浅析农村信用社股份合作制产权制度改革

　　摘要：产权制度的主要功能是激励、约束和资源配置，但目前农村信用社的股份合作制产权制度未能体现主要功能。自2003年农村信用社改革以来，我国绝大多数农村信用社采用的股份合作制产权模式，虽然它比单纯的合作制有了进步与改善，但从7年多的运行情况看，这种产权模式仍然没有解决产权不清、所有者缺位的问题。特别是资格股的制度安排，容易导致股金不稳定，资本基础不牢靠，难以形成有效的公司治理。农信社建立现代银行企业制度，先须改革其现在的产权制度，还权于股东(社员)，让资本真正拥有话语权、决定权。只有实行股份制的资本组织制度，才是农信社最现实、最科学的选择。最后，文章提出了农信社实行股份制改革的路径。
　　关键词：农村信用社　产权制度　改革
　　中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-195-02
　　
　　为深化农村信用社内部管理和自我约束机制，进一步增强服务“三农”的功能，发挥农村信用社支持农业和农村经济发展的金融主力和联系农民的金融纽带作用，2003年，本着“花钱买机制”的原则，中央决定以农信社管理体制和产权改革为核心，开始全国范围内的农信社改革。经过7年的改革，在中央银行专项票据支持下，农村信用社经营状况改善、盈利能力提高、支农能力增强，取得了阶段性成果。但由于一些主客观因素影响，目前农村信用社的运行机制、产权制度、公司治理、创新能力和队伍素质等与现代金融企业制度的要求还有一定的差距、远不能适应新形势下农村经济的发展。探究其形成原因，主要是源自农信社产权制度的重大缺陷——产权不清、所有者缺位、法人治理无法落实。
　　
　　一、产权的概念及现代产权制度的功能
　　
　　现代产权制度是市场经济存在和发展的基础，是完善基本经济制度的内在要求。建立健全现代产权制度，是实现国民经济持续快速健康发展和社会有序运行的重要制度保障。党的十六届三中全会提出，要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。
　　现代经济学家对产权概念给出了多种定义。虽然这些定义虽然各不相同，但其基本含义是相似的。通俗地说，产权就是财产权利。是人们在财产占有和运用方面的权利关系。它比传统的所有权概念更宽泛，是现代生产关系的核心范畴，具有激励、约束和资源配置等功能。
　　产权的激励功能主要是指它对其主体行为的激励作用。这种作用产生于产权为其所有者带来的较稳定的预期收益，能使经济活动的主体具有从事某种经济活动的内在推动力。从这个意义上说，产权是经济系统的动力之源。
　　产权的约束功能是指它对各种主体行为的约束。它产生于不同产权主体之间的相互制约和责任关系。激励与约束是相yd8WPnKNrSoKzmqvg8rNUzrr+ayDE0CpQHkN8lfqQUI=辅相成的。产权关系既是一种利益关系，又是一种责任关系。社会在界定产权时，不仅要明确当事人可以做什么，而且要明确他不可以做什么。产权是社会经济秩序得以形成和强化的最基本要素，同时也是市场交易制度存在和发展的基础。
　　产权的资源配置功能是指它对资源配置状态的形成和变化所发挥的重要影响。它产生于各种产权主体的利益最大化动机。在这种动机的作用下，各种资源将不断进入对其所有者更加有利的领域并退出对其不利或利益较少的领域。合理的产权安排将促进资源配置效率的最大化，而不合理的产权安排则会导致资源配置的低效率甚至无效率状况。
　　产权制度是一定社会形态在产权归属、产权界定、产权运用和产权保护等方面的制度安排。它与产权结构有着较为密切的联系，后者是前者的外在表现。
　　现代经济学告诉我们，高效率的产权制度必须以明确的产权归属、清晰的产权边界、严格的产权保护和顺畅的产权流转为前提。这些条件减少或消除了产权在经济运行过程中的外部性，降低了其中因为谈判、纠纷和对抗等所导致的交易成本，使各个产权主体的收益与其所作的贡献相对应，使各种资源得以与最能有效利用它们的主体相结合，因而能够产生较好的激励作用、约束作用和资源配置作用。在交易成本很小的情况下，如果有了这些条件，那么无论产权的初始界定如何，都能导致较好的资源配置状况。考虑到交易成本不可能很小，因而产权应该界定给那些能给社会带来更大净收益的主体。
　　不同的产权界定和产权结构所能导致的资源配置效率会有很大的差别。低效率的产权制度迟早将被高效率的产权制度所取代。社会的发展水平越高，经济系统的运行越复杂，对产权制度的要求也就越高。“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”，这是当代先进生产力和产权制度的基本要求。
　　目前，我国农村信用社绝大多数的产权模式是股份合作制。存在的主要问题是产权不清、所有者缺位、法人治理无法落实。这种产权制度与现代产权制度相比。产权的激励功能、产权的约束功能、产权的资源配置功能没有充分的发挥出来。
　　
　　二、股份合作制产权模式无法解决的问题
　　
　　2003年6月，国务院决定试点探索股份制和股份合作制产权模式。理论上，股份合作制兼占股份制和合作制的特点。但从其实施的总体情况看，虽然它比单纯的合作制有了进步与改善。但是，这种产权模式仍然存在一些难以克服的弊端，特别是资格股的制度安排，容易导致股金不稳定，资本基础不牢靠，难以形成有效的公司治理。从笔者所在地区农村信用社改革看主要存在以下问题：
　　
　　1、“所有者缺位”这个根本问题仍然没有有效解决。股份合作制下的农信社，自然人资格股和投资股入股金额起点分别为1000元、2000元；法人资格股和投资股入股金额起点分别为10000元、20000元；资格股“一人一票”，投资股每增加一个入股单位增加一个投票权。这种制度安排，决定了这种产权制度下的农信社，存在自然人社员(股东)人多但入均持股量小，法人社员入股积极性不高，股权必定极度分散的现象，所有权难以体现，所有者缺位的问题没有解决。同时，自2003年新一轮农村信用社改革以来，中央银行票据兑付资金，省、市、县各级政府的扶持资金，减免各类税收资金，保值贴补资金等各类资金的性质没有明确的定论。
　　
　　2、股东权利仍然未能有效落实。“一人一票制”是合作制的精髓，股份合作制也对此照搬，理论上农信社的重要决策，都应该由社员(股东)说了算。但事实上，股份合作制产权制度改革的不彻底，法人股东同股不同权、总投票权有限，而自然人股东因股金份额小监督较少，重要决策难免仍是由理事长说了算，社员(股东)代表大会形同虚设。而从笔者所在地区农村信用社改革的实际情况看，吸收的股金资格股占比高，股本金来源结构单一，稳定性差，且绝大多数股东是农民和社会自然人，企业法人很少，股东高度分散。多数股东都是为了临时取得信用社贷款而非自愿入股，对信用社经营情况的好坏并不关心，退股现象普遍存在。这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键。如辖区某农村信用联社2010年宋，股本金余额达到2253.2万元，资格股为1512.66万元，占全部股金的67.14％。自然人持股额为2234.4万元，占比为99.2％，法人股持股额为18.8万元，占比仅为0.8％。
　　
　　3、抗风险能力仍然不强。按照银监发[2004]23号文件规定“资格股持满3年后可以退股”。由于农信社是经营货币的特殊企业，经营风险从产生到暴露有个过程，一般是3年后。3年领导换届，在其任期内贷款一般没有问题。而3年正好是资格股可退股的期限。资格股的分红达不到入股社员的预期就要求退股。这必将削弱农信社的资本实力，导致农信社参与银行同业竞争和抗御风险的能力下降。
　　
　　三、股份合作制的农信社产权制度“三大”功能存在的问题
　　
　　主要表现为：一是行政化管理色彩浓厚，如年度性各项指标都是由省联社下达，并对其进行考核，没有从农村信用社这一法人单位的内生推动力出发制定年度性指标；县联社的理事长、监事长、主任等高级管理人员实质是由行政任命的，只不过借助社员代表大会、理事会、监事会等完成了产生程序。二是主要内部管理制度执行不力，如成本费用控制制度、不良贷款责任追究制度、劳动用工制度等内控制度，实际执行不到位，产权的约束功能没有得到体现。三是资金筹资成本高，资金利用率低(数据说明)，金融产品主要是存款、贷款，创新产品少，中间业务开展有限，业务开展实现利润最大化的动力不强，产权的资源配置功能没有充分体现出来。
　　
　　四、实行股份制的产权制度是解决目前农信社深层次问题的根本途经
　　
　　股份制与股份合作制模式相比，股份制改革可以解决很多现实问题，并且具有治本性质。它具有明晰产权功能，可以有效解决股份合作制条件下所有者缺位、权责明晰和风险分担问题；具有完善法人治理结构功能，可以有效解决股份合作制条件下股东权利难以落实的问题；具有吸纳资本功能，可以有效解决股份合作制条件下抗风险能力薄弱的问题；具有天生的权利制衡功能，可以有效解决合作制条件下难以规避不合理行政干预的问题。而且股份制是现代企业产权制度的主流制度。
　　
　　五、农村信用社实行股份制面临的主要问题
　　
　　农村信用社产权制度由股份合作制改革为股份制面临许多现实的不可回避的问题，主要有不良资产的处置难、增资扩股难、股份制改革的组织者选择难、县级联社的差异性大等。
　　
　　1、不良资产的处置难。笔者所在辖区2004年农村信用社改革时，处置农村信用社的历史包袱的政策是。以县级联社为单位，按照2002年末资不抵债的一半，中央银行用专项票据进行置换，其中65％用于置换不良贷款，35％用于置换历年亏损挂账，经过近几年农村信用社的大力发展，历年亏损挂账已全部消化。但是，农村信用社不良贷款的处置难题一直没有得到解决。一是2004年改革时中央负责一半已到位，另一半，地方政府负责的1／4仅到达了很少部分。还以上表中联社为例，按处置计划，政府应负责处置不良资产681万元，省、市、县截至2010年末，总计落实各类扶持资金326万元，仅占应处置额的48.87％。二是农村信用社自行处置的少。仍以前社为例，2010年末，该社对置换资产的处置总额为724万元，占置换资产总额886万元的81.7％，从处置形式来看，取得证明材料的677万元，现金收回47万元，占置换贷款总额886万元的5.3％。三是2002年的不良资产数字不真实。由于各种原因。2002年末，县级联社报表反应的不良贷款数字不真实，隐蔽的不良资产一直没有反映，当然电没有得到处置。四是2004年以来，农村信用社信贷资产迅速扩张。由于体制、机制的问题，又新增了不少不良贷款。这些不良资产的处置是农村信用社实行股份制改革面临的最大的障碍。以上述联社为例，2010年9月末，该社各项贷款40999万元，不良贷款余额为4172万元，不良贷款占比为10.18％，而监测检查中发现，正常、关注类贷款隐含不良贷款6393万元，实际不良贷款占比为25.99％。
　　
　　2、增资扩股难。在本轮农村信用社改革增资扩股中，各级农村信用社采取了各种办法和手段完成了增资扩股任务，农村信用社在当时的经营业绩下，又没有股金交易平台，只能采取不正当办法完成增资扩股，我们应给予一定的理解。但是也给下一步的增资扩股带来了负面作用。实行股份制招股面临存款化股金和贷款化股金的清退，资格股转化为投资股的问题。由于目前人股的制度性障碍及前期招股的不合规性，导致目前及今后一段时期的战略投资者入股联社资金少。
　　
　　3、股份制改革的组织者选择难。本轮农村信用社改革，管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的管理交由地方政府负责”的要求，形成了“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一新的监督管理框架在实际操作中还存在这一些问题，主要表现在：省级政府依法管理的职责范围没有具体划分，造成职责定位模糊、职责边界不清，政企难以分开；省级联社受省级人民政府和基层联社双重授权管理(即省级政府授权省级联社对农村信用社进行行业管理，社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理)缺乏法律依据。这种管理模式下，农村信用社下一步改革由谁来组织是省联社、人民银行、银监局还是地方政府是一个很难抉择的问题。
　　
　　4、县级联社差异性导致完成时问安排难。目前农村信用社是以县级法人为单位的，每个社的差异性很大，规定在同一个时期完成股份制改革是很不现实的；如规定在一定时期内完成必然出现弄虚作假，改革不彻底现象，为以后的经营留下隐患。农村信用社全面完成股份制改革时间安排难。
　　
　　5、信息披露的面比较窄。目前，辖区农村信用社实行统一法人改革后，信息披露范围仅限于联社和基层网点营业场所之内，披露形式也只采用文件形式进行，形式单一，范围有限。
　　
　　六、农村信用社实行股份制改革的路径
　　
　　1、处置不良资产。农村信用社实行股份制改革，首先要处置不良资产。它是增资扩股的前提。农村信用社作为支持“三农”的主力军，各级政府要帮助农村信用社消化历史包袱，由地方政府承担的2002年末资不抵债的1／4，在实行股份制改革前应到位，其余的1／4以及近几年新形成的不良贷款，农村信用社要通过加大清收力度，增强盈利能力。加大拨备的提取等措施处置不良资产，为实行股份制扫除最大的“拦路虎”。
　　
　　2、完善股权管理制度。(1)要根据有关政策、法规完善股权设置、股权管理、股权流通、信息披露等方面的制度。加大股权管理制度宣传力度，提高制度透明度，使广大股东充分了解其合法权益，使社会公众更加关注信用社的经营情况。(2)充分进行信息披露。农村信用社要按照公开、公正、公平的原则，真实、完整、准确、及时地披露股权管理信息，经营管理活动信息。同时，应逐步建立健全信息披露平台，通过年度报告、工作简报、公告、股东代表大会、董事会、专题新闻发布会等多种形式和途径，让股东、社会公众更多了解信用社的各类信息。(3)建立股份交易流通平台。针对目前股权交易流动机制严重缺位的情况，应尽快搭建相对公开、透明的股份交易流通平台。优化股权结构，解决股权分散带来的问题，要在优化股权结构上下功夫。
　　
　　3、按照因地制宜、区别对待、分类推进的原则，改革县级农村信用社产权制度。实践证明，县域经济发展好的地方，农村信用社的经营状况、发展潜力、管理素质一般就会好一些。在这些地方，以股份制为主导。按市场化、商业化运作，把县级联社改制为农村商业银行，高管人员、社会资本参与的积极性就高一些，股份制难度就小一些。建议针对各地区经济发展实际，在当前市场退出机制不健全的背景下，通过强弱联合、财务重组，解决落后地区农村信用社加快改革步伐。按照因地制宜、区别对待、分类推进的原则，在稳定县域的基础上，适度加快县域法人机构的整合，深化农村信用社产权制度改革。
　　
　　4、省联社通过控股县级联社实现从行政管理职能到资本管理和综合服务职能的转变。对省联社管理体制的改革，既要满足辖内农村信用社对行业管理的需求，又要尊重县级联社众多，基础不一的实际。通过市场化的办法，解决省联社出资人问题，广泛吸收社会资本、国有大中型企业以及上市公司资本、对省联社进行股份制改造，走金融控股的路子。省联社在完善自身法人治理结构的基础上，对县级法人机构有差别进行参股或相对控股，以资本为纽带来管理辖内法人机构，取代现行的行业管理，这样不仅可以真正改善法人机构缺乏战略投资者、法人治理难以奏效的问题，还可以解决省联社政企不分的问题。省联社改制为金融控股公司后，应强化服务职能，重点做好科技开发、资金清算、资金调剂、产品研发、信息交流以及员工培训等。省联社要搞好服务，杜绝行政化，实行商业化运作，将科技信息中心、资金清算中心、银行卡中心改制成立独立法人的服务公司，走企业化经营模式，这样才能提高服务效率，节约成本，赋予新的生机与活力，从整体上提升农村信用社的市场竞争能力。
　　
　　参考文献：
　　1.初玉岗.现代产权制度与我国深化改革
　　2.张建刚.农村信用社管理体制改革思考中国金融，2009(23)
　　3.陈耀芳.完善农村信用社法人治理机制中国金融，2009(2