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机关事业单位养老保险改革的制约因素与策略选择

2011-01-01卢驰文

理论探索 2011年5期

  〔摘要〕 随着城镇企业职工统一基本养老保险制度的建立,机关事业单位的养老保险制度改革问题提上了议事日程。为此,国家要求各省、市进行试点,并出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。但目前仍存在着机关事业单位养老保险非同步推进导致事业单位在岗职工患不均的情绪,对差额拨款的事业单位的养老保险缴费基数确定没有设置过渡期,没有明确事业单位养老保险基金的管理体制等制约因素。为此,必须继续参照城镇企业职工基本养老保险模式推进改革,允许以档案工资作为基本养老保险的缴费基数,划清财政部门与社会保险部门在管理社会保险基金方面的权利义务关系,测算和合理分解机关事业单位养老保险改革对财政增加的压力,建立有别于企业年金的机关事业单位职业年金制度等。
  〔关键词〕 机关事业单位,养老保险制度改革,职业年金,社保中人
  〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2011)05-0087-04
  我国机关事业单位养老保险制度是在计划经济体制的基础上建立起来的。上世纪90年代以前,机关事业单位职工与企业职工实行基本相同的退休制度,之后,国家对城镇企业职工基本养老保险制度进行了改革,到1997年7月建立了统一的基本养老保险制度。于是,机关事业单位养老保险制度改革问题随之提到了议事日程,国家提出要建立多层次的社会保障体系,要求各省、市进行试点。2008年之前,大多数省市不同程度地开展了机关事业单位养老保险改革试点,但国家一直没有出台统一的办法。2008年3月1日国务院出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点,与事业单位分类改革配套推进。可是这项改革在实践中已经受挫,其制约因素是什么,应进一步采取怎样的对策,是本文重点研究的问题。
  一、机关事业单位养老保险改革的制约因素
  2008年以前机关事业单位养老保险制度改革试点存在各地缴费比例不统一,养老待遇与个人缴费不挂钩等问题。1997年7月16日国家颁布文件规定要统一全国各地城镇企业职工基本养老保险缴费比例和缴费基数,之前各地进行的机关事业单位养老保险制度改革确定的缴费比例不一样属于改革探索期的问题。1997年7月16日以后各地机关事业单位养老保险的缴费比例不一样是设置了过渡期。至于机关事业单位离退休人员养老金待遇没有与缴费挂钩,是由多种原因造成的。第一,有些离退休职工在改革试点之前就已经退休了;第二,缴费比例不规范,有些离退休职工缴费时间短,缴费记录不好作为计发待遇的依据;第三,中央政府没有出台全国统一的机关事业单位养老金的改革方案,各地政府只好就高标准政策,不会选择低标准政策。概言之,2008年以前各地机关事业单位养老保险制度改革艰难且进展不一。但是,2008年国务院出台的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》已经明确缴费比例和缴费基数的确定方法,明确了事业单位基本养老保险改革的目标模式,也提出了建立职业年金配套制度,那么为何五省市事业单位养老保险制度改革试点竟然受挫?笔者认为,主要是机关和事业单位养老保险的非同步推进导致事业单位在岗职工患不均的情绪、财政责任不清导致管理体制不顺等制约因素造成的,具体如下:
  (一)事业单位在岗职工患不均的情绪影响到政府改革的决心。如果事业单位养老保险制度一直沿用20世纪50年代建立起来的制度,从没有实行过改革,2008年选择五省市事业单位进行机关事业单位养老保险制度改革试点,那是一种进步,是一种创新。问题是2008年之前我国绝大部分省市已经进行机关事业单位养老保险制度改革试点,这种改革是机关单位和事业单位同时推进的。而国务院2008年选择五省市开展事业单位养老保险制度改革,就等于让公务员的养老保险制度改革停滞下来,因此,五省市事业单位养老保险制度改革试点从某种意义上说是一种倒退。如果机关事业单位社保中人的视同缴费年限得不到职业年金补偿的话,那么与工龄相同且资历相当的公务员相比,事业单位在岗职工的未来月退休金必然会少很多。正因为如此,改革方案一提出就激起了事业单位在岗职工患不均的情绪,这种不满情绪通过媒体发声影响到政府改革的决心。此外,事业单位养老保险制度改革与事业单位分类改革配套推进,也增加了改革的复杂性。
  (二)对差额拨款的事业单位的养老保险缴费基数确定没有设置过渡期。基本养老保险的缴费基数也是基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的基数,甚至还是住房公积金的缴费基数。基本养老保险用人单位缴费比例是20%,个人缴费比例是8%;基本医疗保险用人单位缴费比例为6%,个人缴费比例为2%;失业保险用人单位缴费比例为2%,个人缴费比例为1%。这三项缴费比例之和为39%。假设财政给某地区大学讲师发的工资为3000元,学校自筹工资为4000元,如果以3000元作为缴费基数,则每月要缴纳三项社会保险费1170元,如果以7000元作为缴费基数,则每月要缴纳三项社会保险费2730元,两者相差1560元。如果加上工伤保险、生育保险和住房公积金,每个月增加的费用支出就超过2000元了。若没有设置缴费基数的过渡期,改革对差额拨款的事业单位及其职工造成的费用负担陡然加重,这种陡然增加的费用支出压力容易转变成改革的阻力。
  (三)没有明确事业单位养老保险基金的管理体制。作为机关事业单位职工雇主的政府要承担单位缴费部分,作为承担公共管理责任的政府还要承担社会保险制度的运行费用(社会保险业务经办人员的薪酬福利及办公设施的购置费用等)。既然有社会保险机构,那么财政部门就会把政府作为用人单位的缴费部分和代扣缴的机关事业单位职工个人缴费部分转交到社会保险机构。《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》规定:“事业单位基本养老保险基金单独建账,与企业职工基本养老保险基金分别管理使用,待条件具备时,与企业职工基本养老保险基金统一管理使用。”这一条款含混不清,没有界定社会保险机构与财政部门管理基本养老保险基金的责任。机关事业单位养老保险费到底归社会保险机构征收,还是归财政部门征收?已经办理了离退休手续的机关事业单位职工的养老金到底是社会保险机构发放,还是财政部门发放?这些问题在《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》中没有给予明确规定,很可能导致财政部门与社会保险部门在机关事业单位养老保险制度改革中互相扯皮,影响改革进程。
  (四)没有合理分解财政负担增加的压力。如果把事业单位养老保险转制之前就已经办理了离退休人员的养老金发放权留在财政部门,而把事业单位在岗职工的社会保险费缴纳到社会保险机构,则作为事业单位职工雇主的政府则面临两头付费问题,既要为事业单位在岗职工缴纳基本养老保险费,又要支付离退休人员的养老金,财政支付压力陡增,导致有些地区不堪重负。笔者曾根据《中国劳动统计年鉴2004》中的数据测算,这会导致每年增加全国财政负担892.7亿元。2004年末全国企业、事业、机关人员年人均退休金分别为652.6元、1220.3元、1327.7元①;而“2009年调整后的企业退休人员人均养老金为1200元,不及2008年全国公务员退休金的一半。”这说明,2009年企业、机关单位职工退休金分别是2004年末的近两倍。因此可以大致推断的是:目前进行改革很可能导致增加全国财政负担大约1800亿元。巧妇难为无米之炊,实践中,机关事业单位养老保险制度改革遇到的最大阻力来自财政压力,这也是财政部门不愿意支持机关事业单位养老保险制度改革的根本原因。
  
  如果把事业单位在岗职工养老保险费的征缴权和离退休人员养老金的发放权都留在财政部门,则财政部门仍然承担了机关事业单位基本养老保险基金管理权,这显然不利于基本养老保险制度的统一。如果把事业单位养老保险离退休人员和在岗职工全部纳入社会保险机构管理,由于事业单位离退休人员人均月养老金具有刚性,而且大约是企业职工离退休人员的两倍,导致基本养老保险基金的支付压力增大,挤占基本养老保险个人账户,各地政府仍需要对事业单位养老保险制度改革给予财政支持。如果财政部门不为机关事业单位职工拨付基本养老保险补助,则由于机关事业单位离退休职工的养老金待遇水平不能降低,相当于挤占了企业职工基本养老保险权益。而且由于机关事业单位的社会保险老人(转制前就已经办理了离退休手续的人员)一向是由财政部门发放养老金,一些社保老人不愿意由社会保险机构发放养老金。因此,政府既要为机关事业单位在岗职工交纳基本养老保险费,又要给予机关事业单位基本养老保险财政补助,财政压力较大。这无疑是改革受挫的又一因素。
  (五)2008年事业单位养老保险改革方案虽然提到建立职业年金制度,但没有考虑到机关事业单位职工转制前工龄的职业年金补偿问题。如果目前机关事业单位职工人均月养老金水平与企业职工人均养老金水平相当,则不存在视同缴费年限的职业年金补偿问题,因为机关事业单位社保中人按照新制度可以获得过渡性养老金。可是,目前我国机关事业单位人均月养老金水平是企业职工的两倍左右,相差悬殊。机关事业单位社保老人养老金水平远高于企业职工,与企业职工相比,可视同为机关事业单位社保老人享受了丰厚的补充养老金,而机关事业单位社保新人有足够时间可能参加补充养老保险,而只有机关事业单位社保中人即使参加补充养老保险,其时间也短。可见,机关事业单位养老保险制度改革,对其社保中人不利,尤其是对工龄长的社保中人最不利。
  二、推进机关事业单位养老保险改革的策略选择
  机关事业单位养老保险制度改革并非一帆风顺,不仅需要各级财政的大力支持,还要讲究改革的策略和技巧。当前,推进机关事业单位养老保险改革的策略选择是:
  (一)继续参照城镇企业职工基本养老保险模式推进机关事业单位养老保险制度改革。机关和事业单位的养老保险制度改革要同时推进,改革后的机关事业单位养老保险制度在缴费比例、个人账户规模、统筹账户规模、基本养老金的计发办法等方面要与城镇企业职工基本养老保险一致。
  (二)允许以档案工资作为基本养老保险的缴费基数。为了减少改革阻力,应允许改革初期以档案工资作为缴费基数,但必须在所在统筹地区规定的缴费基数范围之内,待改革成功后再逐步规范机关事业单位基本养老保险的缴费基数。
  (三)划清财政部门与社会保险部门在管理社会保险基金方面的权利义务关系,理顺管理体制。明确只有社会保险机构享有机关事业单位基本养老保险费的征缴权,原则上也只有社会保险机构拥有基本养老金的发放权。机关事业单位在岗职工退休后基本养老金的发放权全部归社会保险机构;对转制前就已经办理离退休手续的机关事业单位职工养老金的发放权作特殊处理,可以归社会保险机构,也可以继续留在当地财政部门,但是同一统筹地区只能选择一种方式。
  (四)测算和合理分解机关事业单位养老保险改革对财政的压力。(1)如果机关事业单位职工转制前就已经办理了离退休手续,那么其养老金的发放权继续留在当地财政部门。假设:R=机关事业单位社保老人年养老金总额,W=机关事业单位社保老人人数×企业离退休人员年平均养老金,则当地社会保险机构每年必须按照W拨付给当地财政部门,用于发放机关事业单位转制前已经办理了离退休人员的养老金,不足部分由当地财政补足。C=年补助机关事业基本养老金的财政资金,则C=R-W。这种做法符合代际赡养的原则,可以大大减轻政府多头付费的压力。(2)如果机关事业单位社保老人的养老金全部由社会保险机构发放,且机关事业单位为其在岗职工缴纳的基本养老保险部分(缴费工资的20%)总额不足以支付其社保老人的养老金,但加上机关事业单位在岗职工个人缴费部分(缴费工资8%)则超过其社保老人的养老金。笔者根据《中国劳动统计年鉴2004》中的数据测算,我国机关事业单位总体人口年龄结构属于这种类型。假设:R=机关事业单位社保老人年养老金总额,W=机关事业单位社保老人人数×企业离退休人员年平均养老金,C=年补助机关事业基本养老金的财政资金,则C=R-W。在理论上,无论机关事业单位社保老人养老金发放权留在财政部门还是归属社会保险机构,政府的财政负担都一样。但在实践中两者是否一样,就很难说,这取决于政府对机关事业单位基本养老保险财政补助意义的理解、对改革的态度是否一样。政府给予机关事业单位职工养老保险财政补助,实际上是在偿还其作为用人单位所欠下的机关事业单位社保老人和社保中人基本养老保险的隐性债务。
  (五)建立有别于企业年金的机关事业单位职业年金制度。一些机关事业单位社保中人参加常规的职业年金时间太短。鉴于此,职业年金应该分为两部分:一部分作为机关事业单位社保中人的过渡性调节金,这部分调节金与视同缴费年限挂钩;另一部分,则与机关事业单位在岗职工转制后的缴费基数、缴费比例相联系。为了防止各地滥用财政资金,国家必须建立机关事业单位职业年金的框架,且规定各地不得突破这个框架。
  (六)重视机关事业单位养老保险制度改革的动员工作。改革总体上在建立更加公平的制度,在实现公平正义,虽然短期内会增加财政负担,但长远而言却能减轻财政负担。因此,各级政府要以大局为重,积极履行用人单位的基本养老保险缴费义务,积极做好财政资金安排。机关事业单位在岗职工也要正确认识养老保险制度的转轨问题,以建立全国统一的劳动力市场的大局为重,坚决拥护改革。在改革方案实施之前,一批到了法定退休年龄正在享受柔性延期退休政策的人员可能会突击办理退休手续,这是可以理解的正常现象,但我们不能因此就误认为改革出了大问题。我国每年培养大批的硕士、博士和博士后,后备的人力资源丰富,完全可以填补突击退休人员留下的岗位空缺。对此,舆论界要加以正确引导。
  三、结语
  机关事业单位养老保险制度改革首先要明确各地的管理体制,把机关事业单位在岗职工养老保险基金征缴权及其退休后养老金的发放权一律归社会保险机构,原则上机关事业单位社会保险老人的养老金由财政部门发放,但当地社会保险机构每月按照所在地区企业离退休人员月平均养老金与机关事业单位离退休人数的乘积拨款给财政部门。财政部门还要负担机关事业单位在岗职工的职业年金和视同缴费工龄的职业年金补偿费用。如果把机关事业单位在岗职工基本养老保险费的收缴权和离退休职工基本养老金的发放权都归属于社会保险机构,只要厘清财政部门和社会保险部门的权利和义务关系,也是可以的。目前,机关事业单位养老保险制度改革是在较低的统筹层次上进行的,如果继续推进机关事业单位养老保险制度改革,则不需要改革基础养老金的计发办法。机关事业单位养老保险制度改革是一项重要的政治决策,需要国家坚定推行改革的政治勇气;其更是一项重要的经济决策,相关部门必须做好改革的可行性分析和改革前后财政负担变化的预测。
  注 释:
  ①这三个数据是笔者根据中国劳动统计年鉴2004年末的数据计算而得的。
  参考文献:
  〔1〕秦建国.我国机关事业单位养老保险制度改革研究〔J〕.理论探讨,2007,(1).
  〔2〕臧 宏.事业单位养老保险制度改革的路径与对策〔J〕. 东北师范大学学报(哲学社会科学版),2008,(6).
  〔3〕成 欢,蒲晓红.事业单位养老保险改革存在的争议及思考〔J〕.经济体制改革,2009,(5).
  责任编辑 于晓媛
  
  〔收稿日期〕 2011-07-12
   〔作者简介〕 卢驰文(1968-),男,江西余干人,上海政法学院社会学与社会工作系讲师、经济学博士,主要研究方向为社会保障。