国公共政策所追求的价值目标，同时也是我国建设和谐社会所追求的目标。

注 释：

①亚当·斯密著，郭大力，王亚南译．国民财富的性质和原因研究［M］．北京商务印书馆，1972．

② 宋承先．西方经济学［M］．西南交大出版社，2005．

③ 高鸿业．西方经济学［M］．工业出版社，2007．

④恩格斯．社会主义从空想到科学的发展［A］．马克思恩格斯选集(第三卷)［M］．人民出版社，1995．

⑤ 张 群．经济参考报［N］．2010-05-10．

⑥ 罗 烨．经济参考报［N］．2010-06-08．

⑦ 焦东辉．钱江晚报［N］．1999-03-04．

［1］ 亚当·斯密著，郭大力，王亚南译．国民财富的性质和原因研究［M］．北京商务印书馆，1972．

［2］ 宋承先．西方经济学［M］．西南交大出版社，2005．

［3］ 高鸿业．微观经济学［M］．工业出版社，2007．

［4］ 张 群．经济参考报［N］．2010-05-10．

［5］ 罗 烨．经济参考报［N］．2010-06-08．

［6］ 焦东辉．钱江晚报［N］．1999-03-04．

［7］ 恩格斯．社会主义从空想到科学的发展［A］．马克思恩格斯选集(第三卷)［M］．人民出版社，1995．