国际航运发展综合试验区先行先试政策＊

陈继红，真 虹

（上海海事大学 交通运输学院，上海201306）

国际航运发展综合试验区先行先试政策＊

陈继红，真 虹

（上海海事大学 交通运输学院，上海201306）

从分析国际航运发展综合试验区先行先试的内涵机制出发，研究其发展战略定位；从政府航运监管政策、航运税制改革以及航运高端服务培育等几个方面研究其先行先试的政策体系，并结合国际经验，具体分析了相关航运政策。

国际航运；综合试验区；先行先试政策；国际经验

自1996年党中央提出建设上海国际航运中心以来，上海国际航运中心硬件建设突飞猛进，尤其是以洋山深水港区为主要标志的基础港口设施建设取得了重大进展，截至2010年底，上海作为世界第一大货运港和第一大集装箱港口的国际海港城市在区域社会经济中发挥着重要作用。但是，在国际上上海并未被普遍认为是一个真正意义上的国际航运中心。究其缘由，主要是上海与发达国家（地区）的航运中心相比，在软环境、航运服务以及政策机制上仍有较大差距［1］。

上海要建成被国际广泛认可的国际航运中心，尤其是具有全球资源配置能力的国际航运中心，一个现实的途径就是要利用政策支持，寻求政策突破，进行政策和机制创新。2007年，上海市政府启动航运政策机制相关研究，提出了国际航运发展综合试验区的理念，以引导航运中心的政策与体制创新。2009年4月正式发布了《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》（以下简称国务院《意见》），提出了上海建设“具有全球资源配置能力的国际航运中心”的总体目标［2］。为实现这一宏伟目标，国务院《意见》明确提出探索建立国际航运发展综合试验区（以下简称试验区），赋予上海 “先行先试”的航运政策创新平台，以研究发达国际（地区）的航运政策，为我国航运事业发展和航运中心建设提供政策支持［2］。同年9月，上海公布了关于国务院《意见》的实施细则，把国际航运发展试验区提升到战略高度，具体部署研究试验区的内涵与政策机制。

一、试验区先行先试的内涵机制、战略定位及政策体系

所谓国际航运发展综合试验区，是指在科学发展观指导下，以国际航运政策和制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，为了促进中国航运事业可持续发展和国际航运中心软环境建设而进行的一系列综合配套改革试验的特定区域。这个特定的区域，是一个政策和空间相结合的综合区域。试验区涉及到国际航运发展的方方面面，是一个以全面航运政策和制度体制建设的方式推进改革的先行先试的试验系统。

国际航运发展综合试验区政策的先行先试，体现我国国际航运事业“以开放促改革，以改革促发展”的基本思路，证明了以开放促改革的观念和道路的正确性。正是这样一种“先行先试”机制可以减少是航运机制改革阻力，降低航运制度创新的成本。“先行先试”的机制主要是指由国家最高行政机关发起，授权于一定主体在特定区域内进行以政策制度创新为主要内容的改革试验活动［3］。试验区“先行先试”机制主要特征表现为：一是授权性，即由国务院授权上海市建设试验区；二是创新性，即试验区的建设目的侧重政策制度创新，其内容主要是国际航运制度的改革；三是示范性，试验区的航运政策制度的创新为国家的航运发展提供决策依据，为国家其他区域航运发展提供示范；四是区域性，即航运政策制度的创新和先行先试只能在特定区域内进行，待时机成熟后才可推广到其他区域；五是探索性，即根据国务院规定赋予特定区域可以先期探索，先行试点，一般来说因前期经验不足而允许“试错”，概括来说是先试行后规范；六是渐进性，即由点及面地波浪式推进，国际航运改革是按照循序渐进、以点带面的原则推进国家区域发展的总体平稳作战略。

根据国务院《意见》将上海定位为具有全球资源配置能力的国际航运中心的战略规划，国际航运发展综合试验区的战略定位是：围绕上海到2020年基本建成航运资源高度集聚，航运服务功能健全，航运市场环境优良，现代物流服务高效，具有全球航运资源配置能力的国际航运中心的总体目标，通过持续的国际航运政策和制度创新，率先形成符合国际航运惯例的航运功能和制度，发展成为低成本，高效率，具有较强国际航运资源配置能力的国际航运发展特区。

西方发达国家是在13世纪大航海之后，依靠世界海运业带动一系列产业发展和市场培育与拓展，其长期探索积累的政策优势至今都左右着世界航运业的发展［4］。在中国特色的社会主义体制下建设国际航运中心，是没有先例可供借鉴的伟大事业，在借鉴乃至移植国外成功经验时，需要突破原有体制和机制的制约。由于航运政策往往与其他方面的体制、机制、政策相关联，需要集成推进。根据国务院《意见》，借鉴发达国家（地区）航运政策，国际航运发展综合试验区先行先试政策体系主要可以概括为政府监管政策、航运税制改革以及航运高端服务培育等几个方面。见图1。

图1 国际航运发展综合试验区先行先试政策体系

二、试验区先行先试相关政策分析

国际航运发展综合试验区设立的主要任务是借鉴发达国家（地区）航运支持政策，进行政策和制度创新，为上海国际航运中心建设和中国国际航运事业可持续发展创造政策软环境。

（一）政府监管政策

伦敦、新加坡、香港等世界著名的国际航运中心都实施自由港等便利化的海关监管政策［4－6］，外国船只可以自由进出，全部或绝大部分外国货物可豁免关税而自由进出港口，且货物的装卸、储存、分装、转运等不受海关控制，可避免繁杂的行政手续。在金融监管方面，这些自由港实施金融外汇自由，资金出入与转移自由，资金经营自由，没有国民待遇与非国民待遇之分。船舶登记服务方面，欧洲老牌海运国家和日本等为解决本国的船籍外移问题，实施“第二船籍”制度①［4，7］；香港优质便利的登记服务和船舶管理质量，为香港船舶船旗登记业务量的快速增加提供了条件［6］。国际航运发展综合试验区在政府航运监管政策方面的创新，可以从以下方面入手。见表1。

表1 国际航运发展综合试验区政府监管政策创新

从政府监管政策来看，主要包括海关监管政策、金融监管政策以及船舶登记政策等方面。

1.海关监管政策。海关监管政策关系到国际航运中心的国际综合竞争力，航运试验区为海关监管政策创新提供平台。因此，在完善当前的中国保税港区海关特殊监管政策的同时，要积极探索符合中国国情的海关非监管的自由贸易区政策，最终推行真正意义上的“境内关外”的中国特色的特殊关税区模式。

近期来看，要先突破和落实保税港区“特殊监管”政策。一是保税港区内的非保税货物运作与监管。目前，洋山保税港区受当前各有关部门制度与规章的限制，将非保税货物运作阻挡在保税港区之外，这实质上脱离了保税港区政策的宗旨。因此，应大力推进政策改革，突破当前的条框限制，完善和落实中国保税港区特殊海关监管制度，为方便企业运作和加快航运贸易周转服务。为适应国际航运物流发展的趋势，优化出口涉证（许可证、配额证等）货物入区监管程序，允许非保税货物以增值税“不退不增”方式进入保税区运作，从而方便企业开展业务。二是根据《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》（海关总署第164号令）中规定的九大类业务和服务业，可以在保税港区内从事国际采购、国际分拨、国际配送等高端服务。这是保税港区的可持续发展的必然要求。这也需要突破当前诸多管理部门的条框制约，充分发挥海关特殊监管的职能。

从长远来看，随着世界经济中心向亚太地区的转移，上海要想形成国际航运中心，积极探索和试验非海关监管的自由贸易区制度是必由之路，要实现真正意义上的“境内关外”的目标，“境内关外”的中国海关特殊关税制度的设立是促进我国地区经济、贸易、航运发展的需要，是提高港口国际竞争力的需要。上海港面对周边港口竞相争夺我国沿海和长江流域集装箱货源的严峻形势，为了确立国际航运中心的地位，提高我国综合国力和国际竞争力，必须实行中国特色“境内关外”的海关特殊监管政策。

2.金融监管政策。宽松的金融环境是国际航运发展的必要条件。建议上海市政府积极推进企业开设离岸账户试点，推进外汇管理改革试点，在完善现有跨国公司外汇资金管理方式改革试点政策的基础上，对符合条件的企业在境内银行开设离岸账户，用于集中管理境外成员公司的外汇资金。同时支持注册在洋山保税港区等特殊监管区域内，有实际需求的贸易、物流等外向型企业在境内银行开设离岸账户，为国际航运中心发展提供必要的资金保障、结算支持和运营监督，充分发挥航运金融业务开放对上海国际航运中心的促进作用，满足上海国际航运中心发展的航运金融需求。

3.船舶登记政策。当前中资船舶海外移籍情况严重，交通运输部于2007年开始实施中资“方便旗”船特案减免税政策，对吸引船舶“回归”取得了一定的效果，因此将此政策的执行截止日期延长，以扩大政策效应。但实质上，目前制约五星旗船顺利归国的因素较多，总的来说还是政策不够具体，特案免税登记制度仅立足于“就登记论登记”，点是突破了，而面上应给予航运企业更广泛的优惠政策却无法实现。

完善船舶登记制度，开展“第二船籍”试点。我国实行的是严格的封闭船舶登记制度，在该种制度下，船舶进口税较高，中国籍船舶上的船员必须由中国公民担任，外方出资比例不得超过船舶价值的50%，不允许船舶双重国籍等。而且我国规定只有五星旗船舶方可经营我国的沿海运输。严格的船舶登记条件和安全监督管理在保护我国的民族航运业和造船业的发展的同时，也给我国航运业的发展带来了“船舶老龄化”、“船队规模缩小化”等负面影响。

面对此情况，相关专家曾多次呼吁国家有关部门认真分析研究中资船舶境外移籍的问题，尽快实行国际航行船舶特殊登记制度（即通常所说的“第二船籍”登记制度），以吸引在境外登记的中资船舶回国登记，提高我国五星红旗船队的总量和竞争力。建议“第二船籍”制度实施的初期，除了金融税收、法律政策等相关配套政策外，还可适当实施一些优惠政策吸引船舶“回归”。例如，适当放宽船舶引航以及沿海业务等限制。在我国“第二船籍”登记制度下登记注册的国际船舶，在法律上确认该船舶为中国国籍，悬挂五星红旗并享受国轮待遇，在进出我国开放港口时，享受无强制引航，以及适当允许其在我国沿海港口之间开展外贸货物中转捎带业务等，并逐步向中国特色的航运税收制度（如吨税制）过渡。

（二）航运税制改革

世界大多海运国家（地区）税制优惠，相对简单，企业税率均低于中国，而且为提高航运企业竞争力，不少国家对航运相关业务享受税收优惠政策，有的对航运企业实施了优惠而简单的“吨税制”②［4，8］，在航运企业个人税收方面也不乏优惠政策。国际航运发展综合试验区在航运税制方面的改革探索应从以下方面入手。见表2。

表2 国际航运发展综合试验区航运税制改革

1.航运企业税制优惠政策。为进一步促进航运要素向上海国际航运中心集聚，国务院《意见》明确提出了洋山保税港区营业税免征和启运港退税等优惠政策。但航运税制的优惠政策尚未企及其他航运业务上。从根本上讲，应逐步实施中国航运企业吨税制。

第一，应实行船舶及其配件进口关税与增值税优惠政策。根据我国《进出口关税条例》和《增值税暂行条例》，航运企业购买或建造船舶时，如果船舶来自境外，且需要挂五星红旗，则视同进口货物须交纳关税和增值税。进口船舶的关税、增值税综合税率为27.53%。高额的税负是导致我国船籍外移的主因。为此，建议注册在国际航运中心的船东及航运公司免收其船舶及配件进口关税、增值税；或将中资国际航行船舶特案免税登记政策常态化。

第二，实施船舶资产出售增值税优惠政策。根据2009年出台的《国家税务总局关于增值税简易征收政策有关管理问题的通知》（国税函［2009］90号），企业出售使用过的固定资产，由以前仅在售价高于原价的情况下对增值部分征收增值税，改为一律按照销售额征收增值税。

航运公司经常要根据市场经营战略来调整部署船队结构，这一新规定客观上造成了国有航运企业在进行船舶转让时，额外支付大额税费，对航运公司现金流和经营效益十分不利。因此建议以“国际航运发展试验区”为平台，对国有航运企业在对已缴纳进项增值税的船舶资产进行对外出售时，免征增值税；对免交进项增值税的船舶资产向境外出售时，免增增值税。

第三，对外租箱和租船支付租金，应继续实行免征营业税和预扣所得税政策。根据新税法规定：对非居民企业来源于中国的所得税征收预扣税。这项新政策对航运业租用外国船舶和集装箱业务将产生极大的成本压力。额外缴纳预扣税和营业税，给注册在本土的国有航运企业带来沉重的税务负担。据调研，世界上大多数国家对租箱、租船未实行征税的政策。建议从鼓励航运产业发展和国际公平竞争的角度出发，延续以前对外租箱和对外租船支付租金免征营业税和预扣所得税的政策。

第四，研究与试点实施航运企业“吨税制”。目前世界上很多航运国家采取的征税方案都是比较优惠而简单的“吨税制”，事实上它已经成为国际船舶运输税制的一个标准。为了给我国航运企业创建更为公平的竞争环境，促进我国航运业快速发展，建议研究我国采用目前航运大国通行的税收制——吨位税收原则，即以船舶吨位为基准的利润税，而非根据公司的实际经营利润征税，其税率一般低于通常企业所得税。荷兰、英国、挪威、德国等在1996年就引入吨税制，印度、韩国、日本等亚洲国家也相继研究实施，吨税制已成为国际船舶运输税制的一个标准。

我国采用吨位制有利于我国财政税收的稳定；有利于增加国内注册的船舶数量，实现国防安全；有利于航运公司预测税负、制定长期投资计划，增强我国航运企业的国际竞争力；有利于航运业与国际接轨，创建公平竞争的环境，带动航运相关产业的发展。因此建议国家财政、税收主管部门会同交通主管部门共同研究这一税制的可实施性，并结合中国的实际情况，确定切实可行的税率，不断完善我国航运业的税制。

2.海员个人税收优惠政策。当前，我国航运业海员用工特别是高级海员出现了十分紧缺的局面。世界上很多航运业或海员业比较发达的国家和地区，均采取了多种措施鼓励公民从事海员职业。税收优惠是重要的鼓励措施之一。比如，瑞典、新加坡、菲律宾、香港、英国等对海员采取了免税措施，其中不乏对税收征缴非常看重的高福利国家。根据《国家税务总局关于远洋船员工资薪金所得个人所得税用扣除问题的通知》（国税发［1999］202号），远洋运输船员执行“按年计算、分月预缴”和“扣除税法规定的附加减除费用标准”的政策，而沿海运输船员不能享受以上政策，沿海运输船员面临“同工不同税”的待遇。建议近期阶段准予沿海运输船员个人所得税申报缴纳比照远洋船员政策执行。

从国家海运事业长远之计出发，要培养和留住优秀的航海人才，必须参照国际海员的个人所得优惠政策，给予海员个人所得税减免。为提高我国国民从事海员职业的积极性，应利用“国际航运发展综合试验区”平台，对注册在“国际航运发展试验区”的航运企业，研究出台并试点实施海员工资、薪金收入个人所得税免征政策，逐步向全国推广，以稳定和壮大海员队伍，为我国航运业和海员劳务业的持续稳定发展提供有力的人才保障，提高我国远洋运输和海员劳务业的竞争力，同时，不断发展壮大我国海员劳务外派业务，扩大就业渠道，解决一定的就业问题。

（三）航运高端服务培育

纽约、伦敦、鹿特丹、香港、新加坡等世界著名航运中心在地理区位、港航设施等硬件条件情况不一，但其软环境尤其是航运服务品质均发挥着重要作用［10］。反观上海国际航运建设，硬件设施建设超前，但尚未形成多层次全方位的航运服务体系，尤其是在航运金融、航运经纪、航运信息、海事法律服务等方面还存在不少弱点。

国际航运发展综合试验区在航运高端服务的培育［11］，见表3。

表3 国际航运发展综合试验区航运高端服务培育

针对航运高端服务培育发展，国务院《意见》从积极发展多种航运融资方式，加快发展航运保险业务，优化航运金融服务发展环境，加快开发航运运价指数衍生品等方面做了重要部署。从航运高端服务完整体系出发，国际航运综合试验区还可以在下列领域进一步先行先试。

1.大力开展航运金融和保险服务。在离岸金融、融资租赁、期货保税交割、外汇管理等方面进行有益的探索。国际航运公司其收入主要来源为美元、日元等外汇。目前由于外汇管制问题，船公司日常在支付燃料费、境外港口使费，甚至国内外汇支付时都存在制约，手续十分繁杂，给企业正常营运带来很大困难。如，船公司在境外购置船舶，要在国内通过银行外汇贷款用以支付时，则会由于所购置船舶为境外登记船舶而不能支付出境，使企业即使在国内获得美元贷款，也难以在境外购置船舶。为此，建议开办离岸金融、融资租赁、期货保税交割、外汇管理等业务的试点，并对外汇管理业务的适当开放政策进行先行试验，努力提升上海现有金融机构的层次和功能，满足上海国际航运中心发展的航运金融需求。

适度放开航运融资渠道，优惠贷款利率。我国对船舶购造的贷款利率一直居高不下，与国外多数主要航运国家明显没有处于同一水平。我国的融资方式和渠道也比较单一，船舶融资租赁与船舶售后回租等融资方式几乎空白，中小航运企业难以在境内筹集船队发展的巨额资金。造成了“国外贷款——国外造船——挂方便旗”的恶性循环。建议适度放开航运融资渠道，对贷款利率给予一定的优惠。如：对法人或自然人买船、造船等航运投资行为，减免其投资人的单位营业税、所得税等（类似德国KG模式）；允许民间集资、合伙抵押贷款等方式，参股买船、造船，并给予优惠的贷款利率。另外支持专业性保险、再保险发展和扩大船舶保险品种，逐步使政策适度宽松，引进外企，提高航运金融保险服务的综合竞争力。

2.提高航运经纪、信息、法律仲裁与教育培训等服务水平。相对而言，上海国际航运中“三代”市场（货代、船代、报关代理行）已经形成规模和过度竞争的态势；而航运经纪、航运咨询服务、船舶租赁、海事法律与仲裁教育培训等高端市场离国际航运中心建设要求还有巨大差距。

应该通过“整合”和“拓展”，形成完善的和具有国际竞争力的上海航运服务体系。一是整合，即出台相应的规范条例，对货运代理、船舶代理、报关报检等航运服务市场进行规范，整合代理服务产业，遏制恶性竞争，从而提升上海航运代理服务的国际竞争力；二是拓展，通过加大财税支持和引导力度，营造良好的经营环境，为航运金融与保险、航运经纪、航运法律与仲裁、航运咨询与信息等高端航运服务的发展助推加力。对符合条件的企业鼓励其向国际化方向发展，引导部分条件成熟，经营上规模，业绩、品牌在行业中排名前列的企业向集团化方向发展，形成全国知名品牌。

三、结 论

国务院《意见》明确要求上海在借鉴航运发达国家和地区的航运政策制度的基础上，建立国际航运发展试验区，赋予其航运政策制度先行先试的功能，为上海国际航运中心战略提升和中国航运事业的发展提供了政策制度的试验基地。

国际航运发展综合试验区重点体现在“试验”二字，这种航运政策制度的试验，需要对现有的航运政策制度进行完善、突破与创新，而且国际航运事业的国际化与涉外性决定其具有复杂性，因此国际航运发展综合试验区是一个复杂的政策系统。结合我国国际航运中心建设和发展的实际，总体上看，国际航运发展综合试验区的先行先试政策可以从政府航运监管政策、航运税制改革以及航运高端服务培育等几个方面十余项具体政策来进行探索。值得明确的是，国际航运发展综合试验区是一个综合而动态的概念，其内涵和政策内容也应不断发展和创新。国际航运发展综合试验区的内涵和政策要不断丰富和发展，以适应我国国际航运中心建设的新需求。

注释：

① “第二船籍”作为一种新形势下的航运支持政策，是方便旗船籍制度对世界航运界冲击的产物，受到各海运国家的青睐，尤其在欧洲海运发达国家中得到普遍推广。所谓“第二船籍登记制度”，就是不改变原有传统的船舶登记制度（第一船籍登记制度）的基础上，主要面向本国船东新设的与方便旗制度类似的另外一种船籍登记制度，为了和传统船籍登记制区别，称为“第二船籍登记制度”。这种登记是在保证本国登记的基本条件基础上，提供了诸多的优惠政策，如允许船公司雇用外籍船员，或是在税收方面可享受类似方便旗船的优惠等等，并与传统船舶登记制度并行。

② 吨税制是目前海运大国通行的航运税收原则，即以船舶吨位为基准的利润税，而非根据公司的实际经营利润征税，其税率远低于通常企业所得税。以印度为例，印度于2004年引入船舶吨税制度，税率为1.5%～2%，而印度的公司所得税税率为35%。由于采用吨税制，大大降低了航运企业的税负，航运公司在本国登记的船舶数量不断增加，因此带动了与航运关联的造船、修船、物流等产业的发展。

③ 根据国务院《意见》，对注册在洋山保税港区内的航运企业从事国际航运业务取得的收入，免征营业税；对注册在洋山保税港区内的仓储、物流等服务企业从事货物运输、仓储、装卸搬运业务取得的收入，免征营业税。

④ 根据国务院《意见》，至洋山的中转货物实行“离港退税”政策。即在洋山港区与境内沿海、沿江港口之间的内支线运输实行特殊管理的国内航线，视同外贸运输，其管理方式参照国际航运管理规定。至洋山的出口货物，在起运港装船后，即可在当地海关办理出口结汇、退税等手续；货物进口时，经洋山港区内支线运抵目的港后，可在当地海关办理进口报关手续，缴纳关税和进口环节税等。

［1］陈继红，真 虹.上海国际航运服务业集群发展对策［J］.港口经济，2009（9）：27－30.

［2］国务院.国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见（国发〔2009〕19号）［R］.2009.4.

［3］林其屏.新阶段改革开放应坚持“先行先试”［J］.福建论坛：人文社会科学版，2008（8）：4－8.

［4］魏 明.欧洲国家航运政策的新发展［J］.水运科学研究，2007（4）：13－17.

［5］费 思.新加坡的航运优惠政策［J］.水运管理，2008（4）：32－35.

［6］汤燕娜.上海和香港航运服务业发展差异研究［J］.中国市场，2010（19）：17－18.

［7］陈继红，真 虹，宗蓓华.中国“第二船籍登记制度”及其配套政策研究［J］.航海技术，2009（2）：78－80.

［8］Ernst.G Frankel.Regulation and policies of American shipping［M］.Auburn House Publishing Company，1982.

［9］陈继红，真 虹.上海国际航运中心推进机制与资源整合研究［J］.中国港口，2009（5）：3－5.

［10］陈继红，真虹.新阶段上海国际航运中心发展对策研究［J］.港口经济，2009（6）：31－34.

［11］陈继红，真 虹.基于灰色关联的航运产业集群竞争力评价与应用［J］.交通运输系统工程与信息，2009（5）：110－116.

［12］Nijdam M H，Peter W.de Langen.Leader firms in the Dutch Maritime Cluster［Z］.Paper presented at the ERSA 2003Congress，Erasmus University Rotterdam，2003.

Pilot Policies of Comprehensive Test Zone for the Development of International Shipping

CHEN Ji－hong，ZHEN Hong
（School of Transport and Com munications，Shanghai Maritime University，Shanghai 201306，China）

Comprehensive Test Zone is the pilot platform for innovation of shipping policies and systems.This paper studies the strategic orientation of the development of a comprehensive test zone，with analysis of its pilot concept mechanism.The pilot policies are studied from the following aspects as the government regulatory shipping policies，shipping tax reform and the advanced maritime services，etc.And then specific related shipping policies are analyzed combined with the international experiences.

international shipping；Comprehensive Test Zone；pilot policies；international experiences

F511.0

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2011.05.009

2011－04－20

陈继红 （1981－），男，湖北省黄冈市人，上海海事大学交通运输学院讲师，博士，主要从事交通运输经济与政策研究。

上海市重点学科建设项目（S30601）；上海市决策咨询研究重点项目（2008－A－01）；上海市发展和改革委员会、上海国际航运研究中心研究基金重点项目（2009ZD101）；上海海事大学科研基金项目（20110027）

（责任编辑 易 民）