城市控制性单元规划比较研究与探讨

储金龙， 郑颖睿， 汪勇政

（安徽建筑工业学院建筑与规划学院，合肥 230022）

城市控制性单元规划比较研究与探讨

储金龙， 郑颖睿， 汪勇政

（安徽建筑工业学院建筑与规划学院，合肥 230022）

城市控制性单元规划作为衔接城市总体规划和控制性详细规划的重要手段，在我国城市规划业内越来越受到关注。通过对上海、广州、南京、合肥和武汉五个城市的相关规划的比较研究，探讨类似规划在地位和作用、单元划分以及控制内容等方面的异同，提出加强城市总体规划和控制性详细规划衔接的新机制——城市控制性单元规划；在此基础上，对城市控制性单元规划的编制做进一步的探讨。

城市控制性单元规划；城市总体规划；控制性详细规划；规划编制

一、引 言

我国城市规划编制，长期存在城市总体规划（以下简称总规）与控制性详细规划（以下简称控规）衔接不畅的问题，作为二者衔接重要节点的分区规划，由于在操作中存在种种问题，实际效用不明显（姚凯，2007）。《城乡规划法》提出了“控规全覆盖”的要求（黄明华等，2009）并弱化了分区规划的法律地位，使得这一问题的解决显得尤为迫切。因此，须在总规与控规之间，构建一个适合于城市快速发展需要、具备可操作性和权威性的承上启下的规划层次（姚凯，2007）来解决总规与控规的衔接问题。基于此，本文提出加强城市总规与控规衔接的新机制——城市控制性单元规划（以下简称单元规划）。

目前，国内城市单元规划的研究尚处于起步阶段，各城市相关规划名称各异，如：上海（中心城）控制性编制单元规划、广州发展单元规划、合肥单元规划等。2003年，控制性编制单元规划在《上海市城市规划条例》中首次以法律的形式固定下来；姚凯（2007）分析了上海控制性编制单元规划与新加坡、香港相近规划层次的异同，为上海控制性编制单元规划的理论构建提供了参考；姚凯、俞斯佳（2008）解析了控制性编制单元规划的概念，详细介绍了单元规划的控制内容，首次评析了单元规划的实施效用，并肯定了特大城市编制单元规划的必要性；孙祥、姚燕华（2010）在分析广州现有城市规划编制体系的基础上，提出了一种加强总规－控规联动、提高总规实施效果的新机制——规划发展单元，介绍了规划发展单元的概念与定位、划定原则及控制要素，并对规划发展单元控制体系的实施与完善提出了若干建议等，都对国内城市单元规划的编制进行了一定的理论和实践探索。

本文通过对上海、广州、南京、合肥和武汉五城市相关规划的研究，试图从地位和作用、单元划分以及控制内容三个方面进行比较，进而对城市控制性单元规划的合理编制做一些有意义的探讨。

二、国内相关规划产生的背景

1.总规与控规衔接不畅，国内城市现行城市规划体系不完善

国内特大和大中城市总规涉及面广，其编制成果一般难以作为指导城市单一区块开发和建设的直接依据。控规作为指导城市建设的直接依据，其编制既要体现地区发展的实际情况，同时也要兼顾城市总体战略意图的贯彻落实。因此，两者之间的衔接尤为重要。按现行的城市规划体系，分区规划作为两者衔接的重要节点，由于在实际操作中的种种问题，效果不明显（姚凯，2007）；并且《城乡规划法》进一步弱化了分区规划的法律地位。以往，一些没有编制分区规划的大中城市，随着经济的发展和城市规模的不断扩大，在总规的宏观指导下，直接开展详细规划工作也显得跨度太大（王朝晖等，2003）。城市规划体系的不完善，直接导致了国内现行城市规划体系越来越不能适应新形势下城市发展和建设的需求。

2.《城乡规划法》关于“控规全覆盖”的要求

《城乡规划法》第三十八条明确规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置，使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”《城市国有土地出让转让规划管理办法》中明确规定：“出让城市国有土地使用权，出让前应当制定控制性详细规划。出让的地块，必须具有城市规划行政主管部门提出的规划设计条件及附图。”对于地方政府部门而言，这就意味着在城市规划区范围内，要批租任何一块规划用地都必须以“控规全覆盖”为前提。换句话说，要想随时方便地招批租规划用地，控规就必须实现全覆盖，否则便无法为土地使用提供依据（黄明华等，2009）。然而，目前控规的编制内容十分详细，很难在短时间内实现全覆盖。

3.控规编制的局限性

控规阶段需要落实总规和专项规划的各项内容，由于控规编制之初，城市整体上缺乏统一的控规编制范围划分（即规划标准单元划分）、统一的技术标准及城市总体控制，造成单个控规的覆盖范围或重叠或没有交汇，不同单位编制出的控规成果“五花八门”，数据难以汇总和分析，不可避免地与各层次规划在规划时序、范围、内容等方面存在矛盾，造成实施困难或是无奈的后续调整，却没有统一的平台来消除（汪坚强，2009）。另外，目前控规编制弹性不足，适应性不强，因而下层次规划指标屡屡突破上层次规划要求，难以满足多变的市场需求以及适应城市快速发展中出现的诸多新情况。

三、国内城市相关规划比较

1.地位和作用

各地相关规划所处的规划层级不尽相同：上海市（中心城）控制性编制单元规划作为独立的规划层面，上承中心城总规和分区规划，向下指导控规的编制，兼顾规划管理的实际需求；广州市规划发展单元规划在总规阶段编制，分解落实总规的各项内容，并指导控规的编制；南京市只划分规划编制单元，既不编制单元规划也不制定相关层次控制内容；合肥市单元规划作为控规编制的一部分，具有部分分区规划的功能，落实城市总规并指导地块控规的编制；武汉市控规导则与分区规划属同层次规划，落实分区规划、指导控规编制。

由于各地相关规划所处的规划层级不同，因而具有的法律地位也不同：上海市（中心城）控制性编制单元规划作为独立的规划层级，写入地方法规，具有法律效力；广州市规划发展单元规划，在总规阶段编制，总规一经审批，单元规划具有法律效力；南京市没有编制相关规划或制定相关层次控制内容；合肥单元规划是控规编制的一部分，编制区控规审批后，也具有法律效力；武汉的控规导则则不具备法律效力。

概括起来，各地相关规划具有以下几个共同作用：第一，划分单元作为控规编制的基本单位；第二，分解并落实总规、分区规划的各项内容；第三，指导下层次控规的编制；第四，兼顾城市规划管理的实际需求。

2.单元划分与规模

单元划分，各城市基本是以城市的行政界线、功能分区、道路和自然界线等进行划分，只是依据侧重有所不同，如：上海市（中心城）控制性编制单元划分，主要依据行政区划；广州市规划发展单元，主要依托总规划分的功能发展区划分。单元划分，原则上考虑到不同的规划区、规划编制主体以及原有城市行政管理单元（如街道、社区等）。另外，由于广州市地缘接近港澳，引入城市交通分区的概念，单元划分时需考虑城市交通分区。

各城市实际情况不同，因而单元规模差异较大，影响单元规模的因素主要有以下几点：第一，原有城市行政管理单元规模，通常一个单元包括若干城市行政管理单元；第二，城市老城区用地性质相对复杂，新城区用地性质相对单一，单元划分规模老城区要小于新区；第三，一般每个乡镇或独立工矿区单独作为一个单元。

表1 相关规划比较研究

续表

3.控制内容

各地相关规划控制内容作为上位规划内容在单元内的分解落实以及指导下一阶段控规编制的重要依据，概括起来主要有：单元主导功能与定位、人口规模、建设规模、开发强度控制、公共绿地、河湖水系、公共服务设施、市政基础设施、城市安全设施、道路交通网络与设施、历史文化风貌保护、城市设计等。各城市单元规划编制时间先后、所处规划层级不同，因而制定的控制内容也有差异：为了与近期建设规划相协调，广州市发展单元规划及合肥市单元规划提出了开发建设时序的控制内容；广州市发展单元规划，提出的时间要晚于其它城市，考虑城市具体情况以及《城乡规划法》相关规定，控制内容更具时代性也更加详细。

综上所述，各城市相关规划名称各异，所处的规划阶段不同，划分的单元名称与规模也不同；地位作用没有统一的定位，控制内容也有差异（表1），因而不利于单元规划在国内城市的开展和推广。

四、单元规划编制的若干探讨

1.单元规划地位和作用

单元规划分解落实上位规划的各项内容，指导控规编制并兼顾规划管理实际需求，划分单元作为控规编制的基本单位。从上述城市案例来看，单元规划在总规阶段或作为独立的规划层级与上位规划衔接较好，在控规阶段编制，与上位规划衔接较差。但是，单元规划在总规阶段编制，无疑会增加总规编制的工作量，延长编制的时间周期（孙翔等，2010）。当前国内特大和大中城市总规编制，应当强调自身的战略性（易晓峰等，2004），原本城市总规编制涉及面诸多，若将单元规划置于总规阶段编制，必然造成总规编制内容繁杂，从而削弱总规编制的战略性。因此，建议将单元规划作为独立的规划层级进行编制，这样单元规划既能发挥在城市规划体系中承上启下的作用，又能保证规划的有效实施与管理。另外，各专项规划从某一方面入手对一定区域和范围内的土地利用、开发强度等的研究，无疑较分区规划等各层次控制性规划更加深入和透彻，因而不可避免地会与各层次控制性规划确定的相应内容存在矛盾（王朝晖等，2003）。因此，需要单元规划作为一个共同的平台来整合各专项规划，以消除这些矛盾。目前，我国大多城市的单元规划编制与城市总规或控规相结合，没有独立的法律效力。建议各城市单元规划编制，将其作为独立的规划层次写入地方规划法规，从而增强规划的可操作性，确保规划实施的有效性。

2.单元划分

单元划分应做到“无缝衔接，不重叠，不遗漏”（姚凯，2007），单元划分建议以行政界线为基础，结合城市功能区、交通分区、城市道路、天然界线等进行划分，这样既考虑规划的编制主体又便于规划基础资料的收集。依据各地情况，单元规模会有不同，一般老城区规模要小于新城区，一个控制单元应包含若干行政管理单元。依据现行城市规划体系，各地单元划分时应尽量遵照原有城市空间层级，使城市空间层级与规划层级形成对应的关系，从而便于规划的有效管理、实施以及城市的有序建设。

3.单元规划控制内容

单元规划控制的内容如表2所示。

表2 单元规划控制内容

由表2可知，单元规划一方面要落实上位规划，另一方面作为下层控规编制的依据，其控制内容的制定应当遵循刚性与弹性相结合的“双控”原则，并采用“分类分级”的控制方法（段丙庆等，2008），即针对不同属性的各项内容进行分类控制，如：市政基础设施和河湖水系，前者侧重于控制数量和规模，后者侧重于控制水域界线和面积，不同类别的内容须区别对待；一些控制内容存在级别差异，如公共服务设施，按照国家标准有五级（市级、区级、居住区级、居住小区级、居住组团级），在实际规划实施中，每级的控制力度是不一样的，须根据具体的情况和需求制定不同程度的控制要求；单元规划作为中观层次的控制性规划，其控制内容应当精炼明确，实实在在地控制住上位规划制定的各项内容（尤其是强制性内容），同时还应为下层控规控制内容的制定保留一定的弹性，如：安全防灾设施，在单元规划层面只对其数量、规模做强制性控制要求，下层次控规中再对其位置、布局等进行具体控制，从而切实增强单元规划的可操作性。另外，一些控制指标的确定，须依据城市密度分区研究。

基于以上原则以及对上海、广州、南京、合肥以及武汉五个城市相关规划控制内容的比较研究，并参照《城乡规划法》和各地相关技术规定中的要求，建议将单元规划控制内容分为以下6项（每项包含若干控制内容）：其中1－5项为核心控制内容，应用于一般控制单元；第6项为特殊控制内容，主要针对有特殊控制要求的单元。

五、结束语

单元规划开展伊始，其相关研究也主要集中于国内一些特大城市。针对国内特大和大中城市，提出解决总规与控规有效衔接的单元规划。文章基于对国内五个城市相关规划的比较研究，仅从单元规划的地位和作用、单元划分以及控制内容等方面，对单元规划的编制做了初步的探讨。单元规划相关技术问题诸多，其中最重要的是控制方法和控制指标的确定，例如：总规确定的人口和用地规模如何在单元内有效落实以及各项配套设施如何在单元内合理配置等，仍需做深入的研究和探讨。单元规划作为衔接城市总规和控规的重要机制，其在国内城市的开展与推广，还需结合地方实际，其相关理论与技术的研究也需要在实践中进一步完善。

［1］姚 凯.上海控制性编制单元规划的探索和实践——适应特大城市规划管理需要的一种新途径［J］.城市规划，2007，（8）：52－57.

［2］黄明华，王 阳，步 茵.由控规全覆盖引起的思考［J］.城市规划学刊，2009，（6）：28－34.

［3］姚 凯，俞斯佳.上海控制性编制单元规划的实践和效用评析［J］.城市规划学刊，2008，（12）：259－263.

［4］孙 翔，姚燕华.基于规划发展单元的总规－控规联动机制研究——以广州为例［J］.城市规划，2010，（4）：32－37.

［5］王朝晖，师 雁，孙 翔.广州市城市规划管理图则编制研究——基于城市规划管理单元的新模式［J］.城市规划，2003，27（12）：41－47.

［6］汪坚强.迈向有效的整体性控制——转型期控制性详细规划制度改革探索［J］.城市规划，2009，33（10）：60－68.

［7］段丙庆，林观众.从控规的控制功能谈规划管理单元的新探索——以温州市规划管理为例［J］.规划师，2008，（12）：83－86.

［8］易晓峰，刘云亚，罗小龙，苏燕羚.中外次区域层次规划比较研究及其启示［J］.规划师，2004，（12）：41－45.

［9］刘玉清.浅谈合肥地区控规编制［J］.安徽建筑，2009，（2）：24－47.

［10］胡忆东，宋中英，商渝.控制性详细规划编制框架体系和控制模式创新——以武汉市为例［J］.城市规划学刊，2009，（7）：79－84.

［11］黄 宁，熊 花.《城乡规划法》实施背景下的武汉控制性详细规划编制方法探讨［J］.规划师，2009，（9）：35－39.

Comparative Study of Urban Controlling Unit Planning

CHU Jin－long， ZHENG Ying－rui， WANG Yong－zheng
（School of Architecture and Urban Planning，Anhui University of Architecture，Hefei 230022，China）

In recent years，more and more urban planners take sustained attentions to urban controlling unit planning，which is regarded as an important convergence means of urban master planning and regulatory planning.Based on the comparative study of relative plannings of the cities including Shanghai，Guangzhou，Nanjing，Hefei and Wuhan，the similarities and differences of these plannings are summarized in terms of their status，significance，unit division and control content.The urban controlling unit planning，a new mechanism to strengthen the integration of urban master planning and regulatory planning，is proposed.And a study on the compiling of urban controlling unit planning is made.

urban controlling unit planning；urban master planning；regulatory planning；planning compiling

TU984

A

1008－3634（2011）06－0155－06

2011－09－06

储金龙（1964－），男，安徽安庆人，教授，硕士生导师，博士。

（责任编辑 蒋涛涌）