近年来国外大地震灾后重建的特点研究

蓝定香

(四川省社会科学院 四川 成都 610016)

研究近年来国外大地震的重建特点，可以为我国“5·12”汶川大地震，特别是重灾区四川的灾后重建提供借鉴，也可以为研究、总结和推广我国“5·12”汶川大地震的灾后重建特点及经验提供比较的依据。近20多年来，世界上发生的大地震主要有美国1989年旧金山6.9级地震和1994年洛杉矶6.7级地震、1995年日本阪神7.2级地震、2001年印度古吉拉特邦7.9级地震、2004年印尼亚齐海啸、2005年巴基斯坦首都伊斯兰堡7.6级地震等等。比较分析这些大地震的灾后重建情况，我们可以发现其存在四个共同的特点，即先恢复后发展、资金来源渠道多元化、重建速度较慢周期较长、重建以恢复为主兼顾发展。

一、重建过程为先恢复、后发展

“先恢复后发展”有两种理解或者说有两种含义。一种理解是指按照灾后重建项目的轻重缓急来确定重建的顺序。“先恢复”一般是指优先恢复建设住房、学校、医院和各种基础设施，以满足救灾和灾民生活最基本最紧急的需要。“后发展”则是指在恢复建设住房、学校、医院和各种基础设施之后，才进行产业发展方面的恢复重建。另一种理解是，指把损毁对象包括产业方面的项目在考虑恢复“原状”即“复原”的基础上，再考虑提档升级，有所“发展”。本文此处是从重建过程中项目的轻重缓急即时间顺序的角度来进行研究，因此，主要是指前一种含义，即先恢复住房、基础设施等基本的、紧急的项目，再进行产业重建而促进灾区发展。

综观各国(地区)地震灾后重建的情况，一般都采取了先恢复后发展的原则。即优先恢复基本的、紧急的住房、基础设施、公共设施项目，再进行产业重建。

1995年1月17日，日本阪神地区发生了里氏7.2级大地震，造成6432人死亡，34523人受伤，房屋毁坏超过10万栋，基础设施破坏严重，造成经济损失达到1000亿美元，是日本战后遭遇的最大一场自然灾害。［1］当年7月，日本“阪神·淡路震灾复兴规划制定调查委员会”便制定了为期10年(至2005年)的“阪神·淡路震灾复兴规划”。该规划提出了重建的5个基本目标:①建设21世纪的福利城市;②建设向世界开放、充满文化气息的社会;③建设既有产业高度化、新型产业茁壮成长的社会;④建设抗灾能力强、能够安心生活的城市;⑤形成多核网络型都市圈。同时，该委员会提议将规划前5年目标中对灾民生活的支援、废墟和瓦砾的处理、公路与港口的修复等需要紧急应对的重建事项作为“复兴特别事业”，中央政府给予特别的政策支持。在此基础上，受灾最重的兵库县政府又制定了灾民住房、公路、铁路和港湾等基础设施建设的重建计划，即“紧急复兴3年规划”。在随后的重建过程中，兵库县还先后制定了“复兴规划推进方略”(1999年3月)、“后期5年推进计划”(2000年11月)、“最终3年推进计划”(2002年12月)，作为复兴规划的补充和细化。［2］兵库县《产业重建计划》明确设定了中期目标和长期目标。其中，中期目标为3年，主要是“企业再建、恢复”。以10年为期限设定的长期目标，主要是为了“全面重建”。具体从两方面着手:①使净产值回归到假设没有地震灾害影响的情况下的原来的成长轨道上，或者有所超越。②为了确保面向21世纪的长期持续的发展，应力求构建新的产业结构。可见，日本阪神大地震的灾后重建过程，是优先实施灾民住房、公路与港口、社会福利设施和文教设施等“复兴特别事业”(紧急复兴项目)，再进行“企业再建、恢复”(中期目标、长期目标)。其先恢复后发展的特点比较明显。

印尼是一个海洋群岛国家，地震频发。2004年底，印度洋海底地震引发大海啸，位于印尼苏门答腊岛北端的亚齐特区成为重灾区，死亡人数高达20万，无家可归者在50万人以上，9万多所房屋被毁坏，另有6万多所遭到不同程度的损毁，几乎所有基础设施如道路、供水系统、学校、医院和公共建筑都被严重损坏。①灾后重建是世界各国共同面临的课题，新华网2008－06－05。印尼灾后重建的重点是基础设施的恢复，首先是交通的恢复。“交通是救援和重建中最重要的，必须首先得到恢复。”而以旅游业和渔业为主的产业重建主要由业主(民间投资)自己进行，政府为他们提供低额贷款，以供他们购买新的设施。可见，印尼地震后的重建主要是基础设施的“恢复”，虽然其整个重建持续到2009年(共5年)，但是其产业重建并没有得到专门重视，其“发展”的重建较弱。这一点从其重建结果上也能够清楚地看到:据介绍，截至2008年4月底，在印尼亚齐和尼亚斯两地，共新建了10万多所房屋，781所医院和991所学校得到了恢复，1649个地区建筑和934所政府大楼得到了重建，2500多公里的公路和255座桥梁恢复通车，全国范围内的11座机场和18个海港已经正常营运。②印尼亚齐:为防贪腐故意放慢重建速度，http://business.sohu.com/20080602/n257216463.shtml。来源:东方早报(上海)。

二、重建资金的来源渠道多元化

从国外大地震灾后重建的资金来源渠道来看，大多有三条渠道，即政府财政渠道，信贷保险渠道和社会捐赠渠道。不过，不同的国家(地区)、灾难发生的不同时期，其灾后重建资金中上述三种来源渠道的资金比例不同。例如，发达国家的灾后重建资金中社会捐赠资金特别是国际援助资金的比例相对较低，而发展中国家的灾后重建资金中国内外捐赠资金往往占有较高比重。此外，不同类别重建项目的资金构成比例不同。一般是基础性、公共性设施的重建项目中政府性资金比例较大，而产业性项目中信贷资金比例较大，城乡住房重建设中的资金则大多采取“公私合作”方式，政府补助一部分，房主自己承担一部分，如印度的“屋主驱动”(owner－driven)模式。③印度政府和NGO合作推出的“屋主驱动”(owner－driven)模式，是由NGO和企业通过公－私人伙伴项目与政府对半负担重建成本。政府以资金补偿和低价提供建筑材料的方式提供资源。

日本阪神大地震后，日本政府首先承担了重建的大部分资金。一是日本政府按照《公共设施灾害重建工程费国库负担法》等法律规定，积极承担政府责任和义务。同时，还专门制定了《阪神、淡路大震灾特别财政援助》等法律，扩大补助范围，提高补助比例。二是1995年4月兵库县与神户市共同设立了“阪神·淡路地震复兴基金”，主要通过兵库县和神户市政府向14家银行借入长期贷款(8800亿日元，其利息的75%由中央财政的转移支付承担)、发行地方债券和彩票等方式筹集。根据兵库县组织的对灾后十年重建工作的总结资料，灾后重建·复兴事业的总事业费为16.3万亿日元，其中来自中央政府的资金占50%。具体情况见下表。其次，日本金融信贷和保险业也提供了大量资金支持。日本金融机构除了积极发放各种贷款支持重建外，还出台了一系列救助政策，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息、延长贷款时限等给予了必要支持。同时，按照日本1966年颁布的《地震保险法》及其多次修订后的有关规定，阪神地震后两个月，日本保险公司就完成了受害投保人的赔偿金额核算与支付工作，共赔偿6万余件、支付赔偿金额约790亿日元。此外，吸引社会资金。1995年1月25日成立了由26个相关团体组成的“兵库县南部地震灾害捐赠金募集委员会”，从受灾地方政府、日本红十字会和NHK募集资金。据统计，兵库县共得到日本全国1791亿日元的无偿捐款、42万包无偿救援物资。

表1 日本阪神大地震灾后重建资来源及用途情况① 国务院发展研究中心《灾后重建思路与政策》课题组:阪神大地震的灾后重建工作及其启示，《决策咨询通讯》2008年·增刊，P23、24。(单位:亿日元)

美国、德国的情况也与日本类似。美国联邦政府承担了救灾及灾后重建的主要财政责任。例如，1989年旧金山发生地震后，联邦政府就为紧急援助拨款3亿多美元;其后的移民安置与恢复重建，国会又筹措了至少25亿美元的救灾款。其次，美国保险业发挥了重要作用。1994年美国加利福尼亚州洛杉矶发生6.7级地震后，保险业支付了100多亿美元的赔款，成为灾后经济复苏的强大支撑。②1989 年10 月17 日 美国旧金山发生大地震，人民网，http://www.people.com.cn/GB/historic/1017/3460.html。当然，由于这次地震灾害较重，导致大批保险公司不堪重负，亏损严重。1994年以后，美国保险公司逐渐停止或缩减地震险业务。但是，为了更好地应对地震带来的风险和损失，加州州议会于1996年审核通过成立了一个地震保险商业机构——加州地震局。该机构由17家私人保险公司联合出资设立，委托政府代表公众进行管理，管理委员会的11位成员来自政府部门和入资保险企业代表。通过积极管理，加州地震局已拥有29亿美元的储备资金(其中25亿美元来自第三方再保险)，每年的保费收入约5亿美元，加上与其它保险企业协议的地震后资金供给约37亿美元，加州地震局共有超过600亿美元的储备资金。③此段数据来自中国建筑设计研究院、亚太建设科技信息研究院:《国内外地震灾害和灾后重建经验与对策研究》综合报告。新西兰、法国也有类似的保险产品。德国也是联邦制国家，当其某一州发生重大自然灾害需要灾后重建时，资金来源通常也来源于以下三个方面:一是联邦政府的拨款;二是州财政的投入资金;三是各类国际、国内企业、非政府组织和民间的捐款。

2004年，印尼亚齐地区因地震印发了大海啸以后，印尼政府从国际社会获得了78亿美元的援助，并从国库拨出23亿美元用于5年期的恢复和重建项目。④灾后恢复重建资金的筹集和使用(第277期)。(国家林业局办公室)(http://www.forestry.gov.cn/ZhuantiAction.do?dispatch=content＆name=kzjz＆id=118984)。以上述资金为基础，印尼政府建立了一个“多方基金”的融资机制，通过与国际社会和民间团体的合作，确保高效统筹资金及时到位，加快重建进程。可见，印尼的灾后重建主要依靠的是国际援助资金。

1985年墨西哥城发生了多次大地震。其灾后重建的资金来源主要也有三个:一是中央和地方政府的财政拨款;二是银行贷款;三是国际社会的捐赠。其中，1985年9月19日发生的8.1级大地震，共造成7000人死亡，1.1万人受伤，3万座建筑物被毁，6.8万多所房屋受损，30万人无家可归，直接财产损失达40亿美元。灾难发生后，其银行立即拆借8100万美元为灾民住房重建工作提供资金援助，1986年3月又通过了为重建工作提供4亿美元新贷款的方案。银行的资金支持是住房重建计划得以成功的关键。⑤陈杰、李格:灾后住房重建中的融资－－－－墨西哥城地震重建工作的启示(草稿)，(http://q.sohu.com/forum/6/topic/3315871)。另外，据不完全统计，国际社会的捐赠达到400多亿美元。

三、重建的速度较缓、周期较长

由于许多国家在地震灾后重建中仍然十分强调发挥市场机制的作用和民间组织的力量，加之组织乏力、政策变更、产权纠纷等多种影响，因此，其灾后重建的速度比较缓慢，重建周期较长。

日本阪神大地震的灾后重建用了10年。阪神大地震直到1996年7月1日，仍有大约8万人(居民户数41597户)的受灾者住在应急临时住宅之中，不得不忍受着极不方便的生活。直到地震后5年，“由于地震灾害的后遗症和经济景气的长期低迷，特别是中小企业的营业额和收益很多都没有恢复到地震前的水平，企业规模和行业之类在地区间的差距正在扩大。1998年，兵库县内倒闭的企业数量是有史以来最高的，县内的雇佣环境也大大低于全国的平均水平，就业形势一直延续着历史最坏的记录。灾区的经济陷入销售萧条——雇佣恶化——收入减少——销售萧条的‘恶性循环’之中，处于看不到希望的危机状态。”［4］神户市的经济主要依赖于神户港，而神户港货柜量在灾前为全国第一名，到灾后第6年，也仅仅恢复到第四名。从神户市的行业恢复情况来看，制造业恢复70%、清酒业约 80%、百货业 75%、市场商店街约80%。①震灾区产业重建与振兴出国报告，http://www.egoldclub.cn/html/58/n －10258.html。

特别是印尼的灾后重建比较具有代表性。这正如联合国负责人道主义事务的副秘书长兼紧急救援协调员扬·埃格兰2005年10月对亚齐部分地区进行视察后所说的:亚齐的海啸灾后重建工作进展缓慢。他说，造成这一问题的主要原因是灾后重建的领导工作以及政府和援助机构之间的协调做得不够。同时，印尼海啸重建机构BRR一位负责人普尔旺图也谈到:“然而资金到位并不表示一切就绪。重建进程的缓慢启动让很多人最初的希望纷纷破灭……”他认为，其重要原因之一，就是事事都要和灾民达成协议。“各机构官员都用大量时间与村民交谈，讨论如何重建社区，包括处理产权、公共用地分配等问题;然后让居民们签署这些文件，从书面上认可这些土地用途划分的新地图，成为日后处理新生地权纠纷的法律依据。”最大的挑战是灾区的劳动力普遍水平不高，各个项目的效率不高。特别是“因为很多机构都在等待审批，许多工作都被推后了。这种谨慎缓行的做法让大量灾民持续住在帐篷和其他活动住房当中，到2006年，仍有约10万人未能搬进新家。”②印尼亚齐:为防贪腐故意放慢重建速度，http://business.sohu.com/20080602/n257216463.shtml。来源:东方早报(上海)。到2008年6月(震后四年半)，亚齐虽然超过90%的灾民都已经住进了新房子，恢复了生活的常态，但是仍有1000多户家庭还住在临时木屋中。

此外，秘鲁、伊朗、巴基斯坦等一些国家地震后的重建都比较缓慢。例如，伊朗2003年巴姆地区发生地震后，过了四年多时间，到2008年，市区内还有许多灾后临时搭建的简易房屋在使用，有的甚至被用作诊所和商铺;市区内出现不少烂尾楼;当地物价过高，失业率居高不下;卫生设施恢复缓慢;受损的世界级文化古迹巴姆古堡仍未得到妥善修复。③综述:伊朗的地震财产保险及灾后重建出现的问题，新华网，http://news.qq.com/a/20080527/004190.htm。又如，巴基斯坦2005年10月遭受7.6级地震，让300万人无家可归。其政府对受灾户住房采取“自我重建战略”(自己出劳动力和一定资金)，政府提供资金、技术和指导。两年以后，仅有2/3的地震受害者逐步重建家园。④联合国人居署发布巴基斯坦地震两周年灾后重建成果，人民网，http://news.ifeng.com/world/Europe/200710/1006_1395_248412.shtml。

四、重建结果恢复为主兼顾发展

根据文章前面对“恢复”、“发展”含义理解的说明，此处的“恢复”与“发展”是指把损毁对象包括产业方面的项目恢复“原状”即“复原”，再适当考虑提档升级，兼顾“发展”。

我们在分析许多国家的灾后重建结果后可以发现，各国对其地震损毁的住房、设施、企业等等的重建主要是“恢复”，提档升级的“发展”只是个别国家、局部领域、较低程度。

在发展中国家，地震灾后重建以恢复为主的特点反映得比较明显。这主要是由于发展中国家的总体经济实力较弱，即使有不少国际援助，大多也只能进行“恢复”性的重建。例如，在印度，古吉拉特邦大地震以后，政府对于住房恢复的策略(规划)是:①清理碎石瓦砾;②建立临时避难所;③全面重建倒塌房屋;④维修受损单元;⑤翻新未被破坏的单元;⑥重建基础设施。特别是印度的乡村重建由于大量依靠宗教组织的力量，而不同的宗教组织的“援建”动机不同，重建的能力更是存在很大差异，因此，一些重建显得水平较高，而许多重建则只是恢复性的。根据印度的“乡村收养计划”，在古吉拉特邦政府出资(大约一半)的情况下，由那些私人合作伙伴负责组织乡村重建。例如，“尽管政府制定了一系列涉及基础设施建设和质量安全保障标准，但在实践中，这些要求往往遭到忽视。这个计划还开辟了一系列利益团体以它们自认为合适的方式开展乡村重建的道路;而且也在很多方面引发了多层次的竞争。……这一收养计划难免在很多乡村造成利益团体的两极化”。①爱德华·辛普森:2001年古吉拉特地震后印度教民族主义在乡村重建中的影响，(董文琪译)，http://www.aisixiang.com/data/25942.html。

即使是在日本，虽然其“创造性复兴”和“不死鸟计划”提升了灾后重建的水平，但是，从重建的总体结果来看，其“发展”的程度仍然不高。“以经济结构改革为目标的产业重建活动，虽几经努力，但还是没有取得令人满意的丰硕成果。”［5］“在信息/通信、医疗/福利、环境相关产业等今后大有发展前景的7个领域，灾区成长速度也比其他两个经济圈(布局条件和产业结构震前与灾区相似的横滨经济圈以及北九州经济圈)慢。……另外，不仅灾区，包括整个兵库县内都具有相同的倾向，即那些作为21世纪主要产业的信息通信产业发展明显滞后。”［6］兵库县的贝原俊民知事在1998年1月总结震后三年时间以住宅、城市基础设施、产业的重建为支柱的紧急对策活动时也谈到:“从恢复的实际情况来看，已实现了80%。但站在重建的角度上看，还需要按照新时代的要求采取对策，从这点来看，仅仅完成了20%。我们的看法是，把恢复和重建平均起来的话，实现程度只有50%。”［7］他这里讲的“重建”实际上就是我们理解的“发展”。

当然，印度包括其他发生了大地震的几乎所有国家，对其灾区公共设施的恢复大多注意了提高“抗震”级别方面的“升级性”重建。如印度对基础设施重建规划的目标在于“使基础设施超越震前水平，并减轻日后的灾害隐患对其的影响。灾修复、加固和重建过程中应用抗灾减灾技术，以期建立一个更有弹性、更强大的系统。”［8］此外，一些国家注重“绿色”重建。例如，印尼重建十分注意保护海洋生态环境、台湾的桃米村已重建成为台湾地区第一个生态农业观光村等等。

总体来看，发达国家灾后重建中的“提档升级”甚至建设一些创新性项目即兼顾“发展”的特点相对比较明显。例如，以日本为典型的发达国家如美国、英国、德国、俄罗斯等在巨灾后的整个重建过程中都比较重视“提档升级式”重建，而且在“后发展”的中长期目标中也比较重视产业的重建和振兴。例如，日本的“创造性复兴”及其“兵库不死鸟计划”、“神户十年不死鸟计划”比较重视在都市、防灾、产业、文化、福祉五大领域的“创造性复兴”。又如，美国加州历史上发生多次地震。1994年1月，洛杉矶北岭又发生了6.7级强烈地震，经济损失达300多亿美元，但由于房屋倒塌不多，地震仅造成50多人死亡。死亡人数较少的重要原因是美国在其过去发生地震进行灾后重建中比较重视房屋建筑的质量“升级”，特别是人员集中的学校、医院、商场、银行、饭店和高层居民住宅楼等质量和结构更是有相关法律的严格要求作保障。“洛杉矶地区大部分学校的校舍经受了北岭地震的考验，没有学校建筑倒塌，这主要得益于1972年加州立法机构出台的严格的校舍建筑条例。……2003年12月22日，加州再次发生6.5级强烈地震，但仅造成40栋老建筑倒塌，3人死亡。这充分反映了北岭地震重建工作的成效。”②灾后重建是世界各国共同面临的课题，新华网2008－06－05。

［1］李映东、李俊:日本与台湾震后重建的经验教训及对我国的启示［J］.电子科技大学学报(社科版)，2009，11(2):12.

［2］国务院发展研究中心《灾后重建思路与政策》课题组.阪神大地震的灾后重建工作及其启示［J］.决策咨询通讯，2008(增刊):23.

［3］［4］［5］［6］［7］北京日本学研究中心，神户大学编.宋金文，邵建国监译:日本阪神大地震研究［M］.北京大学出版社，2009.233 －234、249、256、235.

［8］仇保兴主编.震后重建案例分析［M］.中国建筑工业出版社，2009.221、227.