政府审计的可持续发展研究

　　摘要：目前我国的审计管理模式是行政模式，审计机关作为政府的职能部门，代表政府行使审计监督权。现行国家审计体制在运行中暴露出的种种缺陷，阻碍了审计工作向纵深发展。政府审计的风险随着经济发展、社会进步、政治文明的逐步推进而增长，随着政府审计权力的增强而增加。我国加入WTO后，国家审计所面临的审计环境也将发生重要改变，这必然导致国家审计的功能定位要做出相应的调整。
　　关键词：政府审计　审计风险　审计管理　体制创新
　　中图分类号：F239.44　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-175-02
　　
　　随着我国政治经济体制改革和对外开放的不断深化，经济全球化的发展趋势和科学技术的不断进步，我国国家审计正面临着新的机遇和新的矛盾。国家审计工作要实现与国际接轨，就应适应国际审计形势的发展，开拓审计的新领域，这样才有利于我国的审计与国际的发展同步。
　　
　　一、国家审计管理体制创新
　　
　　我国国家审计体制具有体现国家意志，属于国家政权结构中立法、司法或行政体系，与我国政治、经济文化发展相适应，独立行使审计监督权等审计体制的一般特性，同时还具有计划体制自身的特点。随着经济形势的变化，我国现行审计制度不可避免地暴露出缺陷和不足：一是审计监督职责的履行很难落实到位；二是依法独立实施审计监督缺乏必要的保障；三是审计机关经费得不到保障，影响了审计工作的正常开展。从而使得审计机关有时不得不依附或迁就于被审计单位，严重违背审计的独立性原则。因此，必须对国家审计管理体制进行改进：
　　
　　1、改善审计独立性，以利于充分发挥审计监督作用。政府审计组织体系创新应该利用立法和司法型两种审计模式的优势，并吸收其他审计组织模式的优点，形成一种既有立法的独立性的鲜明特征，同时又具有司法的权威性、公正性的审计组织体系。通过改革使国家审计的独立性、隶属关系、人员任免、职责权限和经费来源方面得以更加明确和充分体现。不仅一些条规条款，而且在审计机关的行政级别、审计官员的任免级职、任期、罢免的程序等方面都有具体而明细的规定，以增强审计机关抗干扰的体制机能。
　　
　　2、更加适应我国的政治、经济体制的发展。我国的审计体制决定于我国的生产力和经济法律制度、历史文化传统等审计环境，其中主要决定于我国的政治经济体制。因此审计体制改革不能超前，脱离社会环境背景，也不能滞后于审计环境的要求。
　　
　　3、加强政府的宏观、中观调控和人大对经济工作的监督。
　　
　　二、政府审计风险问题
　　
　　(一)现阶段政府审计的风险
　　1、审计人员的素质因素。审计人员的素质包括政治素质、道德素质、业务水平和心理素质等。通常审计人员的素质水平越高，审计的风险越小；反之，则审计的风险越大。首先，专业胜任能力不够引发的风险。表现在：审计前准备不充分，对被审计的单位情况不了解；审计技术方法落后，网络技术在审计中应用进展缓慢，审计人员的计算机应用水平和计算机审计的诸多软件环境也十分的不理想；业务水平不高，对一些金融、保险或高科技电子产业等特殊的行业缺乏充分的了解。其次，职业道德素质低引发的风险。表现在：为谋私利，故意出具假的审计报告；滥用手中的审计处罚权；没有保持应有的职业谨慎。
　　2、审计机关的管理水平。审计机关管理的统筹、协调、综合能力低，对信息的交流和信息的收集分析处理能力不高，信息资料的积累很少。审计机关内部的分工过细，也影响内部审计信息的交流、沟通和相互利用。并且审计机关管理制度越严、管理越规范，就能在一定程度上避免或减少审计错误出现及惩处不当；反之，审计机关管理松懈，制度虚设，审计风险产生的可能性就会大大增加。
　　3、被审计单位的影响。首先，随着审计的内容复杂，审计广度和深度的进一步加大，对审计人员的业务素质和心理素质也提出了更高的要求，使的审计人员获得正确审计意见的难度增加，审计风险也随之加大。其次，被审计单位的内部控制制度是政府审计机关实施审计监督的基础，审计人员往往根据其内部控制制度的强弱程度来确定审计的重点和所要实施的方法。但如果被审计单位的内部控制制度不存在或执行乏力，甚至相关人员共同串谋作案，则会大大提高控制风险，从而使审计人员控制审计风险、降低审计风险的难度加大。最后，政府审计是一种强制审计，有的单位表面上欢迎，暗地里却想方设法的干扰或破坏审计工作的正常开展；有的甚至提供虚假的资料及证明，误导审计人员，增加审计识别的难度，影响审计工作质量。
　　4、外部环境的影响。首先，随着改革的不断进行，而审计和其他财经立法相对滞后，有些政策法规相互碰撞甚至互相抵触，从而使审计人员有时会陷入无法可依、有法难依的窘境。其次，我国的政府审计机关实行统一领导、分级负责的原则，地方各级审计机关对上一级审计机关和本级人民政府负责并报告工作。有些地方长官打着发展地方经济的旗号。往往会对审计机关施加种种压力，使审计丧失独立性、公正性。违心改变审计机关结论，减少审计执法力度，对查出的问题“大事化小、小事化了”，从而增加了审计风险产生的概率。
　　
　　(二)控制和防范风险的措施
　　从上述因素分析可以看出，政府审计机关对审计风险控制和防范有很多工作要做。其中，最关键的是增强审计机关领导和审计人员的风险意识，提高审计人员的专业素质和技术水平，顺应社会发展的潮流，及时建立相关机制，与时俱进，开拓创新。只要我们正视风险，及时采取措施应对风险，就一定能最大限度地避免风险。现阶段国家审计机关应在以下策略控制风险：
　　　1、强化风险意识，提高国家审计人员的综合素质。(1)建立政府审计人员审前培训制度，有利于审计人员熟悉相关业务知识和法律法规，充分了解被审计单位基本情况，便于明确重点，选择恰当的审计程序，从而使审计工作的开展更具有针对性，减少不必要的资源浪费和工作失误。(2)实行双重承诺，区分责任界限。即审计机关与被审计单位就双方应承担的职责范围做出书面的承诺；同时，审计小组向派出机构签署质量承诺书，保证审计结论和审计处罚实是求事，宽严适度。这不仅有利于正确划分责任界限，也有利于减少不必要的法律诉讼，有效规避审计风险。(3)规范操作规程，确保工作质量。要求审计人员在审计实物中，严格遵守审计工作准则，严格审前准备和审计方案的制定，作到科学安排、重点突出，方法运用得当，审计证据充分可靠，审计工作底稿规范、完整，正确出具审计报告，慎重进行审计处理和审计处罚，确保审计工作质量，切实规范审计风险。
　　2、健全法制，尽快充实和完善国家审计准则。审计的特殊身份和地位，客观上要求有统一的、可具体操作的法律法规来规范其执业行为，使其在执业时有法可依，有据可循，发生法律纠纷时有明确的判断标准，以切实维护审计人员的合法权益。
　　3、加强宣传力度，树立审计权威。努力提高公众对政府审计的认识，消除被审计单位与审计人员的对立情绪，使其认真搞好审计配合工作，减少人为干扰，避免审计失误。对于审计人员与被审计单位之间发生的争执或分歧，应依法公开处理和解决，不搞暗箱操作或私下了结，要善于利用法律武器保护自身的权益，树立国家审计权威性，捍卫审计尊严。
　　4、加强和完善审计项目质量检查制度。严格的审计项目质量检查，不仅可以促进政府审计机关和审计人员认真思考和对待每一个项目，提高实践水平，同时也有利于提高审计质量，控制审计风险。
　　5、重视后续审计，增强审计严肃性。重视后续审计，一方面可监督被审计单位纠正错误，避免审计决定虚化，维护国家审计的权威性和严肃性；另一方面，有利于审计人员所做审计结论及审计处理的科学性、有效性，不断总结经验教训，提高审计质量，降低审计风险。
　　6、推行全面质量管理和风险控制。首先，在审计过程中要把审计事项查清，把审计发现的问题查准、查深、查透。其次，要严格依法办事，审计程序要合法，审计行为要规范。第三，要切实加强审计质量控制，强化每一个审计人员的质量责任意识，规范审计行为，减少随意性，规避审计风险。
　　
　　三、政府审计管理的创新
　　
　　(一)国家审计功能定位
　　我国加入WTO后，WTO的有关规则要求将使我国的制度环境发生根本的变化，首先要求政府从依赖于行政权威的管理型政府转变为低成本、高效率、运作规范的服务型政府。国家审计所面临的审计环境也将发生重要改变。这两大变化必然导致国家审计的功能定位要做出相应的调整。
　　1、国家审计功能应促进政府对公共经济的责任。作为计划经济向市场经济转轨时期的国家审计，其功能定位于独立的经济监督，身负经济监督、经济鉴证和经济评价三大职能。加人WTO，客观地要求建立开放的和透明的政府管理体制，要求提升审计机关工作的公开透明度，逐步建立和规范审计结果公告制度。增强审计监督的权威性，促进政府真正对社会、对人民负责。
　　2、国家审计功能应推动政府供给制度创新。经济环境的变化，客观上要求国家审计从重视企业的效益审计转变为重视政府的绩效审计，特别是政府行为经济效果的分析。国家审计应围绕这一核心来开展改革和调整。一方面，须加强政府审计的力度，扩大政府审计的覆盖面。另一方面。应把企事业单位及具体项目的审计与政府绩效的评价联系在一起。
　　3、国家审计功能应以促进政府行政管理的规范化为基本着眼点。当前法律法规不完善给审计监督造成了极大的困难：(1)审计的地位与其所承担的义务不对称，审计很难实施。(2)审计评价、处理缺乏明确的参照。在经济责任界定时，由于无法律依据而无法界定主管责任或直接责任；在审计评价时，有些问题无评价依据，有些问题评价依据不准确、不清楚，这种状况导致了审计评价的随意性。(3)使用审计执法手段单一，软弱无力。
　　
　　(二)政府审计管理的创新
　　结合以上所述，当前和今后一个时期，政府审计管理的创新应从以下几个方面入手：
　　1、推动管理理念的创新。(1)要树立和落实科学发展观，这对国家审计机关而言，就是要认真履行职能，更好地发挥审计监督作用，促进科学发展观在社会经济各领域的落实；同时，还要按照科学发展观的要求，谋划、推动审计事业自身的发展。(2)要盯住审计实践的最新发展，研究新方法，解决新问题。(3)要善于借鉴和运用管理科学的最新成果，运用好诸如计划、资源整合、质量控制等方面的最新研究成果，对促进审计管理、提高审计工作效率和质量必将大有裨益。
　　2、完善现行管理体制。(1)对现行审计体制利弊得失的全面剖析，使我们深知改革的必要性和重要性，但仅仅找到现行体制的缺陷和不足还不够，因为我们不能指望“一举解决”审计问题，改革没有最好只有更好。在中央审计机关与地方审计机关的领导体制实行垂直领导。对地方审计行政领导实行双重领导，对地方的审计也可由国家审计署监督。(2)应健全审计队伍建设方面的有关制度。按照现行规定，审计机关负责人的任免应当事先征求上级审计机关意见，这方面要加强。同时对审计人员的调人和配备，审计机关也应该发挥更大的作用。
　　3、整合审计资源。比如，在财政预算执行审计中，进行“一体化”探索；在经济责任审计中，相关部门配合协调，审计成果相互利用。条件允许的情况下，对某些审计项目，可以考虑在更大范围内实行资源整合、信息共享、成果公用，如在审计署特派办和所在地方审计机关之间，在地方上下级审计机关之间进行有效整合。同时也可以借助社会审计和内部审计的信息与成果。此外，也应该探索对审计机关内部组织机构作适当变革，比如，对一项重大审计项目，抽调不同业务部门人员组成审计项目小组，以实现人力资源的最佳组合，最大限度的发挥审计机关的整体优势。
　　4、构建先进的审计文化。这方面。当前很重要的一点是培养和树立“审计精神”。李金华审计长指出：“要在广大审计人员特别是各级领导干部中。树立和保持一种昂扬的审计精神。”特别是在我国改革不断深化，社会主义市场经济体制正在逐步完善，财经秩序需要进一步规范，各种社会矛盾错综复杂的情况下，保持和发扬这种精神，对做好审计工作、推进审计事业有着十分重要的现实意义。当然，要做到这一点，还需要审计机关和广大审计人员特别重视廉政建设。
　　5、运用风险导向模式。我国国家审计采用的审计技术方法仍然以传统审计模式为主，即普遍运用的制度导向审计模式和账项导向审计模式。作为国家审计机构，肩负着代表人民的意志行使经济监督职能、对政府执行公共权利的部门进行监督和检查、对财政财务收支的真实、合法、效益进行全面监督等使命，只有不断保持自身审计技术方法的先进性和科学性，才能履行好宪法和法律赋予的神圣职责。所以对于风险导向审计模式，国家审计也应该给予特别的关注，并努力吸收其成熟且先进的技术方法。风险导向审计模式的实施过程，实际上就是风险控制过程，也是审计工作质量的控制过程，如果能够将风险控制在可以接受的水平，也就意味着审计工作质量得到了保证。风险导向审计模式具体运用过程中，具有很多与传统审计模式不同的特性，这些特性必将对完善我国国家审计技术方法起到积极的作用。
　　
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