农村土地所有权安全与农业可持续发展

　　摘要：农村土地所有权安全与农业可持续发展关系密切。不安全的土地所有权会诱导农民的短期行为：土地改良投资减少、过量的农药、化肥的使用所导致的土地污染、土地质量下降等。进而影响到农业的可持续发展。文章分析了我国农村土地所有权安全情况，揭示了土地所有权安全对农业可持续发展的作用机制，并在此基础上提出了如何提高我国农村土地所有权安全的几点建议。
　　关键词：所有权安全　农村土地　农业可持续发展
　　中图分类号：F301　文献标识码：A　文章编号：1004-4914(2011)05-038-02
　　
　　有研究表明土地所有权安全与农民投资、土地改良关系密切。安全的土地所有权通常比不安全的土地所有权获得更多的贷款；农民对农业收益有一个合理的预期，从而增加对土地的长期、合理投入，对土地改良增加投资，促进农业生产。相反，不安全的土地所有权，一方面加大了信用风险，降低了农民获得贷款的可能性；另一方面，由于缺乏有效预期，农民倾向于短期行为，如过量使用化肥、农药或不愿意对土地进行投资等导致土地质量下降，影响农业生产。
　　对我国来讲，人地矛盾十分突出。特别是耕地资源的稀缺性日益明显，已成为中国农业生产和国民经济可持续发展的瓶颈因素。如何保护耕地，促进农业可持续发展就成为当今中国迫切需要解决的问题之一。
　　不安全的土地所有权在我们国家也是存在的，而且有自己的特点。特别是农村土地所有权安全问题已成为影响农业可持续发展的重要因素之一。然而我国对这方面的研究还不多。为了弥补这一缺陷，本文分别对我国农村土地所有权安全情况及其对农业可持续发展的作用机制作了初步分析，最后提出了提高土地所有权安全的一些措施。
　　
　　一、我国农村土地所有制的演变历史及特点
　　
　　我国建国以来农村土地所有制经历了从农民土地所有制到农民集体所有制的转变过程。1949—1953年属于农民土地所有制。土地所有权归农民个人所有，属于私有制。这种产权制度的安排打碎了封建地主对农民剥削的土地制度，实现了耕者有其田的思想，调动了农民生产的积极性，这对于恢复农业生产起到了很大的激励作用。但是这种农民个人所有的土地制度，随着土地买卖、转让等交易方式。有土地向着个别实力比较强的农户集中，易于产生贫富两极分化。因此对广大比较贫穷的农民来说，这种所有权是不安全的。
　　1954—1978年。我国经过合作化运动、人民公社等阶段逐步建立了“三级所有，队为基础”农村土地集体所有制。实践证明这种完全公有的土地所有制是缺乏效率的。改革开放以后，我国农村建立了集体所有、家庭承包经营的土地制度。这种土地制度兼顾了公平和效率，在我国农村具有很强的生命力。
　　我国农村土地的农民集体所有、家庭承包经营的土地制度具有如下特点：
　　
　　1、所有权主体多元化。我国农村土地所有权主体有乡(镇)、村、组三级。土地管理法第十条规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村经济组织经营管理。这一规定说明我国农村集体土地的所有权主体具有多元性。
　　这种多元主体法律上的界定是清楚的，但实际上，他们互相侵权的现象时有发生。
　　
　　2、集体土地所有权的不完整性。集体土地所有权是指劳动群众集体对属于其所有的土地依法享有的占有、使用、收益、处分的权利，是土地集体所有制在法律上的表现。但是国家拥有的土地征用权、管理权使集体对其所有的土地的最终处置收益权上显得软弱无力。所有权、承包权、经营权的三权分离也在一定程度上削弱了集体所有权的处置权。
　　
　　3、土地承包经营权的双重性。近来。有些专家指出土地承包经营权兼有所有权和使用权的性质。承包权相当于“个人所有权”；经营权则指“使用权”。但这承包权的所有权的性质受到集体所有权的制约，两者是不同层次的所有权。
　　以上这些制度方面的原因。加上中国农村工业化、城市化步伐的加快，市场经济体制的进一步的完善，以及土地交易的增加，给土地安全性带来了挑战。
　　
　　二、我国农村土地所有权安全对农业可持续发展的作用机制
　　
　　我国农村土地所有权的不安全性主要表现在两个方面：一是国家对农民集体土地的征用；另一方面表现为集体对农民的承包地的调整。
　　就前者而言，国家依照法律通过征用将农民集体所有的土地转变为国有土地，这是国家取得国有土地的主要方式。但是一些地方政府不分公益性目的还是经营性目的，随意征用农民土地的现象很严重。且许多地方政府对农民的征地补偿金额甚少或不到位，导致农民生活水平下降、收入减少或成为“三无”游民，严重损害了农民的利益。不利于社会的稳定。同时耕地的大量减少，也威胁到粮食安全问题。
　　在城乡交错区土地流转趋势比较强，这种现象尤其显著。在发达省份，农民得到的土地征用补偿金额较多，第二、三产业发达。农民有随时抛售的心理，在这种心理预期的作用下，农民对土地的投资减少，农业生产率下降。
　　就后者而言，土地承包权是设置在集体所有权之上的一种“个人所有权”。许多地方的村干部往往以土地所有者的代表的身份，干涉农民的承包经营权。如以产业结构调整为名，收回农民的承包地，把口粮田变成责任田等从中牟利。有的地方仍然采取5年一调整或10年一调整，承包期不稳定。这也是土地所有权不安全的一种表现。其结果诱导人们对土地的掠夺式经营。如超量使用化肥农药等。造成土壤污染、土地质量下降，农业效益降低等不良后果。
　　另外，不安全的土地所有权不宜设置抵押权。作为我国农民的一种财产的耕地不能用来抵押，农业信贷不足，也是影响农业发展的一个重要原因。
　　根据缪尔达尔的循环累积因果原理：社会经济制度是一个不断演进的过程，导致这种演进的技术、社会、经济、政治、文化等方面的因素是相互联系、相互影响和互为因果的。如果这些因素中的某一个发生了变化，就会引起另一个相关因素也发生变化，后者的变化反过来又推动最初的那个因素继续变化，从而使社会经济沿着最初的那个变化所确定的轨迹的方向发展。
　　当土地所有权安全性降低时，一方面是农民不能产生有效预期，导致对土地的掠夺式经营方式，结果是地力下降，进而使农业生产效益降低；低的农业生产效益，使农民不乐于种地，弃耕抛荒，加剧了土地所有权的不安全性。另一方面。低的土地所有权安全。加剧了土地的抵押贷款的风险，不利于金融部门对农民的放贷。也不利与其他部门对农业的投资，结果农业的投资不足，农业生产效益下降；低的农业生产效益，使农民保护土地的信心不足，加剧土地所有权的不安全性。
　　因此，土地所有权安全与农业可持续发展是相互影响，互为因果的。而且，通过一系列的环节。这种相互作用会被加强。
　　
　　三、提高土地所有权安全性，促进农业的可持续发展
　　
　　从以上分析，我们看到不安全的土地所有权，是不利于农业的可持续发展的。提高土地的所有权安全性，为农民、农业生产提供一个良好发展环境，是当务之急。因为，土地所有权的不安全性在很大程度上是立法不足所致。为此，建议从以下几个方面提高土地所有权的安全性。
　　
　　1、明确土地所有权的主体。模糊的“集体”的外延，造成实际中许多地方农村所有权主体的多元化或缺位。这种多元化的主体或缺位是导致所有权被其中一方侵占的根本原因，且不利于土地管理。明确土地归全体村民所有，由村民委员会或由相应的全村性的机构统一管理，则能有效地抑制所有权互相侵害的现象。
　　
　　2、加强土地登记。通过颁发土地所有权证。来明确农村土地所有权主体，加强所有者对土地的占有、使用、收益和处分的权利。同时，土地所有权证或使用权证的颁发也可以提高信用程度，引发银行、保险等金融部门对农业的投资，改善投资结构。
　　
　　3、改革土地征用制度。新的宪法规定，为了公共利益的需要，国家对农民集体的土地可以征收或征用，并给予相应的补偿。征收是指土地所有权的改变；征用则是在集体所有权不变的情况下，土地使用权的流转。这一修改将为土地征用权的合理使用提供法律依据。目前土地征用权的滥用，土地征用的补偿标准太低等问题，已经造成严重耕地安全、粮食安全、一些农民生存安全问题。明确土地征用的公共利益目的、区分征用和征收，给农民以合理补偿等对于保护广大农民的土地权益，使农民安居乐业具有十分重要的作用。
　　
　　4、明确土地承包经营权的性质。明确土地承包权是一种“个人所有权”的性质，经营权是使用权的性质。实际上中国的土地承包经营权只是一种耕种权、部分的收益权和极少量的处分权。如耕地不能用来抵押、农民对土地的转让必须在发包方同意的情况下才被允许等。这些权利的限制使土地承包经营权的真实涵义未能体现。这样就削弱了农民对土地的处分权，加剧了土地所有权的不安全性。因此。明确土地承包经营权的双重性质十分必要。
　　
　　5、协调好城市规划与土地利用总体规划。“市管县”体制建立以来，城市对农村的管理权表现在土地方面，就是城市部门可以根据城市发展的需要来编制城市规划，农村集体土地所有权受到城市管理权的侵害。土地利用总体规划是用来保护耕地、控制城市建设用地的重要手段，必须加强土地利用总体规划的权威性、科学性，才能正确处理好城市与农村的建设争地的矛盾。从管理体制上来看，土地利用总体规划是由国土资源管理部门制定的，而国土资源管理部门实行垂直管理。可以有效地防止地方政府对同级国土管理部门的I作干扰。从而提高农村土地所有权的安全性。
　　
　　6、完善农村信用体制建设。有研究表明，在信用制度完善的地方，可以有效降低土地所有权安全时农民投资和土地改良影响程度。在泰国。合法拥有国有土地的人和非法使用国有土地的人。同样可以获得贷款，用于农业投资、土地的改良。因此，总的来讲，泰国的土地所有权安全对农民投资、土地改良的影响程度较小。而在信用制度不发达的地区，土地改起投资受土地所有权安全的影响是很明显的。在我们国家农民的土地、房产是不能用来抵押的；银行也缺乏对农业的中长期贷款；农业保险在不断萎缩，现在除了上海郊区和新疆建设兵团等地还有些农业保险外，其他地方都没有了。所以，要完善农村信用体制建设，允许农民的土地抵押、给予农业长期贷款等支持农业的发展。
　　
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