民间非营利组织财务治理问题探讨

丁　岳，程昔武(安徽财经大学，安徽　蚌埠　233041)

随着我国经济社会的快速发展和政府职能的稳步转变，民间非营利组织实现了快速发展。它们在集聚社会资源、提供社会服务、调节社会纠纷、促进社会稳定与进步等诸多方面发挥了政府与市场难以取代的重要作用。但是，目前我国民间非营利组织在发展中面临一系列难题，其中非营利组织财务治理问题能否得到妥善处理关系到组织的生存与发展，关系到组织的社会公信力，需要得到高度重视。

一、财务治理的概念

目前，理论界对财务治理内涵的研究取得了一定成果，主要是研究企业的财务治理，对非营利组织财务治理关注较少。众多学者虽从不同的研究视角出发，但一致认为财务治理的关键在于财权在利益相关者中的合理配置。杨淑娥(2008)指出对公司财务治理命题的研究需要分别从财务信息质量和财权配置两条线索展开。财权配置是财务治理的核心，财务信息质量则是财务治理的表象和着眼点①。从中可以看出财务信息质量提高是财务治理的关注目标。此外，伍中信(2007)提出了财务治理可分为财务静态治理和财务动态治理，认为这有助于实现公平和效率的均衡②。非营利组织相对于企业来说，由于剩余索取权与控制权归属不同主体，使得真正的所有权并不存在③。综上研究，本文认为可以将非营利组织财务治理定义为：在强调以理事会为治理主体的利益相关者共同治理的前提下，形成有效的财务引导激励与约束机制，对组织财权进行合理配置，从而形成组织决策科学合理，财权分配公平有效的一系列制度、机制。

二、财务治理与内部控制的关系

1.内部控制的目标

内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和监督五个组成部分构成。我国企业内部控制的目标是保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略④。

2.财务治理、内部控制与组织目标的关系

非营利组织的目标是使社会效益最大化，而要想社会效益最大化，组织必须实现收益。而实现的收益如何分配是财务治理应该解决的问题。因此，要想实现组织的目标，必须进行有效的财务治理。詹森(1983)提出了组织治理的动力，其中就包括内部控制系统⑤。可以这样理解，内部控制的完善是实现非营利组织财务治理目标的先决条件。

与企业相比，非营利组织有两大特征，如图1所示，一是不存在真正的所有权，二是组织的非营利性。所以非营利组织和企业的财务治理也有不同。一方面，由于所有者的缺失可能造成理事会成员结构不合理，不能有效履职，以及内部人控制，信息披露不畅，引起财务治理问题。另一方面，组织的非营利性使得组织不能分配盈余，可能会产生一些激励不足问题。

图1　财务治理的影响因素

三、民间非营利组织财务治理存在的问题

1.理事会成员构成问题

民间非营利组织理事会是组织的决策机关。目前我国民间非营利组织大多数挂靠在主管部门之下，由政府掌控管理决策权。理事会的主要负责人及多数成员由政府委派，组织内部产生的理事很少，其他利益相关者如捐赠者、受益人等很难进入理事会。这样造成理事的代表性不足，独断专行现象严重，相关的决策科学性不足，以及其他理事决策的积极性不足。

2.政府监管不力

目前我国民间非营利组织注册成立比较困难，使得大量的非营利组织选择不注册，这样这些组织就游离于政府监管之外。即使处于政府监管中的非营利组织，也只是接受“年检”而已，很难对其进行日常监管。另外，由于现行法律法规的滞后性，并没有对组织的理事会结构、信息披露制度以及社会监督机制进行规定，导致监督活动无法可依。

3.财务及非财务信息披露不够

由于非营利组织没有明确的产权，造成内部人掌握很多组织的信息，引起信息的不对称。这些不对称的信息可能被内部人利用，造成道德风险。我国的非营利组织一直以来忽视财务及非财务信息的披露，很多的非营利组织没有特殊的情况不编制财务报告，即使编制也不对外公开披露。此外，非营利组织的财务报告还没有被纳入会计师审计范畴，其报告的真实性很难保证，财务报告的编制没有达到应有的作用。

4.激励机制缺失

非营利组织理事不能自主地决策，如果不从制度上加以约束，不可能使得他们尽职履责。不是利益相关者的独立理事虽然参与组织的管理，但是他们很少有报酬，因而也缺乏利益驱动和激励机制，使得他们不可能真正关心组织的发展状况，积极参与决策。因此，非营利组织管理者就可能利用信息的不对称谋取私人利益，出现“内部人控制”问题，这不仅违背了非营利组织的公益使命，也严重损害了非营利组织的公信力和资金募集能力。

四、改善非营利组织财务治理的对策

1.发挥理事会在财务治理中的核心地位

理事会具有两种不同职能，对内是非营利组织的决策机关，对外代表组织履行社会公益职责。为了促进理事尽心尽力承担职责，必须在法律法规上明确理事的来源，理事如何选举产生，拥有何种职权，避免非营利组织“行政化”。有必要在非营利组织中引进企业法人治理结构和财权配置方法，提高相关领域的专家、捐赠者代表等利益相关者参与非营利组织理事会的比重，并赋予相应职权，适当给予一些激励措施，以强化组织的激励与制约作用，提高组织的运作效率，防止内部人控制，损害受益者和组织的合法权益。

2.健全信息披露机制

非营利组织的一切资源都来自社会，所以组织必须向相关利益者披露组织的信息。非营利组织的持续发展需要资金，需要社会公众的支持，而这些是建立在组织良好的公信力基础上的。公信力很大程度取决于其财务收支合理合法。如果账目不清，甚至出现造假舞弊行为，就会对其未来的生存发展带来负面影响。随着财务报表即将纳入会计师审计的范围，非营利组织应及时编制报告，在审计的基础上对外披露。此外，披露的信息不仅要包括财务信息还要包括非财务信息，这样才能反映组织的全面、真实的情况。

3.加强政府监管力度

非营利组织的健康发展离不开政府的监管。政府的监管也需要有针对性。可以从以下三个方面着手：一是加强注册与年检监管。按非营利组织成立的法定条件严格审批，合理确定其规模，并且定期进行“年检”以及不定期的抽检。二是加强会计监管。包括对其落实《会计法》、《民间非营利组织会计制度》情况进行检查，对非营利组织财务部门会计账目进行检查，加强其会计从业人员的职业培训。三是加强税收征管。加强税务登记力度，改变目前民间非营利组织税务登记率低的现象。加强税收征管，严厉打击偷税漏税，对合乎条件的非营利组织免征或少征税。

4.建立有效的激励机制

非营利组织的“非营利性”要求组织的盈余不能进行分配。然而在组织的大部分资源都用于公益活动后，拿出少量的盈余分配给组织内部的成员，有利于激励他们，实现组织持续发展。将一部分收益分配给理事，特别是独立理事，有助于实现责任与利益对等，激励他们更好参与组织决策。管理者是非营利组织得以发展的必要条件，向他们分配一部分收益，不仅可以避免一定的道德风险，避免过度的“在职消费”，而且能够更好吸引优秀的管理者服务组织，实现高水平的管理。由于非营利组织部分员工服务的无偿性，把一部分收益分配给员工，可以保障员工的生活，维护员工的合法权益，保持员工的忠诚度。

5.加强组织文化建设

非营利组织的非营利性、公益性使得我们进行财务治理时，不能单纯从制度约束与控制入手，还应该着眼于组织文化的建设。组织的发展需要员工无私的奉献，员工的奉献是为了更好地服务社会公众，实现组织的使命。通过组织文化建设，以价值观为导向重塑非营利组织的使命，使得员工有强烈的社会服务精神，引导他们采取正确行为，避免“短期行为”。

注释：

①杨淑娥.财务信息质量研究——基于公司财务治理的视角[J].上海立信会计学院学报，2008,(2)：20-21.

②伍中信,曹越,张荣武.财务动态治理论纲[J].财务与会计，2007,(3)：78-81.

③杨光华,陈晓春.非营利组织产权问题研究[J].哈尔滨学院学报，2005,(3)：64-65.

④企业内部控制基本规范[Z].中华人民共和国财政部，2009.

⑤Jensen M C. Organization Theory and Methodology[J]. The Accounting Review,1983，58 (4)：319-339.