我国环境保护目标责任制的构想——基于生态预算角度

郝韦霞

(郑州航空工业管理学院， 河南 郑州 450015)

环境管理的效率不仅在于环境资源配置优化和促进经济增长，还应考虑对资源消耗的激励与约束机制，这是提高管理效率的重要动力。近年来，新的环境问题的出现不断削减环境管理的成效,环境压力并没有从根本上得到改观。基于此，本文试图借鉴欧洲城市实施生态预算的经验，对我国现有的环境管理制度——环境保护目标责任制如何进一步完善进行讨论。

一、环境保护目标责任制的薄弱环节

环境保护目标责任制①是具体落实各级人民政府和有污染的单位对环境质量负责的行政管理制度，这一制度以责任书形式明确了一个区域、一个部门乃至一个单位环境保护主要责任者和责任范围，主要内容包括本届政府任期内的环境保护目标和年度工作指标两大部分。其实施过程以环保部门代表各级政府建立指标体系、制定责任书为起点；责任书经政府审议后，以签订责任状的形式下达，并逐级分解，层层建立责任制；责任书到期后，先逐级自查再由政府进行考核。

环境保护目标责任制从1989年5月召开的第三次全国环境保护会议上出台、发展，吸收目标管理理论为其所用，以行政制约为机制，有机结合了责任、权力、利益和义务，在环境管理实践中取得了良好的效果。但是，面对日益繁杂的环境问题和资源浪费，这项制度在实践过程中的薄弱环节也日益显露②：第一，由于环保目标的制定实为环保局一家之言，没有与相关管理部门充分交流协调，使这些部门在执行中由于与本部门的管理职能或目标产生冲突而难以完成；第二，目标考核的规范化程度不高，对不同部门，考核的内容和侧重点差别很大，考核方法不一致，考核程序存在很大随意性，过程不公开，缺乏公众和媒体的监督，没有相应的法律作保障，考核结果很难做到客观公正，甚至流于形式。第三，环保目标考核还经常是一个即时行为，缺乏持续性的测定，导致管理者难以对自己的绩效进行持续性改进。以上种种使得环境保护目标责任制在执行过程中的行为选择结果在一定程度上导致了区域环境管理的效率缺失。

二、生态预算的国外实施经验

生态预算③是ICLEI(地方环境举措国际理事会)1996年开创的一种环境管理手段，它参照公共财政预算程序，包括具有计划、执行、评估改进职能的准备、执行和审计阶段。准备阶段进行城市环境政策和生态承载力等方面的调查，组织协调各部门的利益关系，在此基础上编制年度总预算方案，提交本级立法机关审批。执行阶段按照批准的总预算草案，组织生态预算要素的确认、计量、记录、报告，监督生态预算执行，将不同的信息用于建立目标、计划、实施和沟通等环境管理活动中，成为向城市政府和环保部门进行环境决策及时提供真实有用信息的信息控制系统。执行阶段结束后对生态预算结果进行审计，与生态预算报表一并提交同级立法机关审批。

最初十年，生态预算在欧洲的地方政府展开试用并得到当地管理系统的认可，如德国的比勒菲尔德市(Bielefeld)、德累斯顿市(Dresden)将生态预算作为永久程序安排在现行的管理体系中。2006年之后，ICLEI开始向亚洲地区推广试用，印度的刚土尔(Guntur)，菲律宾的宝赫尔(Bohol)业已完成了生态预算的一个周期。

尤为本文借鉴的是意大利费拉拉市(Ferara)用生态预算落实地方21世纪议程的经验。地方21世纪议程对其可持续发展指出了优先领域和指导方针，但由于缺乏可操作的措施而被架空。费拉拉市在试用生态预算过程中对21世纪议程的优先领域先进行实物核算，确定某单位对环境产生的直接、间接、长期或短期影响所造成的隐藏成本，为编制计划和制定决策提供信息。由于实物核算没有计划、监测和评价等管理职能，生态预算的计划、监测核算和审计评估程序恰好弥补了核算的上述缺陷，使环境核算在生态预算程序中落实了地方21世纪议程。表1④为费拉拉市针对21世纪议程中的优先领域编制的2007年度总预算草案。

表1 费拉拉市2007年度总预算

为了方便指标相关内容的查阅，减少重复工作，费拉拉市生态预算小组把总预算表中的各个指标的相关信息做成了档案，如表2⑤，为公众或技术人员提供指标的背景资料，在人员变动时帮助新员工熟悉工作，便于获取指标的信息资料。

费拉拉市在执行生态预算的过程中，从预算主体政府开始，逐级确立由指标和控制手段组成的预算目标，直到最基层的部门乃至个人，形成可执行的更具体的目标体系。由目标和方案构成的生态预算草案经议会审批后取得法律效力，不得随意变更。生态预算各阶段有相应的报表和计算数据做依据，可及时发现目标差异并分析产生的原因，对目标进行事中控制。有时还根据报表数据来重新修订计划或目标以增强生态预算的可操作性。当生态预算的年度目标完成后，对目标实施后的绩效进行考评。通过评价目标实现程度和实现难度来检查目标决策是否理性、计划制定是否切实。目标实现程度是以目标值作为考评尺度，将实际值与目标值比较，考评过程还结合目标难度，全面衡量目标执行者的业绩和能力，对目标成果做出较为全面的评价。

三、生态预算对环境保护目标责任制的弥补

由准备、实施、评估、批准等程序构成的生态预算周期经过循环往复的运行，使地方环境管理的计划、控制、协调职能更加系统、更具绩效。如若把环境保护目标责任制的运行沿用生态预算的循环程序，不仅有助于各层政府对环境目标进行持续性的反馈控制，而且有助于各部门在达到目标的过程中相互协同、刚性约束。就现状而言，如在中国试用生态预算，其参与主体与财政预算的参与主体无异，即都是地方政府部门，为了强化责任认定，可借鉴费拉拉市制定指标档案的经验，将目标的来源、责任者一并提交议决机构，另外，为了弥补环境目标责任制缺乏监督的弊端，可由社会审计担当生态预算审计工作，以弥补体制内监督的不足。

表2 指标档案

生态预算审计是受托环境责任最重要的监督方式，在完善当期的生态预算管理的同时，还通过提出改进性意见为持续的环境监督和管理起到桥梁作用。在我国，与环境有关的审计按主体分为三种模式：内部审计、政府审计和社会审计。内部审计一直以政府审计的附属物而存在，受政府审计的业务指导和质量监督，相对于西方国家的内审有失独立性和权威性，从而很难保证审计结果的公允、公开和公正，更难免不出现委托代理链条中的合谋。为了避免政府多角色进入导致的低效率，政府应尽量坚持回避的原则，仅仅履行“裁判员”的职责。

生态预算审计，不是传统观念下对环保资金筹集、使用情况的财务审计，而是对有关部门的环境管理责任及其工作成果进行的绩效审计和对预算指标是否达到了目标而进行的考核，甚至包括对有关活动实际和潜在的环境影响进行衡量的专门技术。生态预算审计的创新性和专业性，需要大量的具有审计技能和环境专业知识的人员，我国政府审计正处于机构改革的关键时期，不可能增加扩容大量的审计人员来适应新业务的需要。从而监督和评估生态预算管理的执行者身份落到了社会审计的头上。虽然从审计的权威性来看， 1998年国务院批准审计署的机构改革方案中，已将环境审计职能明确赋予政府审计机关。但对政府生态预算的执行结果进行政府审计很难保证审计结果的公允，更难免不出现委托代理链条中的合谋，在现有制度条件下(法律制度的不健全，尤其是没有出台环境审计准则，相当于没有职业标准的状态下执业)，易导致困境中双方的合作均衡。政府审计无法保证身份的独立，因而也就很难正本清源。社会审计则用其自身的市场竞争力征服客户，其权威性更具有亲和力。然而，由于生态预算审计对传统社会审计人员来说还有环境专业知识方面的欠缺，在短时期内无法吸收大量的从业人员来保证在专业能力、人员供给、市场适应能力方面适应生态预算审计的要求。所以，为了既保证生态预算审计的公正性和独立性，又不违背国务院把环境审计权力赋予审计机关的规定，可以在政府审计指导下，由社会审计和环保人员共同合作完成审计工作。

注释：

①曲格平. 中国的环境管理[M].北京:中国环境科学出版社,1989.

②陈锦良. 启动四个制约机制 落实环保目标责任制[J].福建环境,2001,(5)：33-35.

③④⑤Thomas B Fischer.Budget Balance Booklet[J].2008，(3)：15-16，19.