公务员多元化选拔方式评析

　　[摘要]自公务员法颁布实施后，我国逐渐形成了多元化的公务员录用、选拔体系，主要包括：以考试录用和选调为主的“入门”性选拔方式，以调任和“借调”为主的交流性选拔方式，以竞争上岗、公开遴选、公开选拔为主的竞争性选拔方式。公务员多元化选拔方式体现了平等参与的价值取向，形成了竞争激励的观念，促进了公务员队伍的优化。随着社会对政府公共事务管理需求的增加，公务员多元化选拔方式必须不断调整和规范，与公务员职业化管理相结合，提高选拔的公正性，健全公务员选拔法律制度，提高公共部门人力资源管理科学化水平。
　　[关键词]公务员，多元化选拔方式，人力资源管理
　　[中图分类号]D630　[文献标识码]A　[文章编号]1004－4175(2011)01－0112－04
　　
　　公务员的素质决定着政府的管理水平和效率，2006年1月1日正式实施的《中华人民共和国公务员法》明确提出，要“建设高素质的公务员队伍”。近年来，我国一直在公务员录用、选拔方面进行积极的实践探索，公务员录用、选拔机制日益体现出系统层次性。在党政机关推行实施了以公开考试、公平竞争为原则的录用制度；积极探索实行委任、选任、聘任、调任和考任等多种模式选拔公务员；各地普遍推行公务员录用考试，通过公开考试择优录用；严格考核、凭功绩晋升的激励机制已开始发挥作用，公开、平等、竞争、择优的竞争机制已初步形成。我国公务员多元化选拔方式作为一个系统，究竟体现了怎样的层次性，在提高公务员队伍素质中实现机理和效果如何，今后应怎样进行优化，都需要我们深刻剖析。
　　
　　一、公务员多元化选拔方式现状分析
　　
　　我国公务员制度中的考录、选拔在实际工作中包含了“入门”性选拔、交流性选拔和竞争性选拔三个大类。以“国考”为代表的公务员考试录用和选调是公务员“入门”性选拔方式，调任以及作为非正式选拔的“借调”实际上是一种交流性选拔方式，竞争上岗、公开遴选、公开选拔(“公选”)、公推直选这几种方式是公务员内部晋升的竞争性选拔方式。之所以要加以分层，是因为这几种方式涉及了公务员制度中录用、晋升、调任等多个环节，因此有必要明确“选拔”的指向和范围。
　　一是“入门”性选拔方式。公务员考试录片J和选调是公务员“入门”性选拔，是公务员队伍的主要“进口”方式。选拔制度的基础是考试录用制度。公务员法第21条规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”由于公务员法大大拓展了公务员的范围，确立党政机关、人大、政协机关、民主党派机关、司法机关的工作人员均为公务员，各类机关补充工作人员均应受公务员法的规范。具体在考试录用制度上，就是凡进必考制度在各类机关的确立。
　　选调是组织部门后备干部“入门”选拔的一种方式。组织部门有计划地从高等院校选调品学兼优的应届大学本科以上毕业生到基层工作，作为党政领导干部后备人选和县级以上党政机关高素质的工作人员人选进行重点培养。
　　二是交流性选拔方式。在人事实践中，调任以及作为非正式选拔的“借调”实际上是一种交流性选拔方式。调任是公务员交流制度中的一种，是指国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当层次的非领导职务。这是公务员队伍的另一个入口，与考试录用公务员不同，这种调任制度在实际中具有一定程度的选拔功能。借调一般是指编制在原单位，被借调到上级或主管单位短期工作的行为。借调是我国很独特的一种人员流动方式，是游离于公务员法之外的一种非正式的干部使用方式。借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，日益成为向上级机关流动的一种重要方式，对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。但借调公务员相对随意、不确定，大部分在借调之后又不得不回到原单位。
　　三是竞争性选拔方式。竞争上岗、公开遴选、公开选拔这几种方式是公务员内部晋升的竞争性选拔方式。2002年，中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，明确规定竞争上岗是党政领导干部选拔任用方式之一。2004年4月，中央办公厅下发了《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，这标志着竞争上岗工作迈向制度化、科学化、规范化轨道。2006年1月，《中华人民共和国公务员法》生效施行，为竞争上岗工作的开展提供了法律依据。各地各部门也都结合各自实际，制定了实施办法。竞争上岗是对荐举委任制晋升方式的辩证否定，作为一项重要的选人用人制度逐步走向成熟。公开选拔是党政领导干部选拔任用方式之一，《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》所称的公开选拔是指党委(党组)及其组织(人事)部门面向社会公开报名，采取考试与考察相结合的办法，选拔党政领导干部。公开选拔适用于地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员或者其人选，以及其他适用于公开选拔的领导成员或者其人选。公开遴选是一种竞争性选拔方式，在不提职级的前提下，从下级机关选拔优秀公务员充实到国家机关，探索建立来自下级机关的公务员培养选拔链。
　　上述几种选拔方式的性质、目的与意义都有很大不同，在具体实施过程中各自的管理机构、选拔程序、对象范围、职务层次差异也比较明显。具体表现为：
　　考试录用与调任一样都可以将非公务员身份的人选拔进公务员队伍中。考试录用是面向社会选拔“担任主任科员以下非领导职务的国家公务员”，调任是调入国家行政机关担任副处级以上领导职务或副调研员以上非领导职务。从各自适用的对象范围看，二者是能够衔接的。
　　考试录用与公开遴选制度都是采取考试的方式选拔公务员，但有着本质上的区别。首先，考试录用是公务员的“入门”选拔方式，是从非公务员身份到公务员身份的转变；而公开遴选是从下级机关公务员群体中进行选拔，面向的对象已经具有了公务员身份。其次，公开遴选制度就是针对考录中出现的“三门”(从“家门”到“学校门”再到“机关门”)公务员缺乏处理社会矛盾和与百姓沟通的能力、缺乏基层工作经验和相应工作能力的情况，从下级机关选拔对基层情况有深入了解、对社情民意有准确把握的优秀公务员充实到中央机关中。
　　竞争上岗、公开选拔和公开遴选都是竞争性选拔方式，都起到了扩大选人视野、拓宽机关进人渠道、打破单一选才模式的作用，但性质、范围、程序和目的都有所不同。竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，是一种竞争性的晋升方式。公开选拔是地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构选拔领导成员以及其他适宜于公开选拔的厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务的一种方式，是一种晋升性选拔。这样选拔一是为了改善领导班子结构，集中选拔领导干部；二是领导职位空缺较多，集中选拔领导干部；三是领导职位出现空缺，本单位无合适人选；四是选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部。
　　总的来说，公开选拔是干部人事制度走改革创新之路的信号，旨在广纳具有远见卓识、参与国际竞争的人才，拓宽用人视野，提高干部任用的科学性和公信度；公开遴选是上级机关面向下级机关选拔优秀公务员，不是晋升性的。公开选拔面向社会，符合《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的基本条件和任职资格的国有企业、事业单位的工作人员都可以报名；公开遴选主要面向机关公务员，选拔具有基层经验与实际工作能力的公务员，将其充实到上级机关。
　　
　　二、公务员多元化选拔方式取得的重要成效
　　
　　我国公务员考试录用和晋升选拔等多元化选拔机制通过自身的层次性、互补性，不仅对选拔观念的转变产生了积极的促进作用，更对提高公务员素质产生了重要影响。其中，公务员考试录用制度更是取得了巨大成功。这表现为在率先引入能力考试、申论考试，取消以考查记忆力为主的公共知识考试，逐渐打破地区界限、身份界限，向具有基层工作经验的报考者倾斜。总体而言，我国公务员多元化选拔方式取得了如下重要成效：
　　
　　(一)公务员多元化选拔方式体现了平等参与的价值取向。我国公务员多元化选拔方式在实施过程中，体现了“平等参与”的价值取向。与以往的人事管理机制相比，公务员多元化选拔方式在许多方面都有了比较大的突破，在最大范围内给应试者提供了平等参与竞争的机会。
　　公务员考试录用制度目的是规范公务员的录用工作，把好公务员队伍“进口关”。全国31个省区市基本实现了省、地、县、乡四级联考，形成了从中央到地方定时定期招考的机制。“凡进必考”制度也为选拔领导干部提供了制度基础和人才基础。胡锦涛同志指出：“考录工作体现人事制度改革成果，弘扬人事工作正气”。从形式来看，坚持“凡升必考”是竞争上岗与荐举委任制的区别。从价值层面来看，竞争上岗并没有完全沿着荐举委任制的方向进行，而是在促进“公开公正”与维护“良性竞争”两个层面对传统任用方式予以扬弃。“公正”是竞争L岗的价值，维护“良性竞争”环境是其目标，选拔优秀人才是其最终目的。公开选拔扩大了选人视野，拓宽了机关进人渠道，强化了公平竞争和民主监督，落实了群众的知情权、参与权、选择权和监督权，体现了机关进人的公开、公平、公正的原则，摒弃了以往机关进人封闭式、神秘化的做法。
　　
　　(二)公务员多元化选拔实践形成了竞争激励的观念。公务员录用是公务员管理的重要内容，目前我国逐步形成了按照法定条件和程序，采取考试的方式，通过竞争择优方式选拔岗位所需的工作人员。竞争上岗体现了对传统干部选拔任用制度的改革与完善，是对“一把手”或“少数人”垄断用人权的否定。竞争上岗打破了传统委任制职务晋升方式，构建起以“竞争激励”为核心的选拔机制。竞争上岗适用的职位层次由科级、处级职位扩展到司局级，南选拔机关中层领导职位人选发展到选拔机关工作部门领导成员职位和非领导职位或热门职位。黑龙江、广东、内蒙、湖北、陕西等省对部分厅级领导职位实行了竞争上岗。公开选拔在地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构选拔领导成员以及其他适于公开选拔的领导成员中也形成了竞争激励的观念。
　　
　　(三)多元化选拔方式促进了公务员队伍的优化。我国公务员多元选拔机制解决了公务员的“进口”(公务员考录)和“楼梯口”(公务员进升通道)问题。录用、选拔机制的科学性和有效性不断增强，公务员队伍的素质、结构必然会得到优化，必然更加符合政府人事管理工作的需要。
　　从实践层面来看，我国公务员考录、选拔制度在优化公务员队伍方面取得了巨大成效。公务员录用考试，在中央机关已具相当大规模，在地方31个省区市也已全部实行，为各级党政机关选拔了一大批年纪轻、学历高、素质好的优秀人才。公开选拔实现了集中选拔领导干部、选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部，竞争上岗在机关和系统内部以竞争、择优为原则选拔任用干部，促进了机关干部能上能下、能进能出和优秀人才脱颖而出，公开遴选选拔了具有基层经验与实际工作能力的公务员充实到上级机关。近5年来，全国各级机关公开选拔干部近3万名，其中县处级以上7000多名；通过竞争上岗走上领导岗位的28万多名，其中县处级以上4.5万多名，占县处级人员总数的8.5％左右。总之，多元化的选拔方式提高了选人用人的针对性，促进了公务员队伍的优化。
　　
　　三、公务员多元化选拔方式的发展方向
　　
　　公务员多元化选拔方式推动了我国公务员管理制度的优化和公务员队伍素质的提高。随着社会对7qDn6KmDOaF1Zbn+ig/LNA==政府公共事务管理需求的增加，多元化选拔方式必须不断调整和规范，才能更好地服务于公务员队伍整体素质和能力的提升。
　　
　　(一)多元化选拔方式与公务员职业化管理相结合。公务员人才资源配置很大程度上与公务员考试内容和形式的设置有关。我国公务员考试采取统一考试的形式，对于不同的职位没有区分，因而导致标准的简单化和单一化。考试科目内容的设置很大程度上只能体现被试者的部分能力素质，而缺乏专业化测评。另外，公务员考试没有层级和职位的区分，报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试显然有失公平，同时也缺乏科学性，竞争上岗的目的是选拔具有管理能力的领导干部，选拔与该管理者职位相匹配的管理人才。但实际结果却是“以成绩取人”，难以考出实际工作成绩。英国等国的公务员实行执业资格制度。其主要做法是：统一职业能力标准，实行公务员执业资格考试制度，强调公务员的职业性。同时，普遍采取分类考试，将学历与职类相结合。这也是我国今后公务员多元化选拔方式的发展方向。公务员选拔中应探索使用新的人才测评技术，积极探索公务员资格制度。建立国家级公务员考试笔试面试题库和科学的考试试题评价制度，同时形成一支规模适当、结构合理、素质优良、专兼职结合的命题专家队伍，打造公务员职业化的平台和基础。在此基础之上，以分类分等考试和多元化选拔制度为基础，实现公务员交流、晋升等职业发展。
　　
　　(二)排除各种因素的干扰，提高公务员选拔的公正化水平。在政治系统模型中，不同的政策偏好、利益要求构成对政治系统的压力性输入，经过政治系统的处理转换为政策输出，反映特定的利益取向。而经济学中假设人都是经济人，人的行为都是要追求自己利益的最大化。这样一来，利益的分配与公共政策的制定就是一个动态的过程，也是各种利益群体以自己的利益诉求影响政策制定的过程，由政策的制定者依据自身的利益需求，对复杂的利益关系进行调整、综合和博弈的过程。在这个过程中，不同的利益主体为了各自利益的最大化或者利益损失最小化而在政策的制定过程中相互博弈。反映到公务员选拔中，其突出的弊端是很多地方和部门将竞争上岗等晋升作为一种工作努力的奖赏或激励条件而简单地等同视之。公务员选拔人才的价值定位要坚持“公开、平等、竞争、择优”，避免其他因素的干扰。要努力促进公务员选拔工作的机会公平、程序公平和结果公平；加大公开力度，实现“阳光选拔”，维护公务员多元化选拔工作的公信力；把好资格条件审核关，不得设置与履行职位职责无关的资格条件；在人员选择上，坚持能力取向，不能把录用公务员作为一种奖励或照顾措施。
　　
　　(三)健全公务员选拔法律制度，为公务员选拔录用机制的协调运转提供更有力的法律保障。我国公务员选拔机制中涵盖笔试、面试、体检、考察(考核)、监督等诸环节的法规体系已经成型，制度体系日益健全完善。录用、选拔公务员一定要依法行事，不能随意更改法律规定。应通过各项法规的实施，确保多层次的选拔机制协调运转，建立有效的公务员培养选拔链，提高公务员系统组成人员的整体素质水平，调整公务员队伍的人才结构。今后5年应抓紧出台一批考试录用的相关规定，主要包括：公务员录用违纪违规的处理与认定办法，新录用公务员试用期管理意见，特殊职位录用办法，特殊职位体检项目及标准，公务员考试考务管理办法等。各地各部门也要结合实际，出台相应的实施细则和操作办法。同时，要加快清理已颁布的有关规定和政策性文件，凡是与公务员法精神不相一致的，都要及时予以调整或废止。
　　
　　(四)提高公共部门人力资源管理科学化水平。公共管理的复杂性决定了公共部门人员相对私营部门人员应具有更高的素质能力，因而在选拔、绩效评估及薪酬福利等环节难度更大，因此，必须不断通过制度以及技术创新提高公共部门人力资源管理的科学化水平。具体来说，应把握考录、晋升等选拔制度发展的一般规律，从选拔观念、技术、重点领域等方面入手，主动对公共部门的人力资源进行“预见性管理”，创新选拔制度，提高选人、用人的效率和效益，为政府工作职业化创造条件；在坚持和完善《行政职业能力测试》、《申论》考试的基础上，研究论证新的考试科目框架，不断研究、开发新题型，提高试题的有效性，积极探索、提高考试测评技术，丰富和深化能力测评要素。同时，还要把握国外公务员选拔发展新趋势和人才测评技术新动向，借鉴其有益经验，不断促进选拔制度的机会公平、程序公平和结果公平。
　　
　　参考文献：
　　(1]侯建良公务员发展制度纪实[M]北京：中国人事出版社，2007.
　　[2]张柏林《中华人民共和国公务员法》释义[M]，北京：中国人事出版社，2007.
　　[3]李源潮，毫不动摇地推进干部人事制度改革[EB／OL]，人民网，2009-12-13.
　　
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