浅析农民工社会保障机制的构建

　　摘要：农民工是经济社会转型时期的一种特殊的社会群体，农业人口流向非农产业是城市化的必然结果，他们在我国城市经济改革中发挥了重要的作用。农民工的职业安全是中国城市化建设乃至中国现代化建设过程中都不可忽视的问题，文章从构建全方位社会保障机制的角度提出了相关的思考。
　　关键词：农民工　保障　构建
　　中图分类号：F304.6　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-040-02
　　
　　农民工又称进城务工人员，是指兼具农民与工人身份的劳动者，包括在第二、第三产业中的劳动者。其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，没有放弃农村土地承包经营权，而以务工为主要谋生手段。从农民工所从事的职业上看，吸纳他们最多的是建筑业、煤矿采掘业、制造业，这些行业又都属于劳动密集型，而且职业风险较高。同时，一些企业片面追求发展速度和利润增长指标，忽视安全生产管理工作，企业的劳保措施不到位、工人缺乏基本的自我保护意识和技能，导致工伤事故频频发生。
　　社会保障是国家为了保持经济发展和社会稳定，在公民年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障公民基本生活需要的制度。全体劳动者均享有法律赋予的受保障的权利。目前，中国的社会保险关系实行“属地原则”，即只在“属地”范围内统筹、征集和使用，不具备便携性。社会保险关系的这种固定化、区域化，不适应农民工的流动，它在一定程度上阻碍了农民工社会保障制度的实施效果，而商业保险的灵活性则有效地改变了这种局面。商业保险公司所经营的农民工意外险产品针对高危行业如建筑业、煤矿业等除社会保险之外的一种补充。在现代化生产条件下，意外事故给用人单位造成的风险是客观存在的，发生意外事故不但会损害劳动者的健康甚至生命，也会给用人单位造成较大经济损失。尤其是针对农民工群体所设计的意外险产品则具备了保费低廉、保障适度、保单通俗、该保理赔简单等特点，其在保障农民工基本权益方面就显得更为突出了。所以。农民工意外险是构成社会保障体系重要的组成部分。
　　
　　一、国外及我国农民工社会保障情况
　　
　　德国是近代第一个建立社会保障制度的国家，早在1855年生效的《穷人权利法规》就规定，每个地区根据居民人数对贫困居民进行补贴。此后，随着一系列法律、法规的颁布，德国现在已建立起包含农民工在内的非常完善的保险体系。
　　在美国，农业工人被具体划分为40种不同身份群体。其中，14个州立法覆盖全部农业工人，并享有与其他雇员同等的待遇。27个州对农业工人纳入工伤赔偿体系执行相应的限制条件。
　　而在我国，从农民工所从事的职业上看，吸纳他们最多的是职业风险较高的建筑业，已达到了从业人员的90％。建筑业由于岗位特殊，具有高风险、高事故的特点，本身就需要保险保障机制，而建筑业的农民工由于身份特殊，是缺少保障的弱势群体，社会保障诸如工伤保险、新农合等社保由于各种原因并不能覆盖到他们身上，而作为补充的商业保险若再不到位，在他们身上所体现的保障就更微乎其微。因而，对于国家而言，制定关于建筑业农民工参加工伤保险的法律法规尤其重要。以2003年4月颁布的《工伤保险条例》为转折点，劳动和社会保障部等多部委颁布、实施了自2004年至今关于农民工工伤保险的几项重要法规，由此可以看出关于农民工参加工伤保险的规定在逐步完善、逐步细化。其中，煤矿业和建筑业两个工伤事故频发的行业已经有了专门的法规可以遵循。
　　
　　二、农民工保障程度低的原因分析
　　
　　(一)政策层面的原因
　　1、由于户籍等种种原因，现行城市的社会福利一般不包括“农民工”，公共财政对城市居民的各种补贴和福利性开支，农民工基本被排除在外，不能和城市居民平等地享有公共产品。在住房福利方面，农民工无法享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房。城市中的高房价只能让众多农民工聚居于城市边缘或者长期租房居住，无缘购买。在子女的教育福利方面，农民工子女在城市求学从最初的被拒绝排斥，到后来的自我解决，再到现在的被有限接纳，经历了艰难漫长的历程。城市中兴建的“打工子弟学校”，又凸显出另一种意义上的不平等。在社会福利方面，城市农民工一般不是企业的正式职工，企业在考虑员工福利时往往忽略他们，与同企业的正式职工相比。农民工在工资、奖金、节假日、医疗和抚恤等方面总体上处于一种待遇低下甚至无保障的地位。
　　2、安全生产监察职能不到位、监管力量严重不足。政府在农民工保险工作中的监督管理职能不到位，导致用工单位侵害农民工现象屡屡发生。我国安全监管人员的配备也不足，与其他发达国家(地区)的监察力量相比更是相去甚远，现有各级监管机构中的人员大多数都不是专门从事安全监管的，专业水平和整体素质参差不齐，难以保证监管质量；各级安全监管部门的经费短缺，装备落后，监管手段缺乏，监管队伍不稳定，严重影响着监管工作的效果，监管机关缺乏权威性，导致监察工作力度不够。
　　
　　(二)用人单位自身的原因
　　1、某些用人单位是无营业执照而营业、未依法登记、备案而从事经营，这类的用人单位本身就存在违法的问题，不可能参加社会保险。
　　2、一些经营不善的企业本身财务紧张。造成没有多余的资金为其农民工投保商业保险。
　　
　　(三)农民工自身层面的原因
　　
　　1、农民工工资的发放和待遇标准直接影响参保。农民工由于自身人力资本较低，参与的多为体力工作，甚至领取的只是国家要求的最低工资标准，除满足日常的生活需要和负担家庭支出之外，往往所剩无几，所以对于社会保险缴费的支出是“心有余而力不足”。同时，工资的及时发放与否，以及资金来源对于参保都具有较大的影响，动辄出现的农民工工资被克扣问题严重，这逐渐引发、演变成为一个严重的社会问题。
　　
　　2、部分保险产品缴费高，适合农民工的产品少。在社会保险很难全面覆盖农民工的情况下，又没有专人组织指导农民工投保商业保险，农民工对于保险公司推出的各种纷繁复杂的产品往往是一头雾水，且保险公司推出的产品往往收费较高，很难做到理性的投保。
　　
　　3、农民工文化素质和维权意识淡薄。从农民工自身的角度来讲，文化程度不高严重影响对保险的认知程度，并且引发一系列问题。首先，文化程度不高导致自身维权意识差，在务工期间很容易受骗，即使出现事故也拿不到相应赔偿；其次文化程度不高使得岗位素质偏低，而这又是工伤事故发生的重要原因。
　　
　　4、心理上对保险抱有怀疑态度。农民工年龄结构大多为16—50岁，农民工认为保险不“保险”的心态，其中重要的原因就是对保险产品的信任缺失。有关社会上普遍认为保险理赔难、程序复杂、扣款多等印象致使有很多人不愿意信任保险保障，他们真正的需求是能拿到工资，回家盖房、结婚，改善现在的生活状况。农民工这种保守的就业保障观念纵容了部分中小企业主只顾眼前利益而不给予农民工长期保险的行为。农民工对自身社会保障认识不足，大多数农民工或由于缴纳保险费减少了现金收入，故对保险保障持无所谓的态度。
　　此外，无论到任何时候，农民工都不是完整的产业工人，他自身还拥有土地，依靠土地和家庭养老是传统的并且实效的方式，这也是农民工对保险不报有期望的重要原因。农民工有着浓厚的乡土情结和家园意识，土地是农民的“命根子”。对大部分农民工来说，进城务工只是他们人生经历的一个阶段，最终他们将回到家乡寻找他们自己的保障和依托一土地和家园。这种举措不利于农民工保险保障的构建。
　　
　　三、构建农民工保障体系的对策建议
　　要实现短期目标与长远利益相结合的原则，到2030年，我国将面临大批农民工的养老问题，如何协调和保证这部分老龄人口基本生存权利成为构建和谐社会亟待解决的重要问题。
　　
　　1、完善农民工保险保障体系的法制建设。我国应在不断完善地方工伤保险制度改革的基础上，提高农民工工伤保险的法律层次，使我国的农民工工伤保险工作步入法制化的轨道。目前，国际社会劳工权益保护条规主要有《国际劳工标准公约》、《同工同酬公约》、《就业与职业歧视公约》等等，我国农民工工伤风险保障的相关政策制定以承诺与履行这些国际性条约为基础。
　　
　　2、设立农民工保险保障体系政府管理机构。我国宪法规定：“国家应建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”如今，农民工同城镇产业工人一样，以工资收入为主要生活来源，直接与社会化大生产相联系，是我国现代化建设中一支极其重要和特殊的劳动力队伍。国家作为“生产”公共品的主体，作为社会保障所带来的经济和社会效益的受益者，理应为这支作出了巨大贡献的“边缘人”群体提供其应有的社会保障。我国目前的全国性工伤管理机构为劳动和社会保障部工伤保险司，主要负责拟定机关、企事业单位工伤保险法规、政策和总体发展规划，并负责指导全国工伤保险制度建设。在此之外，对于商业保险方面，国家或保监会等相应机构应对农民工保险成立相应管理机构，切实保障农民工的人身得到应有的保障。
　　
　　3、建立农民工工伤风险政府监管系统。司法是法律公正的最后一道防线。对农民工实行劳动保护是我国行政法规和公共政策制定的基本内容，农民工诉讼权益受到司法保护的前提是执法公正。按照国家的有关规定，劳动保障部门应联合建设部门对未给农民工办理保险的企业不予发放经营许可证；用人单位未参加保险的，农民工发生工伤事故后，由社保基金先行支付工伤保险待遇，然后向单位追缴；劳动保障行政部门有权向未参加保险的用人单位进行行政处罚，新开工建设项目如总承包企业不为农民工上工伤保险，不提交《社保登记证》和建设项目农民工工伤保险的缴费凭证及证明，将不予核发《建筑工程施工许可证》等措施来督促企业。
　　
　　4、加强农民工安全生产和工伤预防教育。有关部门可以定期对农民工进行安全生产培训，使他们掌握基本的工业防卫知识；向农民工提供工伤保险、劳动保护等方面的法律咨询和法律服务；鼓励有条件的企业积极采用新的防护技术和设备；相关部门可配备专门从事工伤预防的工作人员，督促用人单位执行安全生产法律法规，并向用人单位提出消除不安全隐患的建议应当建立安全生产责任制，以制度化明确各职能部门责任及义务；有必要实行浮动费率机制，根据不同企业工伤事故发生情况制定费率浮动标准，使企业工伤保险成本与安全生产状况直接联系起来。
　　
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