完善领导干部财产申报配套制度的思路

　　[摘要]财产申报制度是推进政治文明的重要制度，是国家发展政治民主的必然要求，有“阳光法案”、“终端反腐”之称。建立有效的领导干部财产申报制度，必须完善各项配套制度：推行财产申报资料公开制度，以便社会公众对领导干部进行监督；建立健全领导干部财产举报制度，及时发现国家工作人员贪污受贿等腐败线索；建立“抓一把手”与“一把手抓”相结合的制度，促使“一把手”以身作则，并管好分管地区、部门和单位的财产申报工作；积极推行并严格实施领导干部财产申报问责制度，以确保财产申报制度的贯彻执行。
　　[关键词]领导干部，财产申报制度，配套制度
　　[中图分类号]D630
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1004－4175(2011)01－0120－04
　　官员财产申报制度是推进政治文明的重要制度，是国家发展政治民主的必然要求。由于财产具有极强的指标特性，能够充分说明官员的廉洁与否，因此，这一制度在一些国家和地区得到推行，并被实践证明是医治腐败毒瘤的一剂良药，素有“阳光法案”、“终端反腐”之称。2009年1月1日，新疆阿勒泰地区在全国率先实行领导干部财产申报制度的实验，开始了领导干部财产申报的“破冰之旅”。继阿勒泰之后，我国又有浙江慈溪市、四川高县、重庆江北区、湖南浏阳市等一些市县相继“试水”。毋庸置疑，官员财产申报制度是一项惩治和预防腐败极为重要的制度。我国领导干部财产申报从1987年首次提出至今已有23年的历史了，其间曾伴随着各种讨论和争议。2010年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》(以下简称规定)，再次激起了国内舆论对我国建立领导干部财产申报制度的广泛关注，民众对这项制度寄予了很高的期待。从目前的情况来看，建立我国领导干部财产申报制度还存在这样或者那样的问题。笔者认为，要建立有效的领导干部财产申报制度，除了对申报主体、申报内容范围、申报时间和种类、申报程序、申报受理机关和审查机关以及违反财产申报制的法律责任等作出详细规定，使财产申报0137e82688913744724b45a5cbe9e9c30b883dbb7dc69e0fd35deb9a387b6c60有法可依，有章可循，具有可执行性，还要完善各项配套制度，为财产申报制度发挥作用创造有利的外围环境，使其真正成为切实有效的反腐利器。
　　
　　一、推行财产申报资料公开制度
　　
　　在健全领导干部财产申报制度过程中，需要通过引人信息公开的机制，从而发挥新闻媒体和公众为主体的社会监督力量在领导干部财产申报制度中的作用，使领导干部财产申报制度在预防腐败方面发挥切实的作用。[3’毋庸置疑，推行财产申报资料公开制度，必然涉及个人隐私，这其中包括家庭问题、财产问题等，都将受到影响。尊重个人隐私，是中国的历史传统。但财产申报制度需要相关利益主体如实公布个人财产和相关资料，尤其是申报家庭成员的有关情况，不可避免地会触及个人隐私问题。为此，在我国一些地方试行领导干部财产申报制度的过程中，针对申报资料尤其是财产状况是否公开的问题，理论界和实务界都有不同的看法。其中较典型的是“维护隐私论”。这种观点认为，官员同样是公民，享有个人隐私不受侵犯的权利，个人收入、家庭财产情况都属于个人隐私范围；强制公布官员财产，是对官员个人隐私权的侵犯，实不可取。正是基于上述观点，有些地方政府打着维护隐私权的旗号，在公开领导干部财产申报资料尤其是财产状况时存在公开范围较小、公开对象较少、公示时间过短以及申报的财产尚未做到全部公开等问题。出现这些问题，从主观原因来看，主要是受不敢公开、不愿公开以及不习惯公开等因素的制约。在推行领导干部财产申报制度的过程中，如果不公开或不完全公开财产申报资料，那么，就从根本上违背了实行领导干部财产申报制度的目的，也必将使申报流于形式。这是我国实行领导干部财产申报制度应当注意防止和坚决避免的。完全可以说，许多领导干部对隐私权的顾虑，是财产申报制度难以推行的一个重要原因。
　　其实，所谓个人隐私权，只是对社会的普通公众而言的，因为普通公众的生产生活与行使公共权力无关，没有机会利用公共权力谋取私利。㈩公职人员的隐私权不同于普通公民的隐私权，完整的个人隐私权只适用于一个国家的普通公民，公职人员不能以隐私权作为抵制公民知情权的理由。申报财产是对官员履行廉政义务的必然要求，要想不申报就必须放弃国家公职人员身份。况且官员财产申报只是证明其财产的合法性，并没有侵犯其隐私财产。恩格斯曾说：“个人的隐私应受到法律的保护，但个人的隐私与重要公共利益一政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。从国外的实践来看，官员的财产既不应是个人隐私，更不应是秘密，应当公之于众，接受监督。因此，笔者认为，我国的领导干部不仅应当进行财产申报，而且还应当定期向全社会公布，以便社会公众对领导干部进行监督，促进他们廉洁自律。为切实加强对领导干部的监督，可将申报内容刊登于法定刊物上，或放到纪检监察部门的网站上，长期对公众公开，以接受公众监督。
　　
　　二、建立健全领导干部财产举报制度
　　
　　举报是反腐倡廉的一大利器。如果举报者的权利得不到法律的保护，哪个群众还敢举报?因此，要实行领导干部财产申报制度，必须建立、健全领导干部财产举报制度。
　　在我国推行领导干部财产申报制度过程中。部分领导干部存在谎报、瞒报、不报等情形。只要有该种情形之一者，公众都有权予以举报。所谓举报，是指国家专门机关对非涉案单位或者个人对违法犯罪行为的检举、报告依法予以受理、查处的活动。举报是公众参与反贪污、反腐败斗争最便捷、最有效的途径和形式。依法举报是每一个公民的权利和义务，他们的行为应当依法受到保护。然而，在我国的举报制度中，公众缺少安全感与信任感。很多举报人都有过“举报信回到被举报的领导手里”的可怕经历。举报人一旦被暴露后，遭遇打击报复的“噩梦”就可能变成现实。此外，举报人和被举报人身份不同、地位悬殊，举报人往往处于弱势地位，被举报人大多位高权重，即使在被发现之后，四处活动一下，便可免于处罚或者象征性地给个很轻的处罚，也不碍大事。但对于举报人来说，打击确实是毁灭性的。究其原因，是因为我国当前的举报人保护制度存在保护范围狭窄、保护手段匮乏、保护程序缺失、保护机构职责不清等问题。举报人被打击报复，虽然是极个别的情况，但如果举报制度不健全，没有强有力的保护措施，将极大地挫伤广大群众参与控制腐败斗争的积极性。这种恶性循环，还将助长腐败分子的嚣张气焰，不利于反腐败工作的深入开展。
　　领导干部财产举报制度的核心内容是吸收社会各界人士来参加对领导干部财产申报制的监督，使社会各界可以对可能是领导干部财产的情形进行举报，加强领导干部财产申报的严肃性。因此，该制度应规定领导干部财产举报范围、举报条件、举报程序、举报对象、对举报者的保护等。同时，要积极试行信访举报奖励制度和专项举报制度，完善署实名举报制度，积极探索网上举报、联合约访等新的方法、途径。此外，要建立起完善的举报机构。实践证明，建立举报中心，有助于及时发现国家工作人员贪污受贿等腐败线索。为此，应制定严厉的法律措施，惩治对举报人打击报复的行为，保障举报人的合法权益，保护举报人的积极性。
　　
　　三、建立“抓一把手”与“一把手抓”相结合的制度
　　
　　所谓“一把手”，是指领导班子中居于首位的负责人，是在一个地区、部门、单位的领导班子和全局工作中，处于关键地位的人。对“一把手”的监督，一直是权力监督的薄弱环节。一是“一把手”位高权重，接触范围广，遇到各种诱惑和考验的机会也多，腐败出问题的可能性较大；二是“一把手”高高在上，群众发现其贪污、受贿的可能性概率极少，一些领导干部中的“一把手”，往往由犯小错发展为铸大错，最终走向犯罪；三是“一把手”优越感强，平时属下都以尊敬的姿态、顺从的表现恭维上司，听到的都是赞美声，极易盲目自负，听不进不同意见，结果在错误的道路上越走越远。‘一把手”作为一个群体，既是监督的重点，也是监督的难点。作为“一把手”，在他的管辖范围内，他有相对集中的权力，但是，在一个更大的范围内，他又必须听命于另一个“一把手”。以此类推，“一把手”之间，就形成了若干个向下授权、向上服从的权力链条。任何一个“一把手”，都是这条权力链条上的一个纽结。由此可见，在推行领导干部财产申报制度过程中，如果缺乏对“一把手”的监督和制约，那么，领导干部财产申报制度的目的就难以实现。
　　在领导干部财产申报制度中，正是由于“一把手”在领导班子和全局工作中处于核心地位，起关键作用，负有全面责任，对“一把手”的民主监督工作尤为必要。因此，要建立领导干部财产申报制度，必须首先抓好“一把手”。只有“一把手”带头将其住房、投资、配偶子女从业等情况主动申报，并面向社会公开财产信息，这样对各级领导干部财产申报才能产生良好的示范效应。
　　在建立“抓一把手”制度的同时，必须建立“抓一把手”与“一把手抓”相结合的制度。实践中，“一把手”在落实财产申报制度上思想有顾虑，怕监督过严，影响团结，影响自己的选票，因而不抓或不敢抓，以至于手下在财产申报中不申报或者不如实申报。因此，“一把手”应有强烈的责任意识，坚决落实领导干部财产申报制度，克服怕得罪人、不敢抓、不敢管的倾向，既严格以身作则，管好自己，管好配偶、子女和身边工作人员，又积极管好分管地区、部门和单位的财产申报工作。建立“抓一把手”与“一把手抓”相结合制度，还必须将党风廉政建设责任制纳入“一把手”目标管理体系，作为考核“一把手”落实财产申报制度的重要组成部分。
　　四、积极推行并严格实施领导干部财产申报问责制
　　我国反腐倡廉举措频频出台，但腐败现象的蔓延没有得到有效的遏制，重要原因之一就是问责制的缺位。问责制是官员未履行自己的职责或者在履行自己职责的过程中滥用权力、违反规定职责和义务时，由特定主体追究其责任，令其承担某种后果的一种制度。实施问责制是一项复杂的系统工程。在很长一段时间内，我国的官员问责制没有建立和完善。建立健全问责制，就要解决由谁问、向谁问、问什么、怎么问等一系列问题。当前，我国问责制主要存在的问题有：一是问责主体缺位，二是问责客体不清，三是问责的标准不明确，四是问责的程序不规范。要实行领导干部财产申报制度，必须建立较为完善的问责制，这样，才能发挥财产申报制度“反腐利器”的威力。
　　根据《规定》，领导干部如有无正当理由不按时报告、不如实报告、隐瞒不报或者不按照组织答复意见办理等情形之一的，应根据情节轻重，给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调整工作岗位、免职等处理；构成违纪的，依照有关规定给予纪律处分。不按照规定报告个人有关事项，同时该事项构成另一违纪行为的，依照有关规定进行合并处理。这些规定可以视为对领导干部违反财产申报制度规定后的问责制，但该《规定》只规定了领导干部无正当理由不按时报告、不如实报告、隐瞒不报或者不按照组织答复意见办理的，由所在党组织、行政部门或者纪检监察机关责令其申报、改正，并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分，其处罚力度过轻，而且承担责任的形式过于简单，一般只停留在党纪政纪处罚上，不需承担相应的行政、民事、刑事责任。申报人员不申报或不如实申报财产而不受惩罚的现状，已经成为我国腐败现象屡禁不止的重要原因。
　　鉴于此，笔者认为，对拒不申报或者不如实申报财产的领导干部的责任追究，除采用党纪、政纪等处分方法外，要建立健全问责制。建立健全问责制度，首先，要明确问责的主体，厘清由谁来问责的问题。在问责制下，须强化上级监督下级的责任，强化上级党委和政府的问责责任，建立问责的长效机制。其次，统一问责标准。要严格划分权责界限，要做到权责统一。有什么样的权力，就应该负什么样的责任；没有相应的权力自然不必负相应的责任。最后，规范问责程序。这就需要建立相应的法律体系，使责任追究程序化，具体包含责任的认定程序、问责的启动程序以及问责的回应程序。通过实行问责制，对领导干部实行财产申报中的失职失误行为进行硬性的制度约束，让“问题官”和无所作为的“庸官”下台，使其为所作所为付出代价。只有积极推行并严格实施问责制度，才能在我国真正建立领导干部财产申报制度。此外，笔者认为，问责制中还应该引入刑罚机制，用刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人，以确保财产申报制度的贯彻执行。为此，可在刑法中增设“国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪”的条款，作为惩治官员贪赃枉法行为的补充。
　　除以上各项制度外，领导干部财产申报制度的建立和实施，还需要采取其他一些配套措施，比如完善金融账户实名制、现金交易制度、健全信用制度、建立科学的财产评估制度、实行金融电子化、实行遗产税与赠与税制度、完善预防资金外逃制度、建立财产转移的有效拦截机制等等。只有在这些制度的有效联动和配合支持之下，才能够形成对领导干部财产和经济活动的正确评价。否则，财产申报对腐败行为的监督作用就会大打折扣。
　　
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