提高山西省城乡居民最低生活保障标准的建议和对策

　　摘要：最低生活保障制度是我国实施比较成功的一项社会救助制度。目前，在我省资源转型综合改革阶段，最低生活保障制度在经济发展、居民生活等方面发挥着保障民生、改善民生的重要功能。比较山西省与全国及兄弟省份最低生活保障的平均标准及投入比例，分析提高最低生活保障标准的条件。对山西省提高城乡居民的最低生活保障标准，加大财政投入，通过采取积极的福利政策、制定科学的保障标准，推行分类施助和差异救助、建立健全低保制度的管理监督体系等积极措施，更好地发挥最低生活保障制度的有效功能。
　　关键词：提高　最低生活保障标准　层次　救助
　　中图分类号：F207　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-201-02
　　
　　最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。最低生活保障制度作为社会救助的现代化，是国家以法律的形式保障社会成员的生存权。尤其在经济、社会转型的变革时期，造成贫困的原因中社会因素会更多的大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，最低生活保障制度不仅仅是其不容推卸的社会责任，更是保障公民的基本生存权、维护公民尊严、保障社会稳定、缩小贫富差距、缓解社会矛盾的最后一道安全网。
　　2010年12月13日，“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”正式获批，标志着我省的经济发展进入新的“全省域、全方位、系统性”资源型转型综合改革阶段。根据党的“十二五”规划《建议》提出的“以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线，实现经济社会又好又快的发展”的目标。实现建设资源节约型和环境友好型社会，统筹城乡发展，保障和改善民生。可见，改善和保障民生是我省转型发展的出发点和落脚点。
　　
　　一、我省城乡最低生活保障标准水平的分析
　　
　　据全国的统计数据显示，2005年到2009年几年间，我省的城市最低生活保障标准虽一直低于全国水平，但是差距不断在缩小。2005年两者相差22.8元。2006年两者相差20.2元，2008年两者差距最小只有5.1元，但是在2009年我省和全国的平均数据又拉大了达到15.8元(见表1)。作为我省资源转型改革的政策支持和落脚点，提升我省居民最低生活保障标准是有政策和经济空间的。
　　
　　根据山西省2008年和2009年国民经济和社会发展统计公报的统计数据显示，我省居民最低生活保障财政支出逐年提高。
　　2008年，我省全年全省纳入城市最低生活保障的居民91.9万人，比上年增加2.O万人，发放城市低保资金15.71亿元，比上年增加5.51亿元；纳入农村最低生活保障的居民102.32万人，比上年增加17.81万人。发放农村低保资金5.59亿元，比上年增加2.58亿元。全年全省共发放低保资金21.30亿元，比上年增加8.09亿元。
　　2009年，我省居民最低生活保障财政支出占社会保障和就业财政支出比重的12.84％。全年全省纳入城市最低生活保障的居民94.4万人，比上年增加2.5万人，发放城市最低生活保障资金17.5亿元，比上年增加1.8亿元；纳入农村居民最低生活保障人数达120.99万人，比上年增加19万人，发放农村最低生活保障资金9.8亿元，比上年增加4.2亿元。
　　但是，通过与其他中部六省相比较，我省的最低生活保障平均标准虽然一直处于中游水平，但仍需要进一步提高。以2009城市最低生活保障平均标准为例，我省排名第四名。但与排名第一的河北省相差32.6元，与第二位的安徽省也相差21.7元。
　　
　　尤其通过分析表2，2009年全国及中部省份城市最低生活保障平均标准与上年度增减比较，我们可以明显看出在2009年我省的城市最低生活保障标准虽然有了一定的提高，但是与其他省份和全国水平相比较，提高幅度很小。如全国的平均增加是10.9％，而我省只达到6.2％。排名第一的河北省就达到25.1％。我省远远落后于其他省份和全国平均水平.排名仅在江西之前，与上一名次的湖南省的8.3％，都差2.1％。
　　
　　作为经济指标和社会指标，最低生活保障标准的确定与调整，要具体联系各省的消费水平、物价水平和财政承受能力。我国地域辽阔，经济、社会发展不平衡，各地的生活水平也有一定的差异，最低生活保障平均标准存在差异是由各方面的因素合力决定的。所以增减幅度的比较，只是更多地直接反映居民的最低生活保障标准的高低，并不一定综合地反映出各地最低生活保障水平。
　　那么分析表3，2009年全国及中部省份城市最低生活保障支出水平与上年度增减比较的数据，则更能反映出我省最低生活保障的支出水平在全国远远处于下游的水平，在比较的几个省份中排名最后。可见，综合考量我省的财政承受能力、我省在全国的经济发展排名情况及与周边省份的比较中，我省进一步提高城乡居民的最低生活保障标准是大势所趋。
　　
　　二、提高我省最低生活保障标准面临的机遇和条件
　　
　　首先，国务院设立山西省为“国家资源型经济转型综合配套改革试验区”以及山西省委、省政府转型发展、跨越发展的思路和措施为我省提高最低生活保障标准营造了良好的政策环境。近年来我省经济发展方式的转变、经济结构的调整和财政收入持续增长。2009年全省财政总收入1537.5亿元，比上年增长1.28％，一般预算收入805.8亿元，增长7.7％。2010年全省财政总收入完成1810.66亿元，同比增长17.8％；一般预算收入完成969.66亿元，同比增长20.3％。财政收入的连续增长，为实施积极的福利政策，提高城乡居民最低生活保障标准奠定了较好的物质基础。
　　其次，提高我省最低生活保障标准是保障居民基本生活水平的现实需要。自2009年以来，全国物价水平尤其是食品等居民生活必须品价格上涨较快。以太原市为例，2009年1—11月。太原市居民消费价格累计指数为99.6％。高出36个大中城市累计平均值O.6个百分点。住居第15位。在中部六个省会城市CPI排序中，太原市位居第一。2010年1—8月，太原市居民消费价格指数为102.4，低于全国0.3个百分点。在36个大中城市CPI排名申位居第23位；在中部六个省会城市CPI排序中位居第四。可见综合考虑基本生活必需品价格上涨造成困难家庭生活质量一定程度的下降，生活压力加大，只有适应物价的变化，提高最低生活保障标准才能反映其随经济水平变化进行动态调整的规律，实现最低生活保障制度设置的现实意义。
　　
　　三、提高我省最低生活保障标准的具体政策建议
　　
　　1、科学确定最低生活保障的范围、对象、标准和补助水平。开展规范的抽样调查，确定家庭人口规模对于生活消费的影响，并据此制定适合各地具体情况的多元化弹性保障标准。构建分层次梯度式“最低生活保障”标准。细分“低保”人群、实施差别救助，使有限的“低保”资金发挥最大的作用。根据绝对贫困、基本贫困和相对贫困制定具有梯度的保障制度，满足不同规模与结构、处于不同境况的家庭的救助需求。针对贫困情况的不同，分层次进行救助。而在制定这个标准时应该充分考虑被保障者的性别、年龄及家庭的实际状况等因素问题，针对不同贫困家庭人均最低生活费的不同标准，具体还要研究家庭年龄结构、劳动力等情况。例如单亲家庭以及老人、儿童、残疾人等不同群体最低生活救助的实际需要。设计的执行方法是：首先，施行分层救助，按照家庭规模和结构、有无劳动能力等特征细化救助标准实行梯度式分层次救助；其次，对处于相对贫困状态的特殊困难人群针对性的提供特殊困难救助。如为处于相对贫困状态的老年人口提供老年医疗、养老服务救助、儿童提供教育、有劳动能力提供就业扶助等。再次。要完善收入申报与监控体系，确保家庭收入核算的规范化。最后，对最低生活保障行政工作程序要进行明确规定，应设置法律法规规定对最低生活保障工作的法律监督的主体、对象、职权范围和法律责任，防止工作人员以及申报人员的漏报、虚报等弄虚作假等行为。
　　
　　2、建立互动支持系统，促进“低保”受益者就业。实现最低生活保障制度与再就业有机结合。实施最低生活保障制度具体形式表现为：对家庭人均收入低于最低生活标准的人口给予现金资助，以保证其基本生活所需。可是，研究和实践表明，“贫困”影响的不只是基本物质生活，更有社会地位与权利等非经济因素影响，甚至是基本能力的被剥夺和机会丧失，即弱势群体缺乏的社会参与、缺乏与其他人平等的社会地位与权利。世界银行在《1990年世界发展报告》中曾说：“回顾以往的发展经验，要迅速改善穷人的生活素质，并能在政治条件上保持不断提高，最有效的途径是实行从两方面减轻贫困的战略。第一方面是寻求一种能保证穷人最丰富的资产——劳动力用于生产建设的发展模式。第二方面是广泛地向穷人提供基本的社会服务，特别是初等教育，基本卫生保健和计划生育。第一方面是提供机会：第二方面是提高穷人利用这些机会的能力。”因此，最低生活保障制度的目的不应该仅仅考虑到受助人的基本生活需求，还应考虑其社会参与程度以及能力提升的需求。
　　最低生活保障制度的设计和实施应体现社会保护与社会促进并重的价值原则。即政府对贫困群体提供最低生活保障的同时，还应通过实施社会政策来提高整个社会的人力资本，增强弱势群体在经济、社会和文化等方面的能力，以求得整个社会在公平基础上的效率的提高。首先，要设计有效的就业激励制度，包括：考虑按家庭规模调整救助标准；适当提高最低工资标准；实行一定额度的收入抵扣豁免，以减少隐性收入问题，提高“低保”对象从事非全日制工作的积极性。其次，建设互动支持系统。包括：组织严密、管理高效的行政系统；为“低保”对象提供优质全面服务的社区系统；相互配合、协调发展的劳动、财政、税务、工商、工会等密切合作的联系系统；提供技术分析和对策思路的研究系统。
　　
　　3、建立行政协作机制。加大行政给付的力度。宪法第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下。有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。可见，作为社会保障体系的最后一张“安全网”的最低生活保障制度不仅仅是起着保障底线公平的重要作用。更是每个公民应该获得政府承担的保障公民基本权利的应有之义。所以，最低生活保障制度是政府提供的公共产品，不仅对保障贫困人口和弱势群体的生存权利具有重要意义，同时也关系到社会的安定和谐。
　　作为公共制度的责任主体、目标和价值取向到其产品的特征，都要求“低保”制度必须保证其公共性，所以我省应该建立行政协作机制。加大行政给付的力度。一方面，要实现城乡低保财政投入增长迅速，通过财政转移支付促进城乡低保均等化，并实现了中央、市、区县三级财政分担城乡低保资金；但另一方面，提升最低保障的覆盖面与保障水平，还必须完善转移支付机制。改善分担结构。应建立最低生活保障的财政投入稳定增长的长效机制，逐步建立基于因素法的城乡低保转移支付制度，并建立合理的城乡低保财政责任分担机制。
　　
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