整体性治理视域下的城市公共路网一体化管理体制创新——基于深圳交通管理体制改革的分析

丁 煌，高 峻

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

整体性治理视域下的城市公共路网一体化管理体制创新
——基于深圳交通管理体制改革的分析

丁 煌，高 峻

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

公共路网的统一是一体化大交通管理体制的资源性基础，路网管理的一体化是城市交通体系行政管理实现整体性治理的内在要求。当前我国城市存在的公路、城市道路二元管理体系导致出现路网功能层次界定模糊、行政管理职能配置分散、二元路网衔接不畅、路网建设时序不协调等“碎片化管理”问题，难以构建一体化运行的综合路网体系，阻碍了交通管理体制改革向纵深发展。为此，必须借鉴发达国家一体化公共路网管理经验，以及深圳市近年来一体化路网管理体制改革的实践探索，从公共道路的概念界定、功能厘清和体制建构三个层次提出城市一体化公共路网管理体制改革的政策建议，对包括深圳在内的我国交通管理体制改革具有重大意义。

公共路网；一体化交通管理体制；整体性治理；行政改革

公共路网是国家、地区和城市重要的公共基础设施，直接为经济社会发展和广大人民生产生活提供无差别的普遍公共服务，是整个城市交通动态运行的承载网络，是经济社会运转循环和综合交通运输体系动态运行组织的基础性、保障性、先导性静态交通公共资源。世界发达国家都是按照公路、城市道路（街道）为公共道路的根本属性建立了层次清晰、功能明确、干支协调的一体化公共路网体系。然而，目前我国的城市则是按照公路和城市道路两套体系，对公共道路实施“二元化管理”。随着城乡一体化、城市化以及出行机动化进程的不断加速，这种“二元分置、多头管理”的模式，造成了公共路网功能层次定位模糊，路网衔接不畅、路网建设时序安排缺乏统筹等问题，从而严重制约了城市道路交通的有序、良性和可持续运行。

因此，在整体性治理理念指导下，借鉴发达国家公共路网管理体制的成功经验，反思我国公共路网管理体制创新的路径，是推动我国城市交通管理体制改革向纵深发展的关键点。

一、整体性治理：一体化公共路网管理体制的理论支撑

整体性治理的思想是在对新公共管理的实践中出现的“碎片化管理”进行反思与批评的基础上提出来的，主要着眼于政府内部机构和部门间的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合[1](P51)，以提高政府行政效率，强化公共服务和公共管理职能。作为政府治理新趋势的整体性治理，其在管理资源、管理体制和运行机制上的理念实质上可以看作是“大部门体制”的理论支撑。而作为“大部门体制”在城市交通管理领域的践行成果，“一体化大交通管理体制”的构建与发展也必然能够在整体性治理理论中找到借鉴与导向。

从路网与城市交通管理体制的关系来看，公共路网管理的一体化是城市综合交通管理体系一体化的资源保障，而路网管理的一体化也正是城市交通管理实现整体性治理的内在要求。正是基于这一逻辑，我们将整体性治理作为一体化公共路网管理体制的理论基础。具体而言，整体性治理理论可以从以下方面为公共路网一体化管理体制提供理论支撑：

首先，整体性治理理念可以作为公共路网一体化管理体制的“公共性”导向。公共性是现代行政体系合法性的来源，整体性治理理论崇尚政民之间的信任与合作，强调服务精神、追求平等和正义，致力于实现公共产品和公共服务的均等化等，都是对公共精神即公共性的倡导。在整体性治理理念下对公共路网一体化改革，本身就是对“公共道路”这一公共物品的公共属性的回归，其改革目标也是革除以往“政府本位”下人为划分路网资源的传统模式，旨在构建体现以服务公众出行、以公民交通需求为导向的公共路网管理体制。

其次，整体性治理理论可以为公共路网一体化管理体制改革指明原则与要求。整体性治理倡导实行政府职能有机统一的整合式管理模式，即将职能相同相近的部门整合为一个较大的综合部门，或者将相同相近的职能由一个部门集中统一管理，以避免政府存在的机构设置过细、职能交叉、职责不清、权责脱节的弊端。从协调和整合的基本原则来看，整体性治理理论对当代行政改革提供了诸多重要的指导原则与要求，如要求部门职能统一、权责一致、机构合理、运行有序、提高效能等等，对公共路网一体化管理体制创新同样具有重要指导意义。

最后，整体性治理所倡导的“整合”、“协调”等策略可以为公共路网一体化管理体制创新提供操作思路。整体性治理理论的代表人物佩里·希克斯认为，整体性治理作为一种解决方式，针对的主要是在20世纪80年代政府再造强调权威分散化所导致的管理碎片化后果[2]。针对“碎片化管理”的弊端，整体性治理提出了包括三方面的部门治理整合途径：其一，不同层级或者同一层级上治理的整合，它包括地方政府、地方以及中央政府代理机构、国际社会范围内全球治理网络的整合；其二，治理功能的整合，它既有同一机构内不同功能上的整合，也有不同功能部门之间的整合；其三，公私部门之间的整合，有政府部门、私人部门以及非营利性机构之间的合作[3]。公共路网一体化改革不仅仅是对道路资源的统一，还意味着管理理念的革新、管理职能的重构和管理机构的重组，它是在对传统交通治理模式进行反思的基础上，提出新的治理理念和治理工具的过程，必然需要汲取其整体性治理所倡导的整合、协调和合作等思想作为改革策略。

二、碎片化管理：当前我国城市路网体系存在的主要问题

目前，伴随经济社会高速发展和城市化进程日益提速，城市面临自然资源短缺、城市人口膨胀、环境承载力有限的严重挑战。我国按照公路、城市道路“两套路网、两套标准”来划分公共路网，使本应为国家、地区、城市发展提供基础性、保障性、先导性服务功能的路网体系难以充分发挥其功能作用，特别是在城市化进程加快的背景下，这种“碎片化”管理模式凸显出以下问题：

1.对路网实行“二元分割”，制约了城市交通系统的运行效率

我国按照行政层级或通行能力（交通量、车速和路面）等技术标准将路网划分为公路和城市道路，并设置不同等级，而不是参照国际惯例按照道路的服务目的进行功能分类，更没有明确界定各层级路网之间的关系。

我国《公路法》中，公路按照行政层级划分为国道、省道、县道和乡道，按技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路，二级以上为高等级公路；《城市道路设计规范》按交通量、车速和路面等级分为快速路、主干道、次干道、支路。路网“二元分割”管理模式，容易导致本应服务于长距、高速、不间断交通的公路和城市道路，直接与承担低速、短距、局域交通等服务功能层次较低的公路、城市道路相连，且在商业区、住宅区开口设置随意，引起长距交通流与局域交通流相互交织，峰值叠加，造成高快速道路不快、主干道路不畅、局域微循环道路相互不通、路网整体性拥堵日益频繁等一系列问题。这种不同层次道路功能的错位与叠加，不仅严重制约了城市交通和经济社会正常循环的效率，还会造成经济损失和环境污染不断高涨，致使城市交通运行成本骤增。

2.对公共路网价值功能认识模糊，缺乏对路网管理主体的明确定位

随着城市化的不断加速，特别是在深圳这样已经全区域城市化的一线中心城市，有人认为，由于城市化以前的公路绿化、照明等设施的国家标准低不符合城市化后的市政景观的要求，城市化后城市就不存在公路了，应该由城市道路体系整合公路体系，纳入城市市政体系进行管理，使之与城市化水平相适应。这种观点反映了对路网系统服务于交通运行和城市循环的这一本质属性认识的不足，也正是这种貌似合理的观点导致不少人在“公共路网的管理主体究竟应定位于交通部门还是城市管理部门”这一问题上纠结不清。

事实上，从路网功能来看，我国城市的路网不但承载着保障城市自身发展需要的任务，还承载着保障国家、区域发展需求的职责。虽然我国目前仍然按照公路和城市道路将城市路网分为两类，但就它们均为公共道路和服务于交通运行和城市循环的功能来看只是分工不同，并无本质区别。公路主要承担城市对外联系，服务对象主要是机动车辆，较少考虑人行和非机动车等慢行交通；城市道路主要承担城市内部交通循环，服务于机动车辆、非机动车辆与行人。服务对象的差异导致公路和城市道路在断面设计及国家标准上的差别，片面追求通过投资来对公路设置过高的市政设施标准，缺乏对路网进行科学合理的功能层次分类，反而是对公共财政资源的浪费。基于对路网价值功能的认识，我们应当明确路网从属于城市综合交通体系的属性特征，树立按照路网系统的体系属性纳入大交通管理体系的意识。

3.路网管理主体多元化，导致管理主体间职能交叉，权责不对等

世界发达国家和先进城市不但统一了公共道路的范围，更是通过法律、法规明确交通主管部门在统筹城市交通管理事务上的主导权，对路网从政策、规划、设计、建设、管理、服务、维护等纵向各环节、软硬件各要素进行了一体化整合，确保了城市交通管理职能的完整性。

但是，我国目前绝大部分城市尤其是中心城市道路路网管理分散，功能分割，互不协调。公路、城市道路“二元分置，多头管理”的模式，使得路网的规划、建设、管理等不但涉及到发改、规划、国土、财政等综合部门，还涉及到交通（公路）、市政、工务、交警等专业部门，更还涉及市、区、街道等各层级政府部门，导致多类别、多层级各政府部门“九龙治水”，增加了行政成本，影响了行政效率，遇到道路及道路交通问题很多政府部门都不知道该协调谁，更遑论普通市民。同时，由于路网建设缺乏统一规划设计和时序安排的统筹，导致公路与城市道路，各级公路、城市道路间衔接不畅，不但造成路网衔接间缺乏断面过渡，甚至因规划与建设职能脱节，出现政府管理真空而产生“断头路”。而在日常管理过程中，权责不对等问题突出，交通主管部门缺乏城市路网管理整个流程的体制设计和制度安排，但却要承担道路交通动态运行组织实施效果责任。

三、整体性治理趋势：世界主要发达国家公共路网管理现状

世界发达国家按照“一套路网，一套标准”的整体性治理理念，将公路和城市道路统称为公共道路，并通过立法确定公共道路的范围与主管部门。

以美国为例，《美国法典》（US CODE）第23卷《公路》规定：所有的道路、街道中政府拥有管辖权并进行管理维护，且向公众开放的为公共道路，并明确“公路”包括道路、街道、公园道路、桥梁、铁路公路道口、隧道以及所有相关的配套设施；第49卷《运输》规定：美国运输部为联邦政府主管国家运输事务的内阁级组成部门，其执行机构联邦公路局承担公路事务的管理职责。联邦公路局《公路功能分类概念，标准和程序》按道路服务功能将公路划分为干道、集散路和支路三个层级，干道为长距、不间断的交通提供最高水平和最高速度的畅通性服务，集散路提供低于干道的畅通性服务，按照低速、短距出行进行设计，支路提供进入居住区与商业区的基本交通服务，各层次道路等级分明，次第连通[4](P48)（如图1）。

《纽约市行政法典》第1卷第1章《总则》规定：“街道”是指公众有通行权的所有公共街道、大道、道路、小巷、行车道、公路、干道、公园广场、公园道路、机动车道、涵洞、沿路管线、人行道、人行横道、木板道、高架桥、市政广场；第71章第2903节规定：纽约市运输部（NYCDOT）负责纽约市运输事务的管理，主要包括：交通运行和停车、纽约市综合交通规划；公路事务；渡口及地方海事事务；公共交通事务等。其承担的公路管理具体职责为：公共道路的立法提案和规划、设计、建设、管理、维护；纽约市所有桥梁、隧道的建设、改造和维护；人行道、高架桥、人行天桥防护设施的安装和管理；纽约市街道、公路、公园和公共场所照明系统的设计、建设和维护。

图1 美国公路功能分类层级结构图

此外，英国、澳大利亚和新西兰等新公共管理的改革先锋，以及新加坡等国际化大都市更是充分运用整体性治理理念统一了公共道路网络，并通过立法确定交通部门是公共路网的主管部门。如《新加坡陆路交通局法案》在第2章第6条规定新加坡陆路交通局为国家交通部下设法定机构，负责新加坡所有道路的规划、设计、建设、管理和维护工作，并在第1章第2条规定：“道路”包括公众有通行权的所有街道、公路、广场、桥梁、地下通道、隧道、人行道、人行通道以及相关配套设施。

综上所述，从国外发达国家的有关法案对公共道路的定义、主管部门和服务功能来看，对公共道路的管理具有以下几个特征：（1）涵盖范围广。公众具有通行权的所有道路及配套设施统称为公共道路；（2）道路体系统一。公共道路不分割成公路和城市道路，对路网这一交通静态资源从政策、规划、设计、建设、管理、服务、维护等纵向各环节、软硬件各要素确保交通管理体系运行职能完整性。(3）主管部门唯一。从世界发达国家和先进城市大交通体系的完善性、完整性和交通主管部门的职责权限来看，他们的大交通不但涵盖了各种交通运输方式和对内、对外交通类别，还从资源完整性的角度涵盖了交通的静态硬件、软件资源，更是通过法律、法规明确交通主管部门在交通领域的主导权；（4）道路等级清晰。按公共道路的等级划分标准以功能分类为主，而以行政层级和技术标准为辅。

四、构建城市一体化公共路网管理体系的实践探索：以深圳市为例

当前，随着小汽车出行的超常规快速发展对城市道路交通带来的巨大压力，交通拥堵形势非常严峻。对此，国内各一线中心城市也逐步在进行公路、城市道路整合的探索，以构建一体化城市综合交通体系。特别是深圳在2009年大部制机构改革中，通过体制安排和制度设计，整合了公路、城市道路体系，初步建立了一体化的城市公共路网体系，并在此基础上构建了真正意义上的中心城市大交通管理体制[5]。

1.对交通保障经济社会发展作用的认识进一步深入，确立一件事情由一个部门负责的行政管理体制

2009年，中央编办批复的《深圳市人民政府机构改革方案》明确将原深圳市交通系统的市交通局、市公路局、市政府办公厅所属的城市交通综合治理领导小组办公室（轨道交通建设指挥部办公室），以及原区政府所属的区交通局、公路局的全部职责，以及原市规划局、城管局、交警局的交通专项规划、城市道路管养和执法、道路交通设施等管理职责，整合划入新设立的交通运输委员会。由交通运输委员会统一负责全市道路（含公路、城市道路）的规划设计、建设、管养、执法以及道路交通等管理职能，并明确承担城市道路交通畅通责任。同时，在人事制度上明确，交警局局长兼任交通运输委员会副主任、党组成员。从行政体制和人事制度层面打破了二元道路管理体系，集成了行政职能、精简了行政层级、缩短了管理链条，实现了城市交通、路网管理的一体化统筹。

2.一体化路网体系改革推向纵深，从法律制度层面整合公路和城市道路两套路网的综合管理体制

将改革前的“四层次”城市道路网（高快速路、主干路、次干路、支路）与“四层次”公路网（国道、省道、县道、乡道），统筹为“三层次”公共道路网（高快速路网、国省干道网、局域连通网），并相应制定和修订了相配套的各层次法规和规范性文件，为构建一体化综合性路网体系提供法规制度保障。深圳市人大《深圳经济特区道路交通安全管理条例》将于近期颁布，该条例将通过特区立法的方式明确交通部门主管特区道路交通工作，交警部门负责道路交通安全管理工作；并相应规定了交通主管部门在道路规划、建设、管养以及交通拥堵治理等方面协调、统筹各政府部门的职责。目前，深圳市正在从更宏观和系统的角度出发，推进拟订《经济特区道路条例》的立法工作，该条例将是我国第一部从规划、建设、管养、服务、应急等完整环节，将公路与城市道路两套体系进行融合管理的地方法规。

3.通过制度安排规则设计，构建高效协调顺畅的部门间沟通协调机制

一体化公共路网管理体制的建立，必须注重革除改革前部门间“与邻为壑”的协同问题积弊。《深圳市人民政府机构改革方案》方案规定：市规划国土委员会同市交通运输委员会组织编制包括干线路网在内的综合交通布局规划，市交通运输委员会在城市总体规划和分区规划的指导下，拟订交通专项规划，经规划国土委员会审查后按程序报批，并组织实施。在日常工作机制上，两部门初步形成了“双统筹、双审查”的联合推进机制，交通运输委员会负责编制各层次交通专项规划，规划国土委员会负责编制各层次城市规划。其中，城市规划的交通部分由交通运输委员会负责审查，交通规划的土地利用部分由规划国土委负责审查，从而实现专业编制、专业审查、互相匹配、协调一致。

五、整体性治理理念下城市一体化公共路网管理体制创新的路径分析

通过对我国城市路网管理现状的反思和对国外发达国家先进经验的借鉴，我们可以发现，路网体制改革不仅是城市交通资源统一与整合的迫切需要，更是整个大交通管理体制得以实现的静态硬件资源基础。城市一体化公共路网管理体制的创新，必须首先明确公共道路的范围、道路等级和服务功能，在此基础上，借鉴整体性治理理念来明确主管部门的定位、厘清各环节的职能归属，构建权责明晰、运作顺畅的一体化公共路网管理体系。

1.统一公共道路法律定义

统一城市公共路网应遵循“法治先行”的原则。从世界发达国家对公共道路的通行定义来看，主要有两个基本要素：政府拥有管辖权，公众享有通行权。从其对公共道路定义的范围来看，均包括各类道路及其附属设施。

在我国，《公路管理条例》对公路的定义为：城间、城乡间、乡间能行驶汽车的公共道路。公路包括公路的路基、路面、桥梁、涵洞、隧道。《城市道路管理条例》对城市道路的定义是：指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。从二者定义道路的要素来看，均主要服务交通和城市循环；从二者定义的范围来看，也均指道路及其附属设施，并没有本质的区别。并且《公路管理条例》已经将公路定义为公共道路，《道路交通安全法》对道路的定义也涵盖了公路和城市道路。

因此，用“公共道路”的定义来整合城市公路和城市道路，并不存在实质性障碍，深圳市目前已整合公路与城市道路，统一的法规制定工作也正逐步推进；北京市虽然没有就公路、城市道路制定统一的法规，但通过将路网行政主管部门统一为交通部门的途径，统一了整个城市路网的管理。根据《立法法》的相关规定，较大的市享有地方法规立法权。因而，中心城市可以先行通过地方法规的形式，从法规层面确立公路、城市道路的“公共道路”定义，为构建城市一体化路网提供法治保障。

2.按照功能层次整合城市路网系统

整合公路、城市道路目的就是要建立层次清晰、功能明确的一体化路网，更好地为城市交通动态运行和经济社会循环提供高品质、无差别的普遍公共服务。世界发达国家按照功能层次对路网进行分类，不但按照服务功能规定设计标准，还明确界定了各层次路网的相互关系，各层次道路次第连通，不能越级相连。

在我国，《公路工程技术标准》规定高速公路是指能适应年平均昼夜小客车交通量为25000辆以上、专供汽车分道高速行驶、并全部控制出入的公路；《城市道路设计规范》规定快速路应为城市中大量、长距离、快速交通服务。可以看出，二者对高端功能层级道路的服务功能是相近的，均主要服务于交通运行的畅通性，满足长距、高速、不间断通行需求。通过进一步比较，公路与城市道路相对应的其它各层次道路的服务功能也大同小异。

因此，在实施城市公路、城市道路整合的路径选择上，可以按照功能层次分类的原则，将城市路网整合为“高快速路网、国省干道网、局域连通网”三层次功能路网。具体为：将高速公路与城市道路的快速路整合成高快速路网，形成城市交通、循环的主骨架、主动脉、主通道，承担服务高速、长距、不间断的对外和城市组团间大容量交通功能，并实施进入控制，不与住宅区、商业区直接相通，避免在高峰时段出现城市路网的整体性拥堵。将国、省道公路和城市道路主干道整合成国省干道网，主要承担服务城市内部组团间中距、中速交通的功能，同时与高快速路网和局域连通网相互连接，以集散交通流量。将县、乡道公路与城市道路次干道、支路整合成局域连通网，承担服务短距、低速交通的功能，满足城市局部区域内车辆和行人进出各功能区的交通微循环需求。

3.构建一体化的公共路网管理体制

建立统一的城市路网系统以及完善路网系统所属的大交通体系，必然涉及到行业主管部门与其他行政部门之间行政运作机制设置的问题。因此，在整合城市一体化公共路网的同时，必须构建一体化的公共路网管理体制来提供制度保障。世界发达国家不但建立了各种交通运输方式融合的大交通体制，还从交通动态运行组织的基础资源角度注重大交通体系的完整性，将公共路网的“规划、设计、建设、管理、服务、安全、养护、应急”等行业运行职能统一归并到一个部门，明确为政府交通专业部门的法定职责。

当前，我国正在按照中央的统一部署，深入推进大部门行政管理体制改革，城市一体化公共路网管理体制的创新，应按照中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中“合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责”的精神，以及“紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，合理配置宏观调控部门的职能，整合完善行业管理体制，注重发挥行业管理部门在制定和组织实施产业政策、行业规划、国家标准等方面的作用”的要求，进一步深化道路交通管理体制改革，将原来分散在多个层次、多个部门包括路网在内的大交通静态资源的规划、建设、管理等运行职能进行整合归并，从理顺政府部门间职责分工入手，在综合部门与交通专业部门之间构建“各定其位、各司其职、职能错开、权责对等”的分工协作机制。

因此，在城市公共路网一体化管理体制创新的过程中，一方面要实现综合部门统筹职能的横向综合。如：规划（统筹空间）、财政（统筹资金）、国土（统筹土地）、环保（统筹环境）等综合部门主要对所管理的公共资源进行统筹配置，按照“一平面”统筹模式，对公共路网等交通资源在各行业间的配置，放在一个平面上进行横向综合统筹，确保各行业间、及各行业与城市发展协调一致、统筹发展。另一方面，将路网的专业管理纵向运行职能整合纳入城市大交通体系。依据交通发展的内在运行规律，按照“政策-规划-设计-投资-建设-运营-管理-服务”的链条，实行“一条线”的运行管理模式，使交通专业主管部门对大交通体系的静态基础资源配置和动态运行组织职责有机统一、权责对等、协调发展，确保大交通体系“系统最优、设计最好、运行最畅、效果最佳”。

[参与文献]

[1]约翰·基恩.公共生活与晚期资本主义[M].北京：社会科学文献出版社，1999.

[2]张立荣，曾维和.当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴[J].中国行政管理，2008，（7）.

[3]周志忍.整体政府与跨部门协同[J].中国行政管理，2008，（9）.

[4]Perri6，DianaLeat，Kimberly Seltzerand GerryStoker.Towards HolisticGovernance：The New Reform Agenda[M].New York：Pal-grave，2002.

[5]Christopher Pollitt.Joined-Up Government：a Survey[J].Political Studies Review，2003，（1）.

丁煌（1964-），男，河南息县人，武汉大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事公共行政与公共政策研究；高峻（1978-），男，湖北枣阳人，武汉大学行政管理专业博士研究生，主要从事地方政府行政改革研究

D630

A

1671-7155（2011）05-0029-06

DO I：10.3969/j.issn.1671-7155.2011.05.005

2011-07-30

（责任编辑 汪志强）