非营利组织在公共危机管理中的作用

★ 谭 毅

公共危机是指其出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成的威胁和损害超出政府的常态管理能力，要求政府和社会采取非常措施进行管理应对的一种紧急事件或紧急状态。危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取的一系列控制行为，以期有效地预防、处理及消除危机。本文拟从三种视角研究非营利组织在公共危机管理中的作用。

一、比较优势视角下非营利组织在公共危机管理中的作用

一般认为，在危机管理中，政府是主导，非营利组织起辅助和补充作用。政府和非营利组织因为具有不同的资源、组织和社会优势，在参与危机管理中的目标、中立性、活动区域、行政决策过程、资源渠道以及危机管理手段上都有着各自的特点。（见下表）

政府与非营利组织参与公共危机管理的异同

来源：《危机管理 转型期中国面临的挑战》第137-138页，有改动。

由上面的比较可以看出，政府作为国家政权机关和公共事务管理者在公共危机管理中起主导作用，但由于其结构、权力的局限，其参与公共危机管理成本高昂、资源汲取能力受财政能力限制，其权力触角难以全面触及社会最底层，当大型公共危机事件发生时，仅靠政府力量难以全面有效地管理危机。公共危机管理领域的“政府失灵”对非营利组织的介入提出了要求。与政府组织相比较，除了本身结构的开放性、网络结构优势外，非营利组织在公共危机管理中有贴近民众、维护社会公平、专业性优势、灵活性优势。非营利组织的这些优势为其在公共危机管理中发挥作用提供创造了有利条件。总之，危机管理的社会合作体系也强调政府与非营利组织的合作。

二、时序性视角下非营利组织在公共危机管理中的作用

1.危机前

一是组织开展教育培训。非营利组织促进全社会树立正确的危机意识，协助政府建立全国性的危机管理教育和培训系统，协助政府开展危机管理素质教育，定期举办各种研讨会，培训各类专业人员，增强社会应对能力。

二是收集传播预警信息。非营利组织利用其极其广泛的社会触角和成员基础，在危机潜伏时期，大量收集信息，为危机的预警提供信息，起到防患于未然的作用。一方面，非营利组织收集大量的信息提供给政府，与政府合作研究可能发生的公共危机，提出应对建议。另一方面，非营利组织向社会传递政府的政策信息和自己收集到的紧急状况相关信息，减少政府层级传递、推诿扯皮、程序主义造成的延误，使社会在最短的时间内得到危机信息。

三是扶助弱势群体，扩大社会公平。部分非政府组织以社会中的弱势群体或边缘型群体为服务对象，募集社会资源进行重新分配；推动社会关注与帮助弱势群体；能够扩大社会公平，提高社会民众的满意度，缓和社会矛盾，减少公共危机事件的发生。

2.危机中

一是动员与整合社会资源和力量。公共危机事件大都牵涉面广，一旦发生，单靠政府的力量难以充分动员社会资源和力量参与到危机处理中。非营利组织可以动员和组织民间的人力、物力、财力，为公共危机事件的处理提供资源和力量的整合服务。

二是充当政府与公民之间的沟通中介。在政府与公民之间架起沟通的桥梁，形成社会各界信息交流的网络，帮助政府信息公开，及时向政府传达公民需求。利用本身的专业化优势，向社会解释危机发生的原因及危害，并提出各种建议，增强民众战胜危机的信心和社会责任意识，形成万众一心、抗击危机的社会环境。

三是全面帮助处于公共危机中的社会成员。这种全面表现为帮扶对象的全面和帮扶内容的全面。一方面，社会中有许多游弋在主流社会和行政管理边缘的人，他们多为社会弱势群体，来自政府的管理和关怀都十分缺乏，非营利组织特别是草根组织可以发挥他们的作用，弥补政府行为的不足，使每个社会成员都得到必要的帮助。另一方面，面对危机，社会成员蒙受的可能不仅仅是物质损失，更有心灵的创伤。因此，非营利组织可以发挥自己的专业优势，对危机中的社会成员进行心理干预和疏导。

四是提供公民道德提升的机会。非营利组织可以充分地使参与危机处理的成员在深层意识上达到共识，危机发生之时，许多具有公共意识和献身精神的公民，可以通过参与非政府组织的工作来表达自己的内心情感。相反，这种人们内心的向善本能，这种神圣的情感一旦被纳入政府动员机制后，就丧失了其神圣性。虽然政府的强势动员模式非常有效，却失去了最好的全民道德提升机会。

五是充当国际支援的中介。非营利组织可充分发挥其专业对口的优势，寻求国际支持，积极吸收更多的国际资源用于国内危机管理；借鉴国内外各种危机处理措施，积极为政府和公民提供预防和控制危机的知识，引进有效的管理方法。

六是协助并监督各级政府贯彻执行有关危机管理的法律法规、方针政策。一方面，非营利组织可以发挥其专业性和深入基层的优势，作为政府危机管理相关政策的执行者；另一方面，非营利组织也可作为中央与地方各级政府之间的中介，协调有关政策实施和监督政策的落实。

七是提高危机管理成本意识。以“交易成本”（transaction cost）概念为支点，萨拉蒙对比分析了由政府和第三部门组织来提供公共物品的成本，认为利用政府提供公共服务的交易成本会比第三部门高得多。政府机构具有等级制组织的弱点，缺乏降低成本的内在动力。而第三部门主要以从社会各方募集来的资金为经费来源，在提供公共服务过程中需精打细算，其介入有利于将成本意识引入公共危机管理领域。

3.危机后

一是收集整理各种信息，全面分析危机产生的原因，为避免类似危机的再次发生而向政府提供相关建议。

二是参与政府危机管理的评估工作。评估危机影响，协助政府确认哪些人的利益受到损害，受损程度如何，以确保政府将资源集中到最需要的人群，确定危机后重建的优先次序；评估政府已用的和现有的各种资源、政府在危机管理中的资源运用绩效；评估政府在危机管理中采取的措施对原有规划的影响，为政府回归常态管理提供建议。

三是协助开展危机后救助与恢复重建。在做好危机中阶段相关工作的基础上，继续全面帮助受危机损害的社会成员特别是弱势群体。同时辅助政府帮扶企业，恢复正常的生产流通秩序和社会秩序，保障基本生活物资的供应和社会的稳定。

四是开展危机教育。社会公众的危机意识和危机应对知识是成功的公共危机管理的重要资源。非营利组织在危机结束后可以通过宣传、培训等多种形式对公众进行树立危机意识和有关各种灾难预防、应急措施以及灾难后如何获得各方援助等方面的教育。

三、整合视角下非营利组织在危机管理中的作用

1.预警

由于其自身的特殊优势，非营利组织对于公共危机有较高的预见能力。首先，许多NPO有直接接触社会最底层的草根性质，能够事先觉察危机发生前的征兆，具有信息上的优势。其次，大多数NPO专注某一方面的社会问题，提供专业的服务，所以其危机预警的专业性强，对专业问题具有很强的敏感性，便于发现危机征兆。再次，NPO成员具有强烈的使命感，这使得它们能够对危机的诱因保持持续的关注。

2.服务

非营利组织在公共危机管理中发挥了大量的服务作用。它们不仅在危机中筹集资金、运输物资、维护秩序、提供关怀，而且在危机后也协助开展援助和重建工作。服务作用具体体现在以下几个方面：第一，第一时间的救助。灾害事故发生后，在第一时间进行应急处置最为有效，可以防止事态扩大，尽量减轻损失，而且越早越快越好。在实践中，政府专业应急人员到达事发现场，再快也需要一段时间，在这一段时间内，由社区组织、志愿者组织或公民就近开展自救互救，可以起到事半功倍的作用。第二，资源动员。NPO植根社会基层，更贴近社会大众，更熟悉和了解社会实际情况，而且它们的非官方身份在一些方面、一定条件下更容易开展工作，在动员社会各方面资源控制和战胜危机方面有政府无法替代的作用。它们可以广泛动员政府财政体系之外民间的人力、物力资源，同时与政府、企业、媒体和公众团结一致，弥补政府的资源短缺。第三，专业性帮助。NPO拥有训练有素的专业人员，能够提供专业性帮助，协助政府高效地应对公共危机。第四，满足特殊需要。危机的发生会带来各方面的影响，从重大的生命财产到细微的情绪心理。政府在应对危机中主要解决紧急重大的事件，必然会忽视许多细节。很多NPO恰好能在政府无暇顾及的方面发挥作用。

3.中介

非政府组织是联系政府和社会各阶层的有效中介，它具有“上下传情”的中介功能。一方面，它能把政府应对危机的政策措施和防治知识向社会传达，帮助公众消除恐慌心理，避免流言的产生和传播，提高公众应对公共危机的能力。另一方面，它又能整合公众实际上报给政府，帮助政府收集民情民意，掌握有关危机管理的各方面信息，从而降低政府收集信息的成本，及时有效地防治公共危机。由此，NPO有利于形成社会各界信息交流平台和网络。

4.监督

事实证明，仅仅依靠行政体系内部的监督是不够的，否则容易出现隐瞒信息、推诿责任的现象。非营利组织是非官方的独立组织，它本着自己的使命感展开活动，能够超越狭隘的视角，以公正的姿态监督政府执行公共危机管理的法律法规和方正政策。

5.宣传教育

在危机应对意识和知识宣传上，非营利组织有自己的优势。它可以充分利用自己的信息网络优势，织扎根于社会基层、特定人群、所在社区的优势，使得自己所组织的防灾宣传教育简便易行、因地制宜、贴近实际，更具针对性，更易于为特定群体所接受。

四、小结

以上这三种关于非营利组织在公共危机管理中的作用的研究视角着眼点不同，各有优劣。比较优势视角强调政府的主导作用和非营利组织的不可替代优势，强调后者对前者的必要补充关系，显得十分宏观而欠具体。时序性视角主要按照公共危机事件的发展进程来研究非营利组织在各个阶段发挥的作用，层次分明，作用具体，可操作性强。整合视角提炼了时序性视角下非营利组织的作用，是对NPO在公共危机管理中所能发挥作用的一个综合和笼统概括，较比较优势视角具体，比时序性视角含糊。因此，在研究中，要根据实际需要，选择相应的研究视角。