对国土资源执法监察三大环节的思考

邓 锋，王雪峰

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

作为拥有“保护资源、保障发展”双重职能特点的管理机构，国土资源部门执法监察责任重大，从发现、制止到查处，每一个环节都会有不小的阻力。我们把从基层获取的材料、媒体暴光的案例及其从行政部门获取的材料做了一个梳理，形成本文，以期为国土资源执法监管工作提供参考。

1 国土资源执法监察三大关键环节

1.1 发现环节

国土资源“违法发现”是“违法制止”和“违法查处”的前提。“发现难”有两层原因：第一层解释是，国土资源执法监察力量薄弱或技术水平有限，对于正在发生的国土资源违法事件，难以做到全面监控，导致部分违法事件难于被发现；另一层解释是，由于地方国土资源执法部门与地方政府或企业千丝万缕的关系，对于正在发生的违法事件，选择性“失明”。从第一层解释来看，事实上国土资源系统在“发现”环节探索出的方式和手段不少。执法方式上有动态巡查、责任包干、联合巡查等等；技术手段上，可以采用利用卫星遥感、影像监测等形式；信息来源上有各种举报方式，特别是设立了国土资源违法举报统一电话“12336”。应当说，如果这些手段和方式都能够得到合理利用的话，“发现问题”应当不是问题。问题的关键似乎不在于此，我国固定资产投资大量落在了土地上，矿产资源又是经济发发展的物质基础，这些国土资源开发利用项目有相当一部分存在违法问题，而且为数不少都与地方政府有关。“垂直”尚不彻底的地方国土资源部门对于这些违法行为，往往偏向于选择“未发现”的处理方式。

1.2 制止环节

从实际来看，国土资源违法行为能否得到有效制止，取决于几个因素：领导意愿、物质保障和执行手段。

领导意愿排在第一因素是因为，虽然实行国土资源违法行为部门一把手负责制，但由于受国土资源的经济发展保障功能和责任追究落实不到位的双重影响，领导对国土资源违法行为并没有强烈的制止意愿。而且违法现象越普遍，这种制止意愿就越疲弱。在领导决策上意愿不强烈时，执法人员的执行必然缺乏动力。

第二个影响因素即物质保障问题，在基层较为普遍，反应在两个方面。一方面是车辆、电脑等办案设备和器材的不完备，直接影响了执法人员的执法效果；另一方面是人员经费问题，经常导致执法工作上存在“经济导向”，重视经济处罚，却没有制止违法事件的继续进行。

第三个影响因素是国土资源执法监察的手段缺乏。这是一个老问题，除了国土资源部门自身的问题外，也跟法律制度建设情况有很大的关系。由于执法权限、形象、人员数量等因素的影响，国土资源在制止国土资源违法过程中，暴力抗法的情况时有发生。

1.3 查处环节

国土资源违法案件的查处，一般经过立案、调查取证、处分执行等环节。违法案件发现并立案后，调查取证工作就很难进行，当事人往往不配合调查，而执法部门缺乏强有力的强制手段。即便违法事实确定无误，形成处罚决定进行查处执行时，同样面临着复杂的问题。以土地违法为例，根据法律法规的规定，真正执行没收地上建筑物或者拆除地上建筑物恢复土地原状的处罚，往往面临很大的阻力。同时，国土资源部门对违法案件的查处需要相关部门的配合，并非一己之力可以完成。比如，对资源开发企业的处罚形式，包括相关单位停止供水、供电、提供爆破器材等等，而这些需要当地政府下发指令才能得到贯彻实施，这些操作起来都是相当有难度的。

2 原因分析

2.1 机构设置

作为国土资源部门的职能部门，行政执法监察机构设置尚不健全。

虽然省级国土资源部门中均设有专门的执法监察机构——执法监察局(处)，但在部分市县级国土资源部门，其分局或其他派出机构中并未设置相应的执法监察科室。集中表现在设区的市级国土资源部门在所设区的分局或市县国土资源部门，在其矿区、开发区派出机构中缺少相应机构。

虽然一些市县国土资源部门中建立了执法监察机构，但是却是由执法监察队直接改制而来，在这种情况下，执法监察力量实质上并未得到有效加强。

部分基层国土资源执法监察机构，由于组建时“出身”的原因或当地资源禀赋等因素，在职能设置上过于强调土地执法职能，而轻视甚至忽略矿产资源执法职能。

2.2 执法队伍

执法监察专业队伍职能配置、隶属关系和人员编制差别巨大。图1为我国国土资源执法监察专业队伍的结构组成。

执法监察专业队伍组建情况层级差异显著。国土资源执法监察队伍总体上按照总队(省区)、支队(地市)、大队(区县)构建。目前来看，省级国土资源执法监察总队基本组建完毕，但地市级特别是到区县级还需付出较大努力，一些地方相应机构是缺失的。

受困于财政问题，人员编制存在问题。部分省区由于执法监察队和执法监察局合二为一，享受公务员编制待遇，有的省区总队负责人甚至设为副厅级编制；多数地方设为局属事业单位，但在部分基层执法监察队为差额拨款或自收自支单位；少数地方受困于人员编制不足，往往聘用社会闲散人员充当临时执法人员。

由于国土资源部门是一个组建的部门，相应的，很多执法监察队伍由土地执法起家，虽有“国土资源”执法监察队之名，却没有相应的矿产资源执法监察职能，部分地方甚至名称上仍是土地监察队。

图1 我国国土资源执法监察专业队伍的结构组成(数据来源于国土资源部法律中心)

2.3 法律法规

从目前国土资源执法各个环节的相关的法律法规规定的内容来看，法制保障问题涉及三个层次：规定不明确、处罚力度偏弱、法定程序复杂。

首先，规定不明确，对于国土资源执法强制执行十分不利，特别是对于涉及制止违法施工、强制拆除、没收等执法行为时，规定的含糊性和不确定性，出现诸如相关人员、相关部门等的词汇的法条，给国土资源执法监察工作的具体操作带来难度。

其次，相关规定对国土资源违法行为的查处力度仍然偏弱，仅依靠较低的经济处罚就放任违法行为继续进行的例子屡见不鲜，导致违法者仍然敢于知法而犯法。

此外，国土资源违法行为查处的程序较多，调查取证、处罚听证、复议诉讼、申请执行等环节必须要走，而在执法人员在进行这些环节的执法工作时，常常遇到各种阻力，容易导致执法工作耽搁。在这一过程中，违法行为会继续进行，等到可以查处定案时，工程往往已经完成了大部分，再申请强制执行时，造成的经济损失会很大。

3 对策与建议

3.1 加强执法形象震慑力和执行强制力

树立国土资源执法权威包括两个方面：形象上的震慑力和执行上的强制力。而这两个方面，在当前来看都是急待加强的，执法形象和强制执行权的疲弱，正是国土资源违法者敢于抗拒执法监察的重要动因。震慑力的加强，需要统一的国土资源执法监察形象和标志。国土资源部执法监察局被赋予标志、证件的统一制作和发放工作相关职能，这一职能应当继续加强。统一的形象、标志和证件，有助于让国土资源执法监察形象深入人心。强制执行权需要法律的授权，要赋予国土部门在执法手段上的刚性权力。其强制执行权的内容和执行形式都有待探讨。在当前来说，可以操作的形式，莫过于国土与公安的联合执法。建议建立国土资源公安制度，公安机构以派驻的形式进入国土资源系统，以利于国土资源执法机构在国土资源违法案件发生时，执行制止、抓捕和查处，增强国土资源执法监察的权威性和震慑性。

3.2 推广地方联合执法的有效机制和制度

国土资源执法监察工作是一项业务性较强的管理工作，国土资源部门作为一个以资源管理为主的部门，其人员的数量、知识结构、管理方式有一定的局限性，无论是巡查发现、现场制止，还是违法查处，都面临许多复杂的现实困难，而资源的共同监管机制又仍在探索之中，联合执法成为当前不得不采用的方式。以下是我们从地方国土资源执法监察部门执法实践过程中，发现采用过的较为有效的经验，有些经验值得借鉴和推广。在“违法发现”环节，建议推广建立国土资源执法监察责任区制度和动态巡查责任包干制度；同时参考“交通协管”的制度形式，以聘任的形式招聘群众担任基层巡查员。在“违法制止”环节，可考虑国土资源部门与公安部门建立国土资源执法“110”联动机制，增强对国土资源违法案件的制止能力，但这需要地方政府的积极配合。在查处环节，可考虑建立国土资源与检察机关共同办案机制，依法查处国土资源违法案件。图2为部分地方的国地资源执法监察双重管理体制。

图2 部分地方的国土资源执法监察双重管理体制

3.3 理顺国土资源执法办案的内部关系

一个完整的国土资源违法案件的处理，严格上讲，应该经过立案、调查取证、调查报告、处罚告知、处罚听证告知、处罚决定、送达执行等基本程序。从对目前地方国土资源执法办案的案例了解到的情况来看，由于涉及行政执法机构和执法队之间的职能关系问题，上述基本程序多数被切成若干块块，在两个单位之间来回交接。使一个个独立的案件被拆分成若干块工作，不但增加了工作量和工作时间，也增加了执法成本。在国土资源系统内部尚且出现协调问题，更不利于国土资源系统的对外联合执法。建议探索建立国土资源办案的“一条龙”机制，赋予执法监察队“相对独立”的办案职能，同时，加强国土资源部门内部处室的协调配合，确保执法工作的连续性和完整性。

3.4 加强地方政府的共同责任意识

共同责任机制应当明确两个方面的内容：一是国土资源执法离不开地方政府的配合；二是并非所有与国土资源违法有关的案件都是由国土资源部门受理的。通过对国土资源执法的效果来看，

尽管国土资源执法联动机制的形式并不相同，但多数联合执法效果不错的案例都是由地方政府牵头或者密切配合。所以，地方政府特别是地方领导干部的国土资源法律意识和共同责任意识非常重要。《土地管理法》、《矿产资源法》等资源类法律读本应该成为地方领导干部办公桌头的普及性读本。另一方面，基层国土资源部门应当加大对社会的宣传，明确国土资源部门信访受理范围，让百姓知道哪些与国土资源相关的违法案件属于国土资源部门受理的范围，如果在范围之外，应当告知上访人员正确的途径，以更方便的快捷的让公众及时将违法信息反馈给相关部门。

[1] 周林远.国土资源执法监察工作的现状与对策[J].资源与人居环境，2008(5)：22-23.

[2] 中国国土资源经济研究院.我国国土资源管理体制研究.2008.

[3] 姜明安.行政执法研究[M].北京：北京大学出版社，2004.

[4] 谭柏平.海洋资源保护法律制度研究[M].北京：法律出版社，2008.