人口规划目标“虚夸”成分的辨析——基于皖江城市带9市新一轮城乡发展规划目标的再分析

钱明亮

（重庆社会科学院社会学所，重庆 400020）

人口规划目标“虚夸”成分的辨析
——基于皖江城市带9市新一轮城乡发展规划目标的再分析

钱明亮

（重庆社会科学院社会学所，重庆 400020）

基于常态人口发展的继承性、连贯性，可确立皖江城市带合肥、芜湖等9市2020年户籍人口总量的上限；基于新一轮城乡规划中2020年人口规划目标，可直观地“解析”出同期外来常住人口总量的下限。然基于户籍人口、常住人口、外来人口等总量变动的常态性特征与内在相关性特征，适用“归谬法”可直观地解读出当前城乡发展规划中有关未来人口规划目标的“虚夸”成分，进而“质疑”新一轮城乡发展规划目标设立的理性和科学性。

城乡规划；人口规划；皖江城市带；常住人口

一、问题的提出

众所周知，人口是社会经济发展中一个重要因素。在新一轮城乡发展规划过程中，由于它是新增建设用地的决定性指标，故未来时期人口总量预测结果将是城乡发展规划编制的基础性工作。诚如建设部《改进城市规划中人口分析与预测工作的研究》一文中指出，“城市规划中的人口分析与预测工作是科学编制城市规划的前提和基础……预测城镇人口数量，为合理配置空间资源、统筹安排城市各项建设提供依据”［1］。然而，与建设土地规模、水资源等资源性因素的规划不同，区域内人口总量、构成、分布等人口因素，不易受各级地方政府城市发展战略、短期内决策干预等影响。换言之，未来时期区域内人口数量很难被“主观地”规划设计或调整，常态人口发展过程中所具有的人口规律性、秩序性等没有得到应有的尊重。各地城乡规划编制过程中未来时期人口数量“虚夸”成分突出，应引起学界和决策层重视。

网络检索发现，皖江城市带中9个城市，新一轮规划（指第十二五规划或2020年中长期规划）都已陆续公示或已得到官方确认。然综观各规划报告文本中有关区域未来人口总量的预测结果可以预知：未来5－10年，合肥、芜湖等9市人口发展都将迎来“常住人口总量迅猛增长，外来人口骤增、中心城区人口空间分布迅速积聚”等“跨越式”非常态格局。

由于在2020年之前10年内，安徽省人口政策、户籍迁移政策等发生根本改变的可能性甚小，故据此可以推定：安徽省内合肥、芜湖等9市的城乡户籍人口变化的一般态势已是确定的，即呈现“人口总量增速减缓（预示着低于‘十一五’规划时期）、人口老化加剧、人口城市化水平逐年提高”的特征。而且，因资源、环境、区位等因素制约，合肥、芜湖等中部欠发达地区中小城市的人口发展，不太可能“超越”近年来长三角、珠三角区域的中小型城市，以及北京、上海、武汉、广州等区域中心城市能吸引大量外来人口的发展优势地位，其外来人口净流入的总量难以实现“跨越式”发展。因而，基于人口学视角，审视皖江城市带新一轮城乡规划中人口规划目标，客观地解读人口总量预测结果的“虚夸”成分，或可为适时、适度调整区域城乡发展规划，提升规划的科学性和理性提供人口学依据。

二、区域人口规划目标设置中存在的问题及其影响

文献检索发现：在城乡发展规划编制过程中，区域内人口总量的预测方法，一般有时间预测分析、因果预测分析和定性预测分析等三种基本类型；预测方式有“增长率法”、相关性分析法、资源环境承载力预测法、基础设施承载力预测法等①这在一项国家标准化文件《城市人口规模预测规程》（修订稿）中有详细概述。。故在人口规划目标的设定过程中，多半是基于纯数学推理方式预测未来时期的人口总量规模，再基于社会经济发展中人口总量变动与经济发展、资源等“相关性”来解读目标自身设置的合理性和可行性，往往“忽视”不同时期人口总量变化之间的“内在逻辑”关系，这样做隐含了这样的假设前提：外来流动人口是无限量供应的，区域经济社会发展未来所需的常住人口或劳动力人口，完全可依据需要来设计或被规划出。然人口学直觉表明：这一点与全国范围内人口增速减缓，区域外来常住人口增长相互牵制等人口格局严重不符。

现行城乡规划中人口规模的点估计预测是单值的。然在未来到来之前，区域内人口尚处在不断变化之中，故现有关人口总量规模的预测结果，均具有极大的不确定性②不同预测方法所确立的人口规划目标，其数值分布区间或可揭示未来人口总量变化的不确定范围。。而且这种不确定性直接影响到城乡发展规划编制的效用和可信度。一方面，由于不同学者对未来时期人口变化态势认知不同，所适用的人口预测方法不同，致使人口预测结果自身包含不确定性，且不同数学方法推测未来时期人口总量差异显著，且难以统一；另一方面，由于规划期内城市建设用地指标与人口预测规模直接正相关③依据《城市用地分类与规划建设用地标准》GBJ 137－90。，若选择性地“高估”规划区未来时期人口的总量规模，一旦获得上级政府批准成为具有法律约束力文件之后，将获取与之相关的更多的新建设用地指标，导致多数城乡规划编制者主观上倾向于通过假定自身的人口机械增长率和城市化增长速度持续上升，并在规划期内始终持续保持一个较高的水平，主动选择人口预测结果中的高规划目标值［2］，进而“理直气壮”地争取更多的城乡建设用地指标。

其次，“轻视”作为城乡发展规划基础的人口规划目标设置的合理性和现实性，以及规划自身的科学性。早在《当前城市总体规划修编中人口规模和城市化水平预测存在的问题值得重视》（国家发改委，2005年）一文中，就曾指出各地报批的城市规划中，“预期人口规模和城市化水平容易被高估……将导致城市建设用地规模的不合理扩大……，将浪费宝贵的土地资源，使部分基础设施闲置或利用率很低，影响到社会、经济和环境效益的发挥”［3］。在笔者看来，近年来天津、内蒙古等地出现的“鬼城”、“空城”现象，以及国内各大中城市商品房居高不下的空置现象，以及从沿海城市向内地城市蔓延的“用工荒”等现象，或与前期城市规划对区域未来人口变动的“误读或误判”直接相关。

三、未来10年皖江城市带①皖江城市带承接产业转移示范区为国家级示范区，其规划范围及成员包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城九市全境和六安市的舒城县、金安区，核心区域是合肥、芜湖。常住人口总量规划的直观解读

对于未来人口变动格局，本文引入一个扩展幅度指标来表征，其内涵被界定为：规划末期的人口规划目标值与基期人口的差值反映潜在的绝对增长量，而以绝对增长量与基期之间的比值，来表征规划期内人口潜在的增长幅度。本文以合肥、芜湖等9市常住人口为研究对象，选择2009年为基期，2020年为规划末期，分析数据来自2009年统计公报或统计年鉴，以及2020年规划报告中规划目标值。在规划编制者眼中，未来10年合肥、芜湖等9市常住人口总量变化及其扩展幅度，如图1所示。

图1 皖江城市带各城市2020年城乡发展规划目标及其变动（与2009年常住人口之间的比较）

大体上看，在未来10年内，处于承接产业转移示范区内的9个城市，其常住人口总量规模，均有大幅度增长，且不同城市之间常住人口总量扩展幅度差异显著，其中合肥、芜湖、马鞍山、铜陵等4市常住人口潜在的扩展幅度均在30%以上，而宣城、巢湖、滁州等市的潜在扩展幅度将保持15－25%，仅有池州地区扩展幅度保持在5%以下。

单以承接产业转移示范区的两核心城市合肥市和芜湖市的人口规划目标②依据《合肥市城市总体规划（2006－2020年）》、《芜湖市城市总体规划（2006－2020年）》中的人口分析数据。为例，这预示着在2010－2020规划期内，两市常住人口总量规模均将迅猛扩展，城市化进程也将陡然提速，并维持在高位。预测数据显示：未来10年，合肥市常住人口总量的年平均增长率达3．41%，芜湖市则高达4．07%，两者常住人口规模10年累计增长幅度分别高达41．7%、55．2%③在当下看来，合肥市和芜湖市均没有扩大市域范围的可能性，无法通过空间区划变更来增加人口。。另外，规划报告还预测出：2020年合肥人口城市化水平将达74%，其10年累计增量为12个百分点；而芜湖城市化水平高达到80%，其10年累计增量则达16个百分点。据此可推定：在规划编制者看来，在未来新一轮城市发展过程中，合肥市和芜湖市必将迎来“人口总量迅猛扩展，空间分布趋于积聚”的人口新发展格局。

2005－2009年期间经济统计数据显示：合肥市GDP增长率保持在16．9%－18．1%范围内，高于同期安徽平均水平约5个百分点，其GDP从853亿增加到2 102亿，4年累计增长幅度为146．4%；同期芜湖市GDP增长率保持在13．2%－16．5%，高于全省平均水平约3个百分点，GDP从400亿增长到902亿，4年累计增长幅度为125．5%。据此可推定：2005－2009年或是合肥、芜湖等地经济发展进程中最快、最好时期。然而，与之对应，2005－2009年两市人口的统计数据显示：在2005年末，合肥市常住人口的总量为462万（其中外来常住人口规模为10左右）；在2009年末常住人口总量增加到500万（其中外来常住人口仍保持在10万人左右），4年增量不足40万，4年增长幅度为8．2%左右，年平均增长率只有1．9%左右。与之相比，2005年芜湖市常住人口的总量为222万（净流出8万左右），在2009年增加到230万（净流出只为1000人左右），4年常住人口增长幅度为3．6%，年均增长率为0．8%左右。故从历史发展经验来看：近年来合肥、芜湖两地经济迅猛发展，并没有导致其常住人口迅猛增长。进而可以确信：经济快速增长并不必然带动区域内常住人口迅猛增长和积聚。这一点还可从人口变动与经济增长之间互动或协调关系——人口经济弹性系数①人口经济弹性系数是指一定时期国内生产总值增长率与该时期人口增长率的比值。当比值大于等于5时，为社会经济协调发展级。上看出：近4年来，合肥的人口经济弹性系数保持在6以上，而芜湖则保持在10以上。可见，近年来合肥、芜湖等市人口变动与经济发展一直处于协调发展时期。故引申地来看，单从两地发展历程或经验，尚很难看出支持未来经济大发展必将对应着“人口总量快速扩展、人口空间分布的积聚”等人口状态演化的“大跨越”现象。此外，近5年来统计年鉴数据还揭示：近年来皖江城市带中合肥、芜湖等9市常住人口，均以户籍人口为主，其外来或外出人口比例一直较小，即使是作为省会的合肥市，其净流入常住人口规模一直保持在10万左右，另外，芜湖等其他8市的城乡人口的常住人口，仍以净流出为主，尽管净流出规模递减。

综上所述，基于人口学视角来看，未来10年合肥、芜湖等地发展规划报告设定的人口总量规划目标，缺乏人口发展的连贯性和逻辑性，几乎无实现之可能性。

四、未来10年内合肥、芜湖等市户籍人口上限与外来人口下限的估计

一般而言，流动人口具有较强的经济活动性，流入地和流出地之间的发展比较优势决定了外来（出）人口的流向。尽管在承接产业转移示范区优惠发展政策影响下，皖江城市带中合肥、芜湖等9个中部城市，或将迎来新一轮大发展机遇，或将延续目前良好的发展态势，但由于区域内的资源、环境、区位等先天性局限，在未来5－10年内，皖江城市带区域与周边城市之间比较优势，尚不会出现“大跨越式”提升的可能。

以芜湖外来常住人口的“吸引”分析为例，在十二五规划期（2011－2015）以及2020年之前的10年时期，其周边城市合肥、马鞍山、宣城、巢湖等同处承接产业转移示范区，共享“优惠政策”，区域间的比较优势影响甚小；而蚌埠、阜阳等其他非承接产业转移示范区省内地市，同样也将迎来大发展和大开发的新时期②此类信息在已公示的十二五城乡发展规划或2020年中长期城乡发展规划报告中得到体现。，相应地，势必将导致区域内流出人口数量锐减，或有可能竞相转化为省内流动人口的净流入地，或将促使芜湖吸纳周边市外来人口的引力和区位优势缩小。另外，未来5－10年内，芜湖周边的南京城市圈、苏锡常等长三角地区，以及珠三角、环渤海等地仍将保持优势发展地位，其产业升级，经济发展良好前景不会消退；西部大开发、中部崛起、东北振兴等其他区域发展战略和优惠政策等相继实施，相应地，也将导致芜湖作为承接产业转移示范区发展政策优势地位，并非十分凸显，因而也将致使芜湖在短时间内对域外人口的吸引力猛增的可能性缩小。

据此可以推定：在“承接产业转移示范区”发展机遇面前，在未来5－10年内，合肥、芜湖等9市常住人口，仍将以区域内户籍人口为主，包括省会城市合肥在内，“吸纳”省内其他区域的净流入人数占常住人口比例都将保持低水平。尚难以“吸引”大规模的省外流动人口净流入，或“造就”省内大规模人口流迁等人口发展格局。

众所周知，早在20世纪90年代初，全国人口总和生育率水平已达到更替水平，2000年以来一直保持在1．8左右。由于皖江城市带合肥、芜湖等9市均较好地执行了现行生育政策（普遍一孩政策，有条件适用生育“二孩”的政策），这一点也可从已公布的历年户籍人口自然增长率中看出，户籍人口总量增长态势已得到扼制。

以合肥、芜湖两地户籍人口变动为例，2005年合肥户籍人口总量为455万，自然增长率为4．24‰，大大低于同期安徽全省平均自然增长率6．2‰，而2009合肥户籍人口总量为491万，自然增长率转变为6．9‰，与安徽全省平均自然增长率6．47‰相当。与之对应，2005年芜湖籍人口总量为226．8万，在2009年增加到230．1万，其户籍人口自然增长率从2005年的4．7‰，在2009年降为1．1‰，大大低于同期全省户籍人口平均增长率水平。

人口数据还表明：合肥、芜湖等地近5年来总和生育率水平的上限，高于政策生育率的可能性不大，最大可能应是保持在1．5以下。一方面，由于两地生育水平长期持续低于更替水平，致使户籍人口的内在增长率呈负值，潜在人口增长惯性已消逝殆尽；另一方面，由于现行生育政策在“十二五”规划期内仍将保持不变，在2020年之前调整的可能性很小，据此可推断：合肥、芜湖等地户籍人口自然增长率势必呈递减态势。尽管目前两地户籍人口的自然增长率尚处正增长阶段，但人口自然增长率的递减态势或将促使以上各地在2020年之前转为人口负增长。因此，未来时期两市户籍人口迅猛增长可能性几乎没有。换言之，在2020年之前，合肥、芜湖等地户籍人口增长率总体平均水平，势必不会高于2005－2009期间的平均增长率。本文据此可推测：以2009年户籍人口总量为基数，以2005－2009期间的平均增长率为增长率，可直接估算出2020年合肥、芜湖等地的户籍人口总量的上限值①P2020＝P2009（1＋r平均）11，P2020，P2009指2020、2009年户籍人口总量，r平均选取2005－2009年户籍人口增长率。。另外，若以2020年各城乡发展规划报告有关人口分析的人口总量预测数据比较对象，还可进一步直观揭示出同期外来常住人口的下限值②2020年常住人口的规划目标包含两部分，一为户籍人口数（除去外出半年以上），另一位外来人口（暂住半年以上）。或可划分为两部分，一为户籍人口数，净流入外来人口数（以剥离外出户籍人口数的影响）。。

2020年合肥、芜湖等9市户籍人口、净流入外来人口数量分布，如图2所示。

仍以芜湖、合肥两市为例说明户籍人口和外来人口变化格局。数据分析表明：在2020年，芜湖常住人口总量规划目标为357万，而2020年芜湖户籍人口的上限只有239万，故外来常住人口规模规划目标的下限将达到118万，即预示着“现有每2个芜湖人周围将增加一个外来非芜湖籍人”；与之对应，在2020年，合肥人口总量规划目标为710万，而2020年合肥户籍人口的上限只有603万，故合肥外来常住人口规划目标的下限将高达107万，即意味着“每6个合肥人周围将增加1个外来非合肥籍人”。另外数据还显示：在2020年，净流入皖江城市带9市的外来人口的总和将高达342万。如此多的外来人口，又来自何方？莫非各级政府在实施“承接产业转移”过程中，热切希望带动外来劳动人口转移？尽管近5年来合肥、芜湖等地迅猛发展有目共睹①《2007－2008年全球城市竞争力报告》指出：合肥成为近五年“全球经济增长最快”的20个城市之一，位列第12位，见http：／／www．hfdpc．gov．cn／DocHtml／1／2008／9／24／695647973051．html．，合肥在2009年也只吸引了10万左右外来人口，而芜湖仍为人口净流出格局。但在未来5－10年内，合肥、芜湖等9市要从超100万人口净流出格局，在2020年转为超过300万人净流入格局，将是何等壮观的人口现象！2020年芜湖、合肥等市何以能承受或容纳下超常规模的100万以上外来常住人口？基于历史时期人口与经济社会发展之间相关关系，可以确信：未来时期合肥、芜湖等地外来人口净流入的“异常”格局发生可能性几乎为零。

总之，运用人口学方法，可以较为可信地预测未来5－10年城乡户籍人口的上限，然结合现有城乡发展规划人口规划的目标值，虽可直观地估计出对应时期外来人口的下限，但得出的是外来人口变化的“非常态”格局这一近乎荒谬的分析结果。若“套用”归谬法的分析方式，可揭示出在未来5－10年内外来人口净流入的“异常”格局的直接原因，是来自规划目标设立的“虚夸”。据此推定：皖江城市带9市现有城乡规划中有关未来时期人口目标设定，存在明显的问题，皖江城市带9市新一轮城乡规划报告中的人口规划目标设定值，的确存有大量“虚高”成分，需要剔除。

五、结论与建议

在新一轮城乡发展规划编制过程中，地方各级政府无不强调域内城乡规划编制的前瞻性，追求区域经济社会的科学规划。然而，受现行政策关于用地指标的制约或诱导，城乡规划报告中有关区域内人口总量规划目标的确立，倾向于确立高增长率、快速城市化等格局，乐于“忽视”区域内人口发展的常态性、连贯性等人口学特征。总之，客观地解析新一轮城乡发展规划中城市人口规划目标存在显著的“虚高”成分，或可在城乡规划实施过程中，减少虚高的人口规划目标导致的潜在的危害，促使规划目标回归到科学规划、合理规划的初衷。

［1］城乡规划司，中国城市规划设计研究院课题组．改进城市规划中人口分析与预测工作的研究［EB／OL］．（2006－06－17）［2011－05－10］．http：／／www．sxjs．gov．cn／DepartRead．aspx？CatalogId＝72＆refId＝5080．

［2］李明月，胡竹枝．土地利用总体规划中的人口数量问题研究［J］．西北人口，2010，（3）：47－50．

［3］国家发展与改革委员会．当前城市总体规划修编中人口规模和城市化水平预测存在的问题值得重视［DB／OL］．（2005－10－31）［2011－05－15］．http：／／www．sdpc．gov．cn／shfz／t20051031＿118841．htm．

Demographic Analysis of the“Exaggeration”in Population Projection in Newly－made Urban and Rural Planning for Nine Cities in Urban Belt along the Yangtze River in Anhui Province

QIAN Ming－liang
（Institute of Sociology，Chongqing Academy of Social Sciences，Chongqing 400020，China）

Base on the inheritance and continuity of the development of de jure population，the upper limit of the registered population in 2020is estimated for nine cities such as Hefei，Wuhu，etc，in the urban belt along the Yangtze River in Anhui Province．So does the lower limit of immigrated population in 2020based on the analysis of the population projection in newly－made urban and rural planning．In view of the normal characteristic of population development and the inherent relation among registered population，De jure population and immigrated non－registered population，the“exaggeration”in the population projection in current urban and rural planning is pointed out by using the method of“induction to absurdity”．Thus the rationality and scientificity of the population projection in newly－made urban and rural planning can be clarified．

urban and rural planning；population projection；urban belt along the Yangtze River in Anhui Province；de jure population

C915

A

1008－3634（2011）06－0026－06

2011－05－20

钱明亮（1974－），男，安徽芜湖人，助研，博士。

（责任编辑 蒋涛涌）