欠发达地区县级政府债务风险状况评析

杜 爽，赵 红

（1.河南省委党校，河南 郑州 450002；2.郑州牧业工程高等专科学校，河南 郑州 450002）

欠发达地区县级政府债务风险状况评析

杜 爽1，赵 红2

（1.河南省委党校，河南 郑州 450002；2.郑州牧业工程高等专科学校，河南 郑州 450002）

通过对河南省、宁夏回族自治区部分经济欠发达县（市）的调查资料显示，部分欠发达地区县级政府债务呈增长速度快、幅度高、举债部门多、债务分布面广、负担沉重、财政支付压力大等趋势。主要原因是财政体制不合理，债务管理制度不健全，受外部经济环境及政策影响，畸形的政绩观和干部考核制度。为此，必须做好存量债务清理工作，完善地方政府债务管理制度，建立信息披露制度和风险防控体系，深化投融资体制改革。

欠发达地区；县级；政府债务风险；对策

县级政府债务是地方政府性债务的重要构成部分。为了了解目前一些欠发达地区县级政府的债务及其风险状况，近期，2010年度国家社科基金项目《地方政府不良债务风险化解与良性债务适度规模监控问题研究》课题组对河南的郾*县、内*县（应地方政府要求不披露具体名称）以及宁夏回族自治区的灵武、永宁、同心和彭阳四县（市）的政府性债务情况进行了专题调研。下面，根据调查所得的资料对相关情况做一简要的分析和说明。

一、欠发达地区县级政府性债务的状况及特点

近年来，随着地方政府事权的扩大和城镇化进程的加快，无论经济条件好的县还是经济条件相对较差的县，举债搞建设的势头都非常迅猛。即使经济欠发达的中西部地区部分县（市）政府性债务规模也都比较大，而且呈逐年上升趋势。以下是近年来样本县（本级）政府性债务余额及增长变动情况，如表一、表二、表三所示：

表一：2005-2010年河南内*县本级政府性债务情况调查表（单位：万元）

表二：1992-2010年河南郾*县各类债务余额（单位：万元）

表三：2007—2009年宁夏四县（市）债务余额（单位：万元）

根据表中数据及其他调查资料可以发现，这些县（区）的政府性债务除了数量和规模较大以外，还普遍具有以下特点：

第一，债务增长速度快、幅度高。以河南的郾*县为例，该县最早举债的时间是1992年。当年举借的债务总额仅为75万元。到2010年末，该县政府负有偿还责任的直接债务余额已达32122.44万元。从债务的变动趋势来看，1997年以后该县债务快速增加。1997年直接债务余额为188.67万元，2002年就达到了1324.6万元，五年间年均增长120.41%；2007年较2002年又增加了2759.81万元，五年间年均增长41.67%；2010年较2007年增加了28038.03万元，三年间年均增长228.82%。而宁夏四县除彭阳县外，其余三县2007年至2009年三年债务平均增速分别为105%、48%、103%（见表二、表三）。

第二，举债部门多，债务分布面广。以永宁县为例，该县2009年末的126487万元政府性债务余额分布和构成情况是：直接债务95191万元，其中城建部门13580万元，交通部门21200万元，教育部门6892万元，卫生部门950万元，农林水部门21441万元，其他31128万元；或有债务1027万元，主要是亏损挂账，其他债务30269万元，主要是尾欠工程款。

第三，债务负担沉重，财政支付压力大。由于中西部地区大多数县（市）的财政收入总量都比较小，财政自给率很低，面对沉重的债务负担，财政支付的压力都非常大。以宁夏四县(市)的债务情况为例，截止2009年底，灵武市负债175834万元，占当年财政支出总额的119.6%;永宁县负债126487万元，占当年财政支出总额的88.2%;同心县负债40292万元，占当年财政支出总额的30.8%;彭阳县负债20533万元，占当年财政支出总额的19.5%。尤其是彭阳县，该县财政自给率仅为6.2%，是一个依靠财政转移支付过日子的典型财政困难县，年地方财政收入仅有6000万元，一年吃财政饭的有7500余人，仅工资支出每年就需要2.4亿元，为此，目前的各项债务几乎被全部拖欠。

第四，用于公益性项目和基础设施建设方面的债务多。在河南的郾×县，2010年，该县直接债务以公益性项目、非公益性项目和其他原因举债形成的债务余额分别为30864.64万元、42.3万元和1215.5万元，各自占债务余额的比例分别为96.09%、0.13%和3.78%。在当年已支出的30969.89万元债务中，按项目的行业性质划分：用于交通运输的债务数额为1652万元，占5.1%；用于市政建设的债务数额为21223.73万元，占66%；用于其他项目的债务数额为8094.16万元，占25.1%。河南内×县2005年至2010年所举借的债务中用于基础设施建设的比例分别为35.6%、35.95%、50.1%、56.4%、64.6%和 59.6%（见表一、表二）。2009年灵武、永宁、同心和彭阳四县(市)所举借的债务用于城建、交通和农林水部门比重分别达到38%、45%、20%和11%。

第五，债务逾期率高，偿还高峰期临近。以河南的郾×县为例，到2010年末，该县仅直接债务逾期总额就达13190.06万元，占当年全部直接债务总额的41.06%。从债务偿还高峰期来看，该县政府债务的偿还高峰主要集中在2011年。2011年，到期债务总额为28844.39万元，占全部债务余额的85.28%。其中，仅直接债务就达27866.39万元，占该类债务总额的86.75%。

第六，债务总额中直接债务所占的比重大。以河南内×县为例，从2005年至2010年，该县政府性债务中直接债务占全部债务总额的比重分别为：85.7%、86.2%、89.3%、91.2%、93.7%和100%。河南郾×县2002年、2007年、2008年、2009年和2010年政府性债务中直接债务占全部债务总额的比重分别为：93.4%、87.8%、86.7%、94.8%和 94.9%。直接债务占比高，说明地方政府的债务偿还责任更加明确和具体，债务包袱沉重。

二、县级政府性债务产生的主要原因分析

1.财政体制不合理

1994年分税制改革以后，中央和地方政府长期存在着财权上收、事权下移的极不合理的现象。现实中，地方政府在国家财政收入中只占30%-40%左右，却负担了教育、医疗、社会保障等各类公益事业60%以上的开支。近年来，虽然中央转移支付尤其是对中西部地区县乡等基层政府转移支付的力度有所加大，但仍然远远不能满足地方政府各方面开支的需要。例如，大量的专项资金配套费、公务员增加工资津贴、困难群体基本生活保障、处理历史遗留问题等各方面都需要地方政府筹集和安排资金。在强大的资金需求压力下,地方政府就只能或明或暗地通过负债的方式解决资金需求问题。

2.债务管理制度和机制不健全

目前，我国还没有出台统一性的地方政府性债务管理制度和办法，也没有完善的债务举借、使用、偿还等管理机制，更没有建立起有效的地方政府债务风险预警、监控体系。现实中，不少地方政府的债务管理权限大多都分散于发改委、财政等部门，很难实现归口统一管理。此外，一些必要的政府性债务管理制度如预算制度、偿债准备金制度以及人大审批制度等也都很不健全，这客观上也给地方政府的不规范举债行为留下了监管的漏洞和空白。

3.外部环境和经济政策的影响

近年来，国家制定和出台了西部大开发战略，在该政策的促动下，中西部地区一些县乡政府为了抓住这个千载难逢的政策机遇，尽管财政大多捉襟见肘，但往往也都是不顾一切地争投资、上项目，尤其在基础设施建设方面投入了大笔资金。再加上2008年世界金融危机的影响，国家又出台了4万亿的经济刺激计划，地方政府更是不得不再度通过大规模地负债来保增长、保民生以及扩大内需。这就使得本来基础条件就比较差的中西部地区县乡政府的债务规模如滚雪球般地膨胀开来，甚至在一些地方还出现了失控的局面，给地方财政带来了极大的潜在风险。

4.畸形的政绩观和干部考核制度问题

近年来，地方政府债务的大量产生，与目前一些地方干部尤其是基层干部不良的政绩观有直接关系。当前，由于我们的干部考核制度还不够合理，一些地方在选拔任用干部时过分注重表面现象。一谈到政绩，往往就是要看大楼有多少、马路有多宽、广场有多大等。在这种导向下，地方政府的干部为了快出政绩、多出政绩，常常不顾现实条件，盲目追求所谓的“跨越式发展”，大搞劳民伤财的“政绩工程”。缺乏建设资金，就想方设法集资、借贷。一届班子卸任之时，往往就是债台高筑之日，有的甚至只留下一个烂摊子。地方政府债务成为这种背景下的必然产物。

三、样本县政府性债务风险分析和评价

1.债务资金使用情况的总体评价

从总体情况来看，近年来，中西部地区各县（区）通过多种形式的举债融资，在支持当地经济和社会发展、提高公共服务能力、改善民生尤其是应对世界金融危机冲击等方面发挥了积极作用。举债融资所形成的大量优质资产夯实了地方经济社会发展的基础，为转变经济发展方式、加快城镇化建设步伐、调整经济结构创造了较好的前提条件。这主要表现在三个方面：

一是促进了当地经济的发展。如宁夏的灵武市近年来通过利用债务资金，重点实施了一批公共服务项目，使城乡面貌发生了巨大变化。2009年灵武市国民生产总值超过百亿，达到105.6亿元，比上年增长近30%；地方财政收入达8.8亿元,增长23%。永宁县在财政收入有限的情况下，通过合理使用债务资金，也推动了经济社会的发展。2009年地方财政收入同比增长达到214.5%，近三年国民生产总值年均增长17%以上。同心和彭阳两县在财政性资金投入不足的情况下，通过利用国债转贷资金和平台融资等措施，积极拓宽融资渠道，解决发展资金短缺问题，实现了保增长的目标。尤其是同心县运用债务资金建起的羊绒工业园,大大地增加了当地的税收收入,2009年该县财政收入增速达到35.9%。

二是提高了城乡居民生活水平。以2009年为例，宁夏的灵武市、永宁县、同心县及彭阳四县（市）的城镇居民收入分别比上年增加12.2%、11.49%、13.1%和9.5%；农村居民人均收入分别比上年增加10.6%、8%、12%和14.4%。从保障性住房建设情况来看，2010年，河南郾*县保障性住房完工总面积由2009年的5400平方米增加到了37000平方米。显然，这些成就的取得与政府性债务资金所发挥的积极作用是密不可分的。

三是加快了城镇化建设步伐。在河南郾*县，近年来通过利用债务资金加大了城乡基础设施建设的力度，城市规模由2009年的44.27平方公里扩展到了2010年的45.43平方公里；城市道路年底在建总里程由2008年的1.2公里发展到2010年的4.8公里；仅2008年至2010年短短三年，新建和改建农村公路就达到了221.19公里，极大地改善了农村交通落后的状况和面貌。

2.相关风险指标的对比分析

目前，在对地方政府性债务及其风险进行分析和评价时使用较多的是负债率、债务率和偿债率三个基本指标。负债率反映一个地方国民经济状况与政府性债务余额两者之间的比率，表明单位地区生产总值所承担的政府性债务数额。即负债率=政府性债务余额/地区生产总值，警戒线一般为10%。债务率反映一个地方当年可支配财力对政府性债务余额的比率，即债务率=政府性债务余额/当年可支配财力，警戒线为100%。偿债率反映一个地方当年可支配财力所需支付当年政府性债务本息的比率，即偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力，警戒线为15%。为了便于说明问题，本文也借用这三项指标对相关县（市）的债务风险状况做一简单分析和评判。样本县（市）债务风险相关指标计算结果如表四、表五所示：

表四：2009年宁夏四县（市）政府性债务风险评价指标表（单位：万元）

表五：2005-2010年河南内*县政府性债务风险评价指标表（单位：万元）

从表四、表五中各县（市）债务风险指标及其他相关资料所反映的情况来看：

宁夏四县除偿债率指标（以2009年为例）相对较低以外（平均为4.8%），其余两项指标均相对较高。从负债率来看，宁夏四县平均负债率为18.9%，已接近20%的警戒值。其中，永宁、同心两县该指标分别高达26.4%和19.9%。从债务率来看，宁夏四县平均债务率为108.9%，已超过100%的警戒值。事实上，除了同心县债务率较低（31%）以外，其余三县的实际债务率指标均超过100%的警戒值，尤其是彭阳县债务率指标高达187%，远远超过警戒值。

河南内×县2005年至2010年连续六年的负债率均低于10%警戒值，平均为6.93；债务率均低于100%警戒值，平均为66.5%，而且呈逐年递减趋势；偿债率除2007年高于15%的警戒值以外，其他年度均比较低，2008年、2009年仅为3.4%和4.7%。河南郾×县2010年末政府直接债务余额为32122.44万元，当年偿还债务本息1151万元，县本级综合财力99008万元。直接债务的债务率为32.44%，低于100%警戒值；偿债率为1.16%，低于20%警戒值。

根据以上情况，如果依据负债率、债务率和偿债率这三个基本债务风险指标来判断，不难得出如下初步结论：宁夏四县有两项指标接近或超过警戒值，政府性债务风险总体偏高；河南两县各项指标无论是从静态还是从动态来看均没有超过警戒值，债务风险基本可控。

3.债务风险状况的补充说明

由于我国地方政府的债务问题非常复杂，评判一个地区的政府性债务风险状况，仅仅依靠以上三个简单的静态指标是远远不够的。且不说这些指标的设置是否合理、警戒值的确定是否科学，更重要的是地方政府所披露数据资料的真实性和准确性往往很难把握，由此得出的结论的可靠性就值得推敲。为此，还需要我们从其他方面做进一步的考察。

首先，从债务偿还的资金来源看，各县（市）的偿债资金普遍过度依赖土地出让收入。河南郾×县在2010年末的全部政府性直接债务中，明确以土地出让收入为还款来源的债务余额就达21023.73万元，占65.45%，相当于2010年政府实际可支配土地出让收入的3.24倍。河南内×县2005年至2010年土地出让收入占当年债务总额的比例分别为3.6%、7.1%、7.9%、9.4%、10.9%、35.8%，短短六年，土地出让收入的绝对数就由2005年的1501万元增加到了2010年的27232万元，增加了17倍之多。显然，偿债资金来源过度依赖于土地出让收入，很容易受到国家土地政策和宏观调控的影响，存在着较大的不确定性。

其次，从债务偿还高峰期来看，河南郾×县政府性债务未来偿债高峰主要集中在2011年。2011年，该县到期债务总额为28844.39万元，占全部债务余额的85.28%。其中，仅直接债务就达27866.39万元，占该类债务总额的86.75%；其他类型债务为739万元，占该类债务总额的86.75%。担保债务的偿还期主要集中于2016年以后，届时，债务偿还额应为552.03万元，占该类债务的57.38%。

最后，从债务逾期情况看，上述各县（市）政府性债务的逾期率都比较高，由拖欠而形成的隐性债务数额也比较大。河南郾×县2010年末直接债务逾期总额为13190.06万元，占当年全部直接债务总额的41.06%。灵武市仅兴唐苑工程就欠工程款2237万元，交通局尾欠农村道路项目工程款9344万元，东塔镇安置房工程欠款5500万元，林业局欠绿化工程款4909万元。永宁县仅望远工业园一个项目就欠款9302万元。彭阳县财政自给率仅为6.2%，工程项目配套资金几乎全部拖欠。

以上情况说明，即使是三项指标状况相对较好的河南郾×县和内×县，其政府性债务的潜在风险也是不容忽视的。在实际工作中，我们既不能过分夸大地方政府的债务风险，也不能因为债务风险暂时尚未凸显就对其视而不见。目前最重要的是要在管好存量债务的基础上，采用有效措施遏制不必要的新增债务，使政府性债务维持在适度的规模和水平之上，只有这样，才能更好地发挥其在推进地区经济社会发展和城镇化建设中的积极作用。

四、防范地方政府债务风险应采取的措施

1.要做好存量债务清理工作

对存量债务进行清理，目的是要根据不同情况对现有的债务进行分类处理。对于那些有固定经营回报和收益的竞争性和公益性债务项目，如果项目本身有较好的资产质量，项目运营收入能够承担还本付息能力，应当将其转为市场化方式进行运作。比如一些公用事业单位就可以通过产权转让、合资合作等形式引入民营资本参与，逐步实现政府投资的退出。对于无收益的公益性项目，可以根据具体情况制定不同的债务偿还办法：对应由具体部门和单位负责偿还的债务，要督促其自行筹集偿债资金并确保按时偿还，不能将偿还责任全部推给政府；对确需动用财政资金偿还的债务，应通过建立偿债准备金制度将偿债资金纳入财政预算并建立专户管理，以保证稳定的债务偿还资金来源。

2.完善地方政府债务管理制度

健全制度是有效防范债务风险的前提。为此，一是要建立科学的债务预算制度。科学编制债务预算不仅能对政府债务资金的筹集和使用做出合理规划，也能够提前对可能发生的各种债务风险做好预案。从某种意义上讲，预算的编制过程实际上也是对风险的评估过程。二是要建立债务资金使用的绩效考核制度。在对地方政府干部进行考核、选拔和使用时，要将其任职期间的举债情况、债务使用和偿还情况作为考核的重要内容，这样可以强化干部的举债责任和风险意识，减少不规范的举债行为的发生。三是要建立严格的责任追究制度。对那些不计后果、盲目举债导致严重后果的行为，必须严厉追究相关部门领导和当事人的责任。

3.要建立地方政府债务信息披露制度

目前，我国地方政府债务信息披露制度非常滞后，除了统计年鉴、财政年鉴等资料能够提供一些零星的地方财政收支方面的相关信息以外，没有任何正规渠道披露政府性债务方面的信息，这给地方政府性债务管理及风险监控带来了很大困难。为此，我们应当以政府会计与财务报告的权责发生制改革为契机，充分考虑我国地方政府债务管理的客观需求，通过建立相关法规和制度，强制地方政府公开披露债务方面的相关信息，并要确保信息的及时性、准确性和可靠性。这样，既可以为国家制定和出台相关政策提供科学参考，也可以为专家学者研究提供可靠资料。

4.要建立有效的债务风险防控体系

一是要建立完善的地方政府债务风险预警系统，通过设置科学的风险评估指标全面反映政府债务的基本状况。二是要制定科学的评价标准。衡量地方政府债务风险程度的大小，除了要有完备的评估指标体系以外，还要设定科学的评价标准。只有这样，才能客观准确地衡量其风险的真实状况。三是要筑牢审计监督的“防火墙”。为了能够及时发现地方债务运行中存在的问题，各级审计机关应把地方政府性债务的筹集、使用以及效益等情况作为审计监督的重要内容，充分发挥审计的“免疫系统”的功能。

5.要深化投融资体制改革

为了使地方政府早日摆脱对土地财政的依赖，必须深化改革、完善机制，使地方政府有一个正常的融资渠道。当前，可以从完善地方债券发行制度入手，允许地方政府通过适度发行债券来筹集必要的建设资金。现行的由财政部代发债券的办法只能作为一种权宜之计，并不能从根本上解决问题。因为这种方式的发债主体并不是地方政府，发多少、怎么用等还需要按照中央政府的规定来执行。这很难对地方政府的随意举债行为形成有效的约束，也无法从根本上解决地方政府的投资“饥渴症”。只有通过制度的完善，使地方政府能够真正拥有债券发放的自主权，才能提高地方政府债务的透明度，才能加强对地方政府债务的有效管理和监督。

杜爽（1963-），男，河南方城人，中共河南省委党校经济管理教研部教授，主要研究区域经济、财务管理；赵红（1964-），女，河南淇县人，郑州牧业工程高等专科学校教师，主要研究财务会计、经济管理。

F123.14

A

1671-7155（2011）05-0077-05

10.3969/j.issn.1671-7155.2011.05.014

2011-06-08

2010年度国家社科基金项目“地方政府不良债务风险化解与良性债务适度规模监控问题研究”（项目批准号：10BJY098）阶段性研究成果。

（责任编辑 周吟吟）