撤县设区对地方教育支出的影响——以江苏淮安三县区为例

陈　晨

(中央财经大学 中国公共财政与政策研究院， 北京　100081)

1 相关背景

1.1 县与市辖区

1.1.1 县

县作为行政区划名称始于春秋时期。目前是我国中央、省、市、县、镇五级行政区划中的第四级行政区划单位。县具有更多的农村成分。从经济来看，县的生产力水平要比同级别的县级市和区要低得多，产业以农业为主，居民以农民为主，整体上处于小规模农业经济阶段；从行政架构来看，县是我国直接面向农村、与广大农民直接打交道的最高行政主体，可以归类为“农村政府”，其财政也是农村财政；从城乡关系的视角来观察，县是城市经济与农村经济、城市社会与农村社会、工业文明与农耕文明的一个连接点，中国的市场化、工业化和城镇化的进一步拓展主要体现在县域范围之内。

1.1.2 市辖区

市辖区是城市的组成部分，市辖区的城区为城市市区的组成部分，它是一种行政单位类别。直辖市和地级市的市辖区都属于县级行政区。市辖区与其他县级行政区比较，显著的特点就是为城市主体(即市区)的一部分；人口密度大，流动人口集中；居民以城镇人口为主或占有很大比例；文化、经济和贸易发达。

1.2 撤县设区

以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点(包括按国家行政建制设立的市、镇)被称为城市。城市人口较稠密，一般包括住宅区、工业区和商业区并且具备行政管辖功能。根据市辖区的定义，容易得出撤销县改立区的必要条件是县的非农业人口数量达到城市的标准并且非农业生产部门显著增多。

一般有两种动力促成县改为区。第一，撤县改区在一定程度上加速了我国的城市化进程，发挥了中心城市的辐射和带动作用，促进了城乡一体化和协调发展。近年来，随着经济的发展和城市的自然扩张，不少经济较为发达的市加快兼并周围的县[1]，并将其改为“市”管理的一个“区”。这个过程更主要地要通过经济发展的力量而不是行政力量来进行。因此，有关我国行政区划调整的话题一度成为公共行政领域的一个热点。第二，有些县也可以因为自身的经济发展和城镇化水平的提高而改为“市”。这样做，更符合城市化的一般规律和要求。

1.3 地方教育支出

教育是公共财政保障民生支出的主要目标之一，加大对教育等公共事业的投入是优化财政支出结构的重要内容。完善的财政教育机制可以实现教育资源的公平配置和国民素质的整体提高。从宏观角度看，虽然我国每年的财政教育支出不断增加，但财政性教育经费占国民生产总值的比例却一直很低。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出，逐步提高国家财政性教育经费占国民生产总值的比例，到2000年达到4%。但是这个比例始终没有达到。教育投入事关人才问题，人才是建设创新型国家的关键，如何实现教育建设与经济建设的协调发展是我国在经济发展中时刻要面对的一个战略性课题。

政府教育支出可以衡量政府服务水平的高低。政府教育支出方面的问题反映了政府财政制度的缺陷。目前的教育支出有如下问题：首先，教育支出的分配结构上严重忽视初等教育，重视高等教育。根据统计，我国初中高等人均教育经费与人均GDP的比例分别为0.05，0.15，1.93。其次，职业教育普遍不受重视。对职业教育的投资不足、支持力度不够严重阻碍了我国产业结构的调整和经济模式的改变。第三，地区性支出不均衡。我国对中西部的财政教育支出投入较小，东部地区的教育财政性经费占国家财政性教育经费的比重远远高于中西部。第四，城乡教育财政支出失衡。农村教育长期落后，2006—2010年，我国农村中小学学生人数占全国中小学学生总人数的80%以上，虽然全国农村义务教育经费将由原来的2 182亿元增加到至少2 652亿元，但是占GDP的比重仍然很低。而发达国家初中和小学的教育支出占GDP的比重集中在2%—2.5%。长久来看，这会进一步加大城乡的收入分配差距，最终影响国家经济发展。

2 影响教育支出的因素

2.1 供给方

2.1.1 政府财力

我国目前基础教育投资以地方政府为主，中央和省级通过转移专项基金形式进行补助；高等教育实行中央和省两级管理。但是，各级政府的责任没有法定财力加以保障，教育支出主要依靠本地财源。地方政府的财力水平直接影响了教育支出的规模和效率。研究发现[2]，地方政府的财政自给度对教育支出比重具有显著的正效应。如果想刺激地方政府增加教育支出，可以改变目前的收入分享安排，直接增加地方自有财力。

2.1.2 转移支付

财政专项教育转移支付用于解决落后地区教学设施、师资、环境等问题。分税制中的一般性无条件转移支付制度可以弥补贫困地区财政的教育收支缺口，专项教育财政转移支付制度重点解决办学、教学条件的改善等问题。转移支付对于教育支出的影响要视地方经济发展水平而定，因为贫穷地区受益相对大，发达地区受益相对小。

2.1.3 政府供给意愿

这和中国地方政府向上负责和以经济绩效为考核指标的官员晋升体制有关。在中国，考察一个官员在地方做得好不好，最显性的衡量目标就是经济增长的快慢，所以政府的决策行为应该服务于促进经济增长的目标。官员在某一地方的任期同人大代表的任期一样，都是五年一届，很少有任期两届的特殊情况。而教育的回报速率较慢，即使教育在短期内有一定的回报，教育的回报也是一种隐性回报，并不像经济增长那样来得明显，因此政府更乐于将财政支出在能较快地促进当地经济增长的基础性生产投资方面。

2.1.4 监督和评估机制

一个完善的教育支出的监督和评估机制可以有效地防止教育经费被克扣、挪用等寻租现象的出现，并保证财政性教育拨款按时、准确到位。财政教育支出的绩效评估体系可以保障教育经费的使用效率。严格的预算内财政教育支出的监管可以防止贪污、挪用教育经费等违法现象的发生。定期对学校教育经费的使用进行评估，使评估结果与得到的教育经费数额挂钩，可以促进教育经费使用效率，合理充分利用教育资源，促进教育事业发展。

2.2 需求方

2.2.1 人口因素

一个地区的人口结构会影响该地区对教育的需求。相比老年人而言，年轻人增加个人收益的欲望要强烈些，而教育是提高个人收益的有效途径之一，因此，年轻人比例高的地区，对教育的需求多。义务教育适龄人口的多少决定了一个地区承担教育经费数额的大小。人口规模的增长使得公共部门提供的活动水平提高，以服务更多的人口。教育支出本身就是以人为服务对象的准公共产品，想要全面提高人力资源的素质，教育支出规模的增大是必然的选择。另外，考虑到教育这种作为公共产品的提供成本可能会随着人口数、人口密度的变化而表现出一定的“拥挤性”或规模经济，因此，我们在考虑哪些因素影响政府教育支出时，也要考虑人口数和人口密度[3]。

2.2.2 产业结构

产业结构的调整和改良会促使社会对人力资源的需求越来越迫切，越来越重视人才的培养和教育的投入，因而产业结构在一定程度上对公共财政教育支出产生影响[4]。

2.2.3 文化因素

文化因素包括一个地区的历史文化底蕴、人文素养以及公民受教育的意识。历史文化底蕴深厚的地区往往对教育需求大，但是这也受牵制于该地区的经济发展水平。人文素养也影响人们对知识的渴求，往往表现在对书籍的需求和对基础教育质量的高要求。此外，如果公民有强烈的受教育意识，也会影响政府教育支出的决策。在江苏、广东等地，公民普遍重视教育而且这些地区教育水平发达，政府不得不增加教育投入来满足人们日益增长的需求。

2.3 其他

2.3.1 经济发展水平

首先，经济发展水平影响政府的财政支出水平。通常富裕地区的教育支出相对大，表现在教师的工资水平、学校的硬件设备等。欠发达地区教育支出薄弱，而且往往被其他短期收益高的支出项目挤占。其次，一个地区的经济发展水平决定了该地对知识的依赖程度。一般来说，经济发展水平高的地区更加重视科学技术的提高，对教育投资也会相对多，拥有知识外溢带来的优势。地区的经济发展水平低对知识的依赖程度较低，对教育的需求较小，教育支出水平不高。

3 撤县设区对各因素的影响

2001年江苏省淮安市进行行政区划调整，实行“三淮一体”战略，将原地级市淮阴市与其所辖淮阴县、县级市淮安市合并，成立新淮安市，原淮阴县变为淮阴区、原县级市淮安市变为楚州区。因此，现在的淮阴区和楚州区都是由撤县设区而来，那么撤县设区对淮阴区和楚州区的教育支出是否有影响、原因是什么，对于这一问题，本文将通过分析影响教育支出的各个因素，寻找这些因素与撤县设区的关系，并与未进行行政区划变更的县比较，进而得出结论。淮阴区、楚州区、涟水县(这几个县区在经济水平、社会文化方面相似，地理位置上接近)的教育支出、地方财政收入、人口、经济发展水平等因素进行论证。由于数据有限，这里只采用1999年到2009年间的数据。数据来源于历年《江苏统计年鉴》和地方统计局的统计数据。

3.1 地方财政收入

2001年以后三县区地方财政收入都有所增长，淮阴区增幅最显著，其次是楚州区，最后是涟水县。而且从2002年到2006年，两区财政收入均高于涟水县财政收入。由此可见撤县设区后，短期内地方财政收入有所增加。

由于2001年淮安市在撤县设区的背景下实施“三淮一体”战略，积极发展新成立市辖区的商业服务业、交通运输业、建筑业、金融业等10多项产业，加快了淮安的对外开放进程，对地方税收收入起到了积极的作用。其中，楚州区明清古建筑群的开发大大促进了区内商业和旅游业的发展。明清古建筑群不仅吸引了大量的游客前来参观游玩，而且还引入了一些商业成分促进历史文化名城商品经济的发展，重现老淮安历史上的繁荣景象。这些商品交易的增加对地方税收有积极的促进作用。

此外，“三淮一体”战略遵从“双元财政”的原则，即国家财政由公共财政和国有资产财政两部分组成。三淮区域有效地运用市场经济下的财政机制进行联合投资和一体三治。各个辖区实现不同管辖机制的协调运作，并在保持自己公共财政的基础上共同担负实现一体化区域发展的任务。在三方协作下，公共财政收支明显提高，对地方财政收入有积极的影响。撤县设区后，新的产业得到开发和扶持，区内产业结构也逐渐由第一产业向新兴产业转移。越来越成熟的商业服务业为地方政府带来新的税源、为政府增加教育支出提供了保障。

通过调查分析，我们发现淮安2001年前后较大政策的出台只有撤县设区这一行政区划调整，并无其他直接影响产业结构和财政收入的新政策。而且淮安在2001年前后地方财政收入一直较为缓慢地增长，但是地域之间有差别。这说明地方财政收入的增长没有受到比较重要的外界因素的干扰。在2006年以后，三县区都不同程度上地出现了地方财政收入快速增长，而且地方财政收入水平的差距也变得更加明显。笔者认为，2006年的变化与撤县设区有很大的关系。首先，2006年以前撤县设区对两区(淮阴区、楚州区)有影响，但是不明显。原因可能是为了扶持新兴服务行业的发展政府推行一系列的收入优惠政策，使得财政收入有增长但是不显著。其次，2006年以后新兴服务行业的发展逐步进入正轨，业务领域也不断扩大，这时才对财政收入产生明显的影响。而且从2006年以后淮阴区的地方财政收入水平与涟水县的差异逐年增加，显示出撤县设区的优势。

同时，知识外溢等因素的存在使得新兴行业的发展不仅惠及市辖区，而且也使周边的县从中受益，促进了周边的县的城市化进程，为这些县域中的农业人口提供了新的就业机会，对这些县的地方财政收入产生积极的影响。这也解释了为什么涟水县的地方财政收入增长与淮阴区和楚州区的增长相对一致，但是规模上较小且有一定的滞后性。

3.2 人口

三县区近10年以来总人口数都有变化，其中淮阴区和涟水县的人口都有小幅增长，而楚州区的人口略有下降。淮阴区的总人口逐年增加，从1999年的83.08万人增至2009年的90.00万人；涟水县的总人口基数相对大，从1999年的100.61万人增至2009年的108.55万人；可见淮阴区和涟水县的总人口增幅相当。楚州区的人口从1999年的121.56万人增至2001年的122.76万人，随后各年一直围绕122万人上下波动，到2004年以后开始缓慢下降，从2004年的121.57万人到2009年的116.23万人。楚州区人口数的下降的原因可能是大量的农业人口外出务工，其中有一部分人口因为就业前景好留在外地，移居他乡。也存在一些技术人员前往其他地区工作(比如去淮安其他市辖区工作，户口随之迁动)，导致楚州区人口总数下降。三县区的非农人口也都有所增加，增幅相当。淮阴区从1999年的10.47万人增至2009年的25.08万人；涟水县从1999年的10.91万人增至2009年的24.79万人；楚州区从1999年的16.50万人增至2009年的30.11万人，且都是逐年增加。

撤县设区以后，两区的城市化进程加快，人们的生产生活方式也开始逐渐改变。在“三淮一体”政策的影响下，一部分农民开始借助便利的基础设施条件从事非农业活动。如“发展淮安枢纽经济”加快了淮安高效合理的交通综合运输系统的建成，用交通优势吸引物流、资金流、信息流的汇聚；淮阴区在此期间大力发展域内的王营镇，加快了域内较发达镇的城市化进程，让更多的居民享受到更好基础设施服务；楚州区在此期间开发了镇淮楼附近的商业区和住宅区，积极营造繁荣的商业环境和舒适的居住环境，这些吸引了不少相对富裕的农业人口前来投资经商、购买住宅，并在新开发的区域居住。同时，不少新的工作岗位创造了出来，为农民带来新的就业机会。不少原来外出务工的农业人口开始转变观念，选择在区内就业，为非农工业人口的增加创造了条件。

越来越多的非农业人口增加了城市诸多方面的需求，如就业、教育、社会保障，等等。这对教育的需求无疑会增大，公民受教育的意识也逐渐提高，这些都促使政府加大对教育的投入来满足人们的需求，以便使社会更稳定、更繁荣。

但是，受户籍制度的牵制，农业户口转为非农业户口需要一定的时间，所以在一定程度上造成了非农人口比重增加的滞后性。而且，也不是所有的农业人口都可以通过在域内务工的方式转变为非农业人口，这在一定程度上与工作的性质、职位的高低、个人能力等因素相关。

3.3 经济发展水平

表1　1999年到2009年淮阴区和涟水县的国内生产总值对比

数据来源：江苏统计年鉴

通过对比1999年到2009年淮阴区和涟水县的国内生产总值(见表1)，我们发现淮阴区的国内生产总值增幅明显大于涟水县，分别是从1999年的33.81亿元到2009年的161.45亿元和从1999年的33.63亿元到2009年的133.97亿元。楚州区的涨幅也大于涟水县的涨幅，从1999年的49.61万元增至2009年的167.92万元。这些数据有很强的可比性。2001年以前，三县区的国内生产总值水平相当，其中淮阴区和涟水县的水平几乎相等，而到了2009年两区的国内生产总值水平已经明显地超过涟水县，差异显著。纵观2001年以前三县区的发展水平，我们可以预测他们未来的发展情况，如果没有实行撤县设区的话，淮阴区和楚州区的发展情况应该和涟水县的模式差不多，因为这三个县区在行政区划调整之前在经济、人口、产业结构等方面有一定的相似性。然而，行政区划调整给淮阴区和楚州区的发展带来新的契机，所以这两个区在2001年之后发展相对较快。当然，政策也惠及周边的县(如涟水县)，涟水县在2001年以后也发展较快，但是不如上述两区。同时这也和国家以及省内的经济发展大环境相关，进入新世纪以来江苏积极推进缩小地域差异的政策，开始扶持较为落后的苏北。淮安在政策的照顾下发展加快。但是淮阴区、楚州区与涟水县之间的差异应该是内因造成的，而造成两区和县的实质差别的则是2001年行政区划调整。

此外，三县区的产业结构在2001年撤县设区前后也有所调整，涟水县的第一产业比重始终高于其他两区，并且下降的幅度也较小，但是三县区的整体趋势是一致的，都是第一产业比重不断下降(这与经济发展大环境有关)。2001年撤县设区后，淮安借助“三淮一体”政策实施区域共同发展战略，发挥苏北后发优势。一方面，以原先的市区为中心发展工业基地和商贸中心，积极调整市辖区工业用地发展方向，但不调整工业发展类别，继续发展盐化工工业，促进市区经济发展；另一方面，加大对新成立的两区的支持，如利用楚州区“历史文化名城”、“周恩来故乡”等优势发展楚州区的旅游业、民俗饮食业等服务行业加快区域经济结构转型，在淮阴区开发地区经济发展新亮点，如打造和建设小营广场，发展区内的商业和三产服务业，同时在承德路东搞工业园区，加强城区东扩的力度，发展工业，等等。这些措施加快了经济结构的转型和调整，为地方经济发展带来新的活力，推动整个城市产业的整体协调发展。

撤县设区这一行政区划调整为原来经济发展相对落后的县带来了更优化的发展模式。由县转变为区后，淮阴区和楚州区的发展得到了市级政府的积极扶持和带动，兼并后普遍被赋予一些“特权”(如对楚州区复原明清古建筑群的政策支持、发展民俗饮食业的政策优惠等)，这些新区可以更好地优化属地利益，逐渐达到了一种市与区和谐共赢的状态。

3.4 监督机制

撤县设区以后区政府相对县政府受到更多的约束，在权力的使用上要将主观随意性降到最低。区政府的决策会受到来自多方面的监督，如市民的监督、上一级政府的审查等。在这一环境下，政府财政支出会更加透明，资金的流入和流出也会更加清晰。因此，行政区划调整使得教育支出的监督和评估机制得到完善，在一定程度上防止了教育经费被克扣、挪用等寻租现象的出现。同时这一监督机制提高了教育经费的使用效率，防止贪污、挪用教育经费等违法现象的发生。教育支出的透明、公开、公正增加了教育支出的规模，将资金用到最需要的地方。

3.5 政府供给意愿

政府也更希望在教育方面投入，因为越来越多的企业和高校之间的合作证明教育投资可以将高校的科研力量和创新精神带到生产中去，提高生产效率，所以有一定经济基础的地方政府在教育支出和其他短期高效益的支出的权衡中会把目光看得更长远。所以，在撤县设区以后，地方政府更加愿意在教育上投入更多的资金以获得更加长远的利益，而不是局限于一些短期投资和回报。

3.6 教育支出

表2　三县区的教育支出水平对比

数据来源：江苏统计年鉴

表3　三县区的人均教育支出水平对比

数据来源：江苏统计年鉴

从表2和表3中，我们不难发现三县区的教育支出水平、人均教育支出在2001年撤县设区前后都有所增加，并且短期看来增幅相当。然而，从中长期来看，涟水县的教育支出增幅(从1999年的0.91亿元增至2009年的5.67亿元)远小于楚州区增幅(从1999年的0.90亿元增至2009年的8.73亿元)。而淮阴区的增幅更大，从1999年的0.52亿元增至2009年的9.83亿元。同时，涟水县的人均教育支出增幅(从1999年的90.5元增至2009年的522.3元)远小于楚州区增幅(从1999年的74.2元增至2009年的751.1元)和淮阴区的增幅(从1999年的62.8元增至2009年的1 042元)。由此可见，撤县设区前后教育支出和人均教育支出都有明显的变化。

4 结论

通过上述分析，我们发现撤县设区对于淮阴区和楚州区的地方财政收入、人口规模和结构、经济发展水平、产业结构调整、政府供给意愿和监督机制都产生了积极的影响。这些因素的变化都是导致教育支出增加的直接原因，所以撤县设区间接地促使地方教育支出增加。相比较而言，涟水县没有进行撤县设区的调整，虽然地方教育支出水平也有增加，但是不如淮阴区和楚州区显著。

参考文献：

[1] 罗小龙,殷洁,田冬.不完全的再领域化与大都市区行政区划重组——以南京市江宁撤县设区为例[J].地理研究，2010(10).

[2] 郑磊.财政分权、政府竞争与公共支出结构——中国省级政府教育支出比重的影响因素分析[J].经济科学，2008(1).

[3] 陈秀磊.地方政府教育支出影响因素分析[J].大众商务，2009.

[4] 车文军.广西公共财政教育支出影响因素的实证分析[J].广西社会科学，2010(5).