民意表达:问题\\根源与出路

　　[摘要]充分的民意表达是执政党顺应民意、民主执政的需要，也是现代政治文明的基本标识，但-我国的民意表达状况仍与时代要求与民众诉求不相适应，既压抑了民众的表达愿望也影响了社会的和谐稳定。经济发展水平、体制机制、文化观念、社会组织化程度以及技术条件等是我国民意表达发展进步的主要制约因素。进一步推进民意通畅表达，应以党员意愿的充分表达带动群众意愿表达，各级党委和政府要进一步树立有利于民表达的观念，要进一步创新民意表达路径，要加强民意表达的反馈机制建设。
　　[关键词]民意表达，人民代表大会制度，政治协商，信访制度
　　[中图分类号]D630　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4175(2011)01-0116-04
　　
　　民意表达是民主政治建设的核心要素，是现代政治文明的基本标识。充分理性的民意表达对于执政党整合群众意愿、谋取社会最大共识、实现科学民主决策，维护社会和谐稳定有着极为重要的影响。随着我国经济转轨、社会转型、政治体制改革的逐步深入，民意的多元分化日益明显，民众的民主意识、表达意愿日益增强。但由于历史文化、民主素养以及具体体制机制安排的影响，民意表达不畅依然是当前非常突出的问题。近年来，因民意表达受阻而引发的群体性、突发性事件不断增多，既影响了党和政府的形象，也弱化了民意表达的正面促进功能。因此，进一步支持、引导和推进民意表达，探索具有中国特色的民意表达路径，已成为党和政府必须高度重视并着力解决的问题。
　　
　　一、当前民意表达存在的突出问题
　　
　　坚持群众路线，尊重民意、顺应民意、支持人民群众表达意愿作为我党的一贯主张，在革命、建设、改革的不同历史时期都为之进行了卓有成效的探索。特别是改革开放以来，随着民主法制建设的逐步推进，民意表达的支持性制度逐步完善、民意表达机制逐步健全、民意表达的途径日益多元，人民群众的意愿已经在政治决策、社会治理等方面发挥着越来越重要的影响。但不可否认的是，随着我国社会基层状况的深刻变化和利益关系的深层调整，现行的民意表达状况与社会发展要求的不适应性十分突出，现行的民意表达机制与人民群众民意表达要求的不适应性也十分突出。从民意表达的过程性角度来看，当前民意表达的各个阶段都面临着一些不容忽视的问题。
　　
　　(一)表达冷漠与一些地方政府阻挠民意表达的正常进行并存。人民群众的表达愿望是民意表达的基础。“尽管随着市场经济的深入发展和民主政治的不断推进，可以看到人们的政治参与热情不断高涨，各阶层的利益表达也日益活跃，但同时我们又不能不看到，在我国国民中，还存在着沉默的大多数”。从目前的状况来看，由于民主观念、民主意识的薄弱和对有可能导致的打击报复的担心，人民群众仍然存在着一定程度的意愿表达冷漠，普通民众尤其是处于社会弱势地位的群体对于正常合法的意愿不会表达、不愿表达、不敢表达，对于不合理的制度或利益安排或忍气吞声或明哲保身，对于公共生活消极应对、消极参与。与此同时，一些地方政府不能正确理解民意表达的功能，担心民意表达可能会对自身考核评价带来负面影响，担心可能引发社会的不稳定、不和谐，因此采用种种手段压制阻挠民意的正常表达。以2008年奥运会期间为例，一些地方政府为了有效减少非正常进京上访的人数，对一些上访重点户采取了专人蹲点跟踪甚至恐吓拘禁、在交通节点专人把守等办法，一些地方政府则对网络舆情采取第一时间删帖、取缔BBs或论坛、屏蔽负面消息等手段来控制甚至压制民意表达。
　　
　　(二)因民意表达的途径不畅而引发的制度外表达日益突出。虽然我国的人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度、听证制度以及各种新型媒体等在代表民意、传递民意方面起到了越来越突出的作用，但相对于民众日益强烈的表达要求而言，目前的途径仍显不足。而且由于制度设计存在一定缺陷，难以充分发挥其承载民意的功能，表达途径的不足不畅仍然是制约民意表达的突出因素。由于体制内表达渠道不畅通，一些群众采取制度内表达难以达到预期的效果，转而选择了制度外表达。一些民众认为，“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”，所以在民意表达中采取以“闹大、闹乱”为取向的方式，直接引发诸如“跳楼秀”、“打标语”、“非法聚集”、“冲击党政机关”等各种极端性、非理性表达方式的大量涌现。近年来各种群体性事件、非直接利益冲突等呈多发态势，如贵州的“瓮安事件”、云南的“孟连事件”，固然有着各种各样的原因，但表达途径不畅导致民意在“沉默中爆发”无疑是重要原因。
　　
　　(三)一些地方政府存在对待民意的强势群体偏好，对待普通民众民意有一定的消极回应倾向。当前，我国意愿表达主体分布呈现出比较明显的不均衡状态，也即不同处境中的群众在表达意愿的能力、机会以及意愿的影响扩散力上存在着显著的不均衡。在分层分化的社会中，处于不同社会地位的人群表达意愿的能力不尽相同，强势群体无论从个人素质、技术支撑还是从制度安排上都有意愿表达的绝对优势。与此同时，一些地方政府在对待民意表达时，也存在着明显的选择偏好，非常看重社会强势群体的意愿，对强势群体的意愿能够给予及时的回馈和反应，对社会弱势群体的意愿却表现出一定的消极回应倾向，漠视甚至打压其正当合理的意愿诉求。“近30年来，在我国经济持续增长、社会财富有了很大积累的条件下，形成了一批强势群体和少数特权阶层，它们的利益表达容易在体制上得到回应，对政府政策的影响不断增强”。笔者在同一位乡镇书记访谈时，他明确表明：对于比较“厉害”的人反映问题，我们要及时安抚，满足他们的要求，避免矛盾的激化；对于普通的老百姓，则主要通过“吓唬”来解决问题，因为他们掀不起什么风浪。政府对待民意表达的偏见和低效，一方面压抑了民众的表达愿望，另一方面则导致了体制外表达的泛滥。
　　
　　二、民意表达问题产生的主要根源
　　
　　当前民意表达存在种种问题的诱发因素非常复杂，既有着生产力发展特定阶段上的原因，也有体制不完善的原因；既有文化观念传统方面的制约，也有公民社会的发育程度不足的制约。
　　
　　(一)经济发展水平的制约。“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。”亨廷顿认为：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的水平，也趋向于赋予政治参与以更高的价值”虽然我国的经济社会已经取得了长足的进步，但发展不足的问题依然是我们面临的首要问题。随着市场经济体制的逐步完善，民众的表达意愿逐步增强，特别是表达渠道逐步拓宽，但是，由于发展仍然不够充分，利益分配存在某种程度的不均衡，因此民众意愿关注的焦点主要是利益问题，关于经济利益分配方面的表达是当前最为突出的意愿。同时，由于发展不充分，不同地域、不同阶层之间的人生存生活环境存在比较大的差距。一方面，不同生活条件下的民众对于民主政治的可及性不同，弱势群体仍然不能接触到更多的政治生活，不能参与到更多的政治生活中来；另一方面，不同生活条件下的民众表达意愿的能力不同，因此导致了当前意愿表达在城乡之间、贫富群体之间存在不均衡的状况。
　　
　　(二)体制机制的制约。“在任何特定社会的特定时期，政治参与的水平、基础和形式更大程度上取决于政治而非其他因素”。毫无疑问，中国特色社会主义制度的建立和完善为逐步推进基层民主建设，完善和健全民意表达机制奠定了坚实的政治制度基础。但从另外一个方面来看，由于我们的制度仍处于完善发展阶段，这决定了当前不可能有非常成熟的民主组织形式，也不可能有非常成熟的民意表达机制。比如，从社会管理体制来看，“我国在社会管理体制上有很浓厚的‘官控’、‘官治’、‘官办’传统，习惯于通过政府机构和公务人员的重复性介入和干预来处理实际工作中出现的同类问题”，这种人治或半人治的管理方式无疑要排斥民意进入政治决策；从人民代表大会制度来看，人大代表的行业阶层分布不够均衡、代表产生办法仍有待完善，“在2003年第十届全国人民代表大会2985名代表中，工人与农民551名，仅占代表总数的18.14％，十部968名，占了代表总数的32.14％”，代表性不够充分导致人大代表并不能充分吸纳、承载其所代表的民意，从而造成了一定程度上的意愿表达失衡；从信访制度来看，缺少解决问题的有效手段和权威的职能部门，信访部门仅仅具有接待和反映功能，事实上根本不能承受数量众多、内容广泛的民意表达，只是一个遣送机构、反映机构。
　　
　　(三)文化观念的制约。毫无疑问，民众能积极踊跃地表达自己的意愿，是健全和完善民意表达机制的前提。但在不同的文化背景下，群众与政府对待表达总是表现出或积极或消极的不同态度。“如果民主参与的国家模式要想在这些新兴国家中发展，那么它所需要的就不仪仅是正式的民主制度——普选制、政党、选举立法。事实上，如果从形式的而不是从功能的方面看，这些制度也是集权参与模式的组成部分。参与政治系统的民主体制还要求与之相适应的政治文化”，“如果一个民主政治系统是一个普通公民参与政治决策的系统，那么一个民主政治的文化，就应该形成一套支持参与的信念、态度、规范、认识以及其他等等”。在传统儒家政治文化和数千年封建专制的影响下，中国形成了特有的圣君清官祈盼意识、官本权本依附意识、专制人治观念、宗法集权观念，而民主法制意识、公民意识、参与意识则相对薄弱。因此，从我国的现状来看，传统的政治文化对健全完善民意表达机制依然存在比较大的负面影响。
　　
　　(四)社会组织化程度的制约。公民社会的发育和成熟，能有效疏导民意并推动民意的合法正确表达，承担一部分民意表达的任务。公民社会的成熟是以社会的组织化程度提高为前提的，各种社会组织能有效地成为民意表达的载体和中介，甚至成为解决民众关注问题的主体，从而疏导、缓解政府应对民意的压力。但从总体上看，我国社会的组织化程度显然不太适应民意表达的需求，社会组织仍然没能有效充当民意表达的传播放大力量和外围缓冲力量以及政府变革的推动力量。虽然基层党组织建设不断加强，但其组织覆盖面、群众感召力、民意传播力仍有待进一步加强；虽然民间组织逐步涌现，但大部分民间组织仍然依附于国家权力，自主性、非政府性、公益性仍有待进一步提高。
　　
　　(五)技术条件的制约。这里所指的技术条件既是指物理意义上的民意表达媒介性技术，也指程序、途径、渠道意义等体制机制性技术。我们往往把更多的关注点放在了民意表达的观念层面和制度层面，而忽视了技术层面的重要意义。“只有当在日常社会生活中逐渐找到并采用了与要达到的民主目标相一致的技术或方法，并将其遍布到我们共同生活的各个方面时，民主才能得以实现”。体制机制性技术前文已有所论述，此处主要探讨物理媒介性技术对我国民意表达的影响。从现状来看，虽然现代信息传播技术的发展和推广已经极大地改变了民意表达的广度和深度，但这些现代信息技术目前还没有广泛被民意表达所采纳，而且不同社会处境中的民众对享有、使用现代信息传播技术的能力存在比较大的差异，由此导致了信息获取能力的不均衡，进而加剧了意愿表达能力的不均衡。仅以互联网为例，中西部地区、城乡、不同社会群体、不同受教育水平甚至性别之间因对互联网技术的使用和掌握水平的差异所造成的信息不对称，进而影响政治参与的平等性。
　　
　　三、进一步推进民意畅通表达的途径
　　
　　民意表达发展中的过程性事实不能成为忽视阶段性需求的原因。虽然存在以上种种的而且是并不能一朝一夕就能消除的制约因素，但党和政府不能坐等各种条件具备后再来推进民意表达，必须积极主动地引导、支持、推进民意表达，让民众在表达中改变、在表达中成熟、在表达中提高。
　　
　　(一)以党带群：用党员意愿的充分表达来带动和促进群众意愿的充分表达。党是中国特色社会主义事业的领导核心，是支持、引导民意表达的中坚力量。一方面，各级党组织、党员本身就有搜集民意、反映民意的责任和义务，而且党员意愿本身就是民意的一部分，具有很强的民意代表性。我党目前有七千多万党员并且还要继续增加，有大量的基层党组织。大量党员分布于社会各个阶层、城乡各个角落，处于生产实践的第一线，是社会各个阶层中的优秀分子；基层党组织数量多、分布广，能广泛联系民众、准确把握民意。因此，党员和各级党组织能在党的组织纪律框架内充分发表意见和看法，就会成为一条重要的民意表达通道。另一方面，党内党员意愿的充分表达，既能推动党的各级组织增强民主观念，也为群众意愿的表达提供了有效示范和借鉴，并为党积累处理民意的经验，通过广大党员的先锋模范作用来逐步引导民意表达。
　　
　　(二)转变观念：改变“替民表达”的观念，树立“助民表达”的观念。民意不能制造，表达不能代替。党的先进性和代表性是毫无疑问的，但事实也表明，党不可能先天地了解民意，更不可能在任何时空条件中都充分地代表民意，尤其是在当前党的建设仍有待加强、民意纷繁复杂的历史条件下。但一些地方党组织和政府自觉或不自觉地把自身视为民意的化身，把组织发动民众按照党和政府的要求努力奋斗作为工作的主要方向，强调了自上而下的对民众的灌输和动员，却忽略了自下而上的表达与参与，没有形成民意与执政行为的“从群众中来到群众中去”的良性循环。为此，各级党委和政府要消除“民意表达可能带来社会不稳定”的认识，消除“民意是非理性的、自私”的认识，消除“民众是政党执政的工具的认识”，消除“政党可以无条件代表民意的认识”，正确认识民意表达在现代民主政治中的沟通、纠偏、宣泄功能，充分认识民意表达的正当性与合理性，清醒认识到党和政府是人民群众治理国家的工具，党和政府的执政行为是民意的延伸，是民意的凝聚，明确只有顺应民意才能保持执政地位，了解民意才能顺应民意，只有支持和帮助人民群众充分表达才能了解民意。
　　
　　(三)创新途径：改变民意表达渠道单一差异状况，形成民意表达的多元均衡渠道。要进一步明确民意表达的正当性、合理性、程序性，构建完善的、明确的制度支持和程序保障，形成自上而下的民意咨询调研与自下而上的民意表达相互结合、相互促进的沟通渠道。进一步完善人民代表大会制度、政治协商制度、信访制度和基层自治制度，切实采取调查研究等行之有效的传统做法。要充分认识、发挥各种群团组织的民意代表功能，从法律、政策等多个方面鼓励引导各种社会组织在党的领导下充分发展，使之成为吸纳、回应民众意愿的重要力量。各种不同的民意表达形式是全人类共同的精神财富，要充分吸收人类创造的一切文明成果，积极借鉴一些被国外实践证明是成熟的民主程序和民主方法，同时要高度关注人民群众民主的自发式实践，及时总结、提炼群众的智慧和创造；要充分利用现代网络传播技术的发展成果，进一步建设电子政府、电子组织，推进政务公开、党务公开，从而保证公民的知情权；要通过现代信息技术的发展，提高政府运作效率，保证及时、快捷反馈民意；要充分开发现代信息技术对民意表达的渠道作用，鼓励、支持、引导民众通过现代信息技术表达意愿，为公民的政治参与提供更为丰富的渠道和手段，同时要进一步做好新技术的推广应用工作，消除“技术鸿沟”对民意表达的影响。
　　
　　(四)积极回应：加强民意表达的反馈机制建设。积极而有针对性地回应民意是执政的基本要求，也是鼓励民众表达意愿的重要前提，更是引导治理民意表达的重要途径。如果对民意表达缺乏回应，不仅会影响群众的表达愿望，而且会影响党和政府的公信力，更有可能导致民意表达的失控。因此，应建立关注民意、反馈民意的工作机制，及时处理民意表达中的突出问题，及时回应民意表达中的焦点问题，及时解释民意表达中的模糊问题，及时关注民意表达中的倾向性、苗头性问题。要把民意表达反馈情况作为各级党委、政府考核评价的重要指标，及时追究漠视民意、消极同应领导责任；建立民意回应督察监察制度，督促各级政府和组织及时回应民意；提高党和政府公开回应民意的能力，及时有效地公开民意所关注问题的政府意见。
　　
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