香港特区廉政建设的基本经验

　　[摘要]香港特区廉政建设的基本经验是：始终坚持执法、防治与教育“三管齐下”的全面反贪策略，以“惩防并重”为目标，使人不敢贪、不能贪、不想贪；通过法律赋予廉政公署组织、编制、调查方面的极大独立性，确保廉政公署公正、严明、有效地执行其使命；健全监察制衡机制，保持廉政公署自身清正廉洁；严密保护举报人，市民反贪“零风险”；积极推进廉政文化建设，培育廉洁和诚实的新一代，让廉洁思想薪火相传。
　　[关键词]香港，反腐倡廉，廉政公署
　　[中图分类号]D26　[文献标识码]A　[文章编号)1004－4175(2011)01－0064－02
　　
　　腐败，被称之为“古老的顽疾”，是社会生活中的毒瘤。20世纪60年代及70年代初期，腐败一度成为香港地区最严重的社会问题。经过被称为“廉政风暴”的大规模肃贪运动，香港地区的腐败问题得以迅速治理。香港回归祖国以来，其廉洁程度越来越受到国际社会的广泛认同。2010年10月26日“透明国际”公布的2010全球清廉指数显示，香港居第13位、日本居第17位、美国居第22位，香港在亚洲仅次于新加坡居于第二位。国际理论界一直有一种说法，认为由于东方人重视人际关系和人情往来，所以东方文化天生容易滋生腐败。香港特区廉政建设的实践使这种文化决定论观点不攻自破，其廉政建设的成功经验值得我们借鉴。
　　
　　一、始终坚持执法、防治与教育“三管齐下”的全面反贪策略
　　
　　香港廉政公署反腐倡廉的特色，就是采取执法、防治与教育“三管齐下”的全面反贪策略，以“惩防并重”为目标，秉持“打击贪污，不惧不偏”的宗旨强力反腐，使当地官员不敢贪、不能贪、不想贪。香港廉政公署的使命宣言提出：“廉政公署致力维护本港公平正义，安定繁荣，务必与全体市民齐心协力，坚定不移，以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉”。
　　廉政公署按照落实“不敢贪、不能贪、不想贪”的三位一体思想组织内部机构，南廉政公署的执行处、防止贪污处和社区关系处3个工作部门分别承担调查、防范和宣传教育联络的任务，负责推行“不敢贪、不能贪、不想贪”这三项工作。执行处是廉政公署中专司调查职能的部门，负责接受、审阅和调查有关贪污的指控，也就是通过打击使人“不敢贪”。防止贪污处是廉政公署中专司审查职能的部门，其职责是审查政府各部门和公共机构的工作常规和程序以及私营机构的规章制度和运行过程，及时找出可能导致贪污的漏洞、隐患，并就如何减少贪污提出改善的方法，通过完善管理使人“不能贪”。社区关系处下设8个分部，分布香港各地，其职责是深入到政界、商界、学校等社会层面与市民面对面接触，进行形式多样的教育，引导市民认识贪污的危害，并策动市民支持肃贪倡廉工作，向市民提倡培养廉洁品德及公民责任感，目的是让人从思想上抵触贪污、讨厌贪污，从而做到“不想贪”。
　　
　　二、通过法律赋予廉政公署组织、编制、调查方面的极大独立性
　　
　　《香港特别行政区基本法》第57条明文规定，廉政公署独立丁作，对行政长官负责，廉政公署在香港特区全权独立处理一切反贪污工作，不受其他政府部门的指示和控制。《廉政公署条例》也明文规定，除行政长官外，廉政专员不受任何其他人指示和管辖。廉政公署的经费南政府在每年度的财政预算中单独支付，独立核算。从体制编制上把廉政公署独立于政府之外，直接向行政长官负责，这就从组织上保证了廉政公署对政府部门进行监督的强大权力：廉政公署之所以能够屡屡扳倒高官，使腐败分子闻风丧胆，视被廉政公署邀请去“喝咖啡”为畏途，靠的主要就是其不容置疑的权威。
　　《廉政公署条例》规定，廉政专员拥有以下3项权力：一是以书面授权任何廉政公署人员进行查询或审查；二是进入任何政府处所，并要求官方雇员回答与任何官方雇员或公务员职责有关的问题及要求交出与此有关的常规、‘批示、办公手册或指令等；三是以书面授权任何人执行廉政专员的任何职责，以及行使《廉政公署条例》与《防止贿赂条例》或《舞弊及非法行为条例》所赋予并由廉政专员指明的权力。
　　《廉政公署条例》还规定，廉政号员不必讲出什么理由就呵以中止任何官员的工作；廉政公署具有特别调查权、拘捕权和扣留权、搜查权、要求协助搜查权、使用武力权、获取资料权、获取指模及照片权、检取及扣押证物权、限制财产处置权、变更法庭命令权及收缴旅行凭证照权等特别的权力。凡获得廉政公署专员授权的廉政公署人员，有权要求涉嫌贪污的公务人员说明合法收入以外的财产来源，对不能作出圆满斛释的，即认定为非法收入，可交付法庭审判；凡获得廉政公署专员授权的廉政公署人员，无需拘捕令即可拘捕涉嫌者，进行审问；在调查时，有权直接调查涉案人员的银行账号；执行公务时，有权进入和搜查任何楼宇，不必说明理由就可中止任何官员的工作，必要时还可使用武力。这样，一旦发现问题，便可依照有关法律避开各种障碍迅迅调查取证，对贪污腐败分子形成突然的、出其不意的高效打击。
　　
　　三、健全监察制衡机制，保持廉政公署自身清正廉洁
　　
　　由于廉政公署位高权重，为保证廉政公署自身成为“廉之义廉”的机构，港府为廉政公署设计了一套行之有效的监督制衡机制，确保廉政公署职员廉洁奉公、遵纪守法、利用法律授予的特别权力去打击贪污，同时又不会滥用权力。一是来自行政长官及行政会议的监督。廉政公署执行法定职务，廉政专员是由行政长官委任，并直接向行政长官负责，同时也要定期向行政会议汇报重要的政策事宜。二是来自律政司司长的监督。廉政公署的职责是调查和搜集证据。一切调查所得的资料均交由律政司司长研究及决定是否检控有关人士。这个程序是保障廉政公署不会滥用权力的重要一环。三是来自司法机构的监督。廉政公署在行使某种权力前，如扣留涉嫌人士的旅行证件，必须首先获得法院的许可。在作出宣判之前，法官也可能顾及调查所用的方法。对于法官提出的意见和批语，廉政公署会认真研究并对执行程序作出检讨，以确保权力不被滥用。四是来自立法会(以前为立法局)的监督。立法会在监察廉政公署的工作中扮演关键性的角色。廉政专员及处长级人员必须出席立法会会议，就廉政公署的政策大纲及申请拨款事宜与经费使用等问题回答议员的提问，参与立法会保安事务委员会定期举行的会议，就议员关注的问题作出解释。五是来自咨询委员会的监督。行政长官委任各界知名人士，组成独立的咨询委员会，专门审查廉政公署各方面的工作。为确保运作独立和公正，各咨询委员会的主席均由非官方人士担任。六是来自廉政公署事直投诉委员会的监督。该委员会由一名非官方人士担任主席，专门监察及检讨任何对廉政公署的丁作程序或廉政公署人员所作的投诉。投诉委员会及投诉机关，均独立于廉政公署之外，甚至拥有廉政公署的预算决定权，监督权力很大。七是来自廉政公署内部调查及监察组的监督。廉政公署自成立以来，便设立了一个内部调查及监察部门，称为L组，对于廉政公署人员被指称涉及贪污及相关的刑事罪行，L组会进行调查。已完成调查的个案全部提交审查贪污举报咨询委员会进行审议。
　　
　　四、保护举报人，高效应诉
　　
　　廉政公署特别鼓励市民举报贪污行为，香港市民也鼎力支持廉政工作，往往在发现线索后挺身举报。廉政公署一向的口号是“廉政公署保密，密密实实”，三十多年来，平均每年近3000宗贪污举报中，没有一名举报者因资料外泄遭骚扰或报复。
　　对于市民所作的举报投诉，无论是拨打廉政公署的热线电话、投举报信还是亲临位于香港中区的执行处总部或分区办事处，都会由举报中心及时办理。廉政公署为方便市民举报，在人口稠密区设立八个分支处，受理市民检举，节假日依旧上班。廉政公署对所有的贪污举报均会立案彻查，48小时内就会对贪污举报做出回应。过去三年，廉政公署约80％的个案都在6个月内完成了调查。这些措施增强了市民对廉政公署效率和诚信的信心。
　　
　　五、积极推进廉政文化建设
　　
　　廉政文化是人们关于廉洁从政的思想、信仰、知识、行为规范和与之相适应的生活方式、工作方式和社会评价，是廉洁从政行为在文化和观念上的客观反映。在香港廉政公署的网页上可以看到这样一句话：“惟有令市民彻底改变对贪污的态度，才可令反贪工作收到持久的成效。”廉政公署早期果决有力的执法，曾被称为“廉政风暴”，但到了今天，廉政公署的任务已从严厉执法逐步转向对公民的反贪宣传教育为主。廉政公署社区关系处每年都制作宣传短片和声带，在电视台和电台公开播放，提高市民对贪污的警觉性；还定期摄制电视剧，让市民认识到廉政公署调查员如何锲而不舍地将贪污分子绳之以法。凡被举报的重大贪污案件，都会被新闻界广泛报道。肃贪机构的惩治行动和大众转播媒介使贪污者受到社会声誉和精神上的双重打击，形成强大的威慑力，加速了肃贪倡廉的进程。
　　香港特区政府认为，廉政教育要从娃娃抓起。廉政公署配合最新的教育发展，加强大学、中学和小学的防贪教育，培育廉洁和诚实的新一代，让廉洁思想薪火相传。廉政公署特别制作了一些卡通片放给儿童看，让孩子们逐渐了解反贪的意义。到了大学时期，每个大学生都要参加廉政公署的讲座，以免走上工作岗位后犯错误。廉政专员黄鸿超说，香港拥有廉洁社会及公平竞争营商环境，受到国际社会的称赞，其重要原因就在于让市民通过接受宣传教育，建立正确观念，不能容忍政府部门及私营机构的贪污行为。
　　
　　责任编辑　孟