有关行政诉讼起诉期限的几个问题

　　〔摘要〕 行政诉讼起诉期限作为相对人提起行政诉讼的法定期间，要明确这样几个问题：超过起诉期限，相对人原则上丧失诉权；起诉期限是相对人提起行政诉讼的条件之一，只有在起诉期限内起诉才会被法院受理；起诉期限的举证责任主要由被告承担，原告也应承担一定的举证责任；法院在立案和审理阶段都应主动审查起诉期限；起诉期限只适用于有效行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制。
　　〔关键词〕 行政诉讼，起诉期限，诉权，举证责任，具体行政行为
　　〔中图分类号〕DF74 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2011）05-0142-03
　　行政诉讼起诉期限，是指公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，请求保护其合法权益的法定期间。行政诉讼起诉期限关系到维护行政秩序、保障行政效率与保护公民诉权的平衡，在行政诉讼法中占有重要地位。我国学界对行政诉讼起诉期限的探讨大多浅尝辄止，无法为司法实务提供理论支撑，这直接制约了起诉期限制度的发展和完善，因此迫切需要对此进行深入研究。下面笔者将围绕起诉期限的几个基本问题进行分析，以期对完善我国的行政诉讼起诉期限制度有所裨益。
　　一、超过起诉期限是否丧失诉权
　　对起诉期限与诉权的关系，学界有两种截然不同的观点：一种观点认为，起诉期限，也称诉讼时效，是指相对人起诉的有效时间。超出法定期限，相对人就丧失了胜诉权，法院不得再管辖。〔1 〕 （P202 ）另一种观点则认为，起诉期限和诉讼时效是两个不同概念。当事人超过起诉期限便不能提起诉讼，而超过诉讼时效，只能丧失胜诉权，仍然可以提起诉讼。〔2 〕 （P119-120 ）到底哪种观点正确呢？我们先看一下最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第44条规定：起诉超过法定期限且无正当理由的，法院应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。从中可以看出，如果超过起诉期限且无正当理由，法院将不予受理或驳回起诉。所以，超过起诉期限，相对人将失去请求人民法院司法救济的权利，也就是说超过起诉期限将丧失诉权。
　　行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效都是法律给予当事人权利救济的时间限制，都是不允许“躺在权利上睡大觉”的法谚的具体体现，但二者存在很大差别。超过诉讼时效，权利人丧失胜诉权，但起诉权并不丧失，对方不主张时效利益的，法官不能主动适用诉讼时效处理私权争议。超过起诉期限，起诉人丧失诉权，法院要依职权审查权利人起诉是否超过法定期限，并进而做出是否受理或驳回起诉的决定。
　　超过起诉期限原则上即丧失诉权，但在特殊情形下可以考虑不丧失诉权。因为起诉期限设置的目的在于促使相对人尽快行使诉权而非剥夺其诉权，如果确因正当事由超过起诉期限的，应考虑延长起诉期限，以便更好地对相对人实施救济。行政诉讼法第40条规定：公民、法人或其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。现行法律的规定体现了起诉期限设置的目的，有利于起诉期限制度很好地发挥作用。
　　二、起诉期限是否为起诉条件
　　有学者认为，起诉期限不应成为起诉的条件之一，起诉期限的超过与否并不影响起诉人的起诉。其理由在于行政诉讼法第41条规定了起诉的四个条件：（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。既然法律并没有将起诉期限作为起诉的法定条件，我们就不能断定起诉期限是起诉的条件，而应当将其作为法院受理案件后进行审查的对象。〔3 〕 （P38 ）
　　应当说，否认将起诉期限作为起诉条件更有利于保护相对人的诉权，但笔者仍坚持将起诉期限作为行政诉讼的起诉条件之一。理由在于，起诉条件与受理条件是一致的，只有起诉符合受理的条件，起诉才会被法院受理。因此法院在受理案件时要审查的事项自然应当属于起诉条件的范围。《若干解释》第44条规定：起诉超过法定期限且无正当理由的法院应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。从中可以看出，法院在立案时要对相对人的起诉是否超过起诉期限进行审查，如果超过起诉期限且无正当理由，法院将不予受理。如果立案后发现超过起诉期限的，法院将裁定驳回起诉。也就是说，相对人起诉必须在法定的起诉期限内提出，起诉期限当然应作为相对人起诉的条件。
　　实际上，行政诉讼法第41条只是规定了提起行政诉讼的一般条件。除此之外，提起行政诉讼还应满足另外两个条件：一是起诉的时间条件，即起诉应当在法定起诉期限内提起；二是起诉的程序条件，即必须处理好行政复议与行政诉讼的程序衔接问题，如果是行政复议前置的案件，未经复议不得直接提起行政诉讼。〔4 〕 （P261-269 ）
　　三、起诉期限的举证责任如何分配
　　行政诉讼举证责任是指由法律预先规定，在行政案件的真实情况难以确定的情况下，由一方当事人提供证据予以证明，如提供不出证明相应事实情况的证据则承担败诉风险及不利后果。〔5 〕 （P523 ）
　　对行政诉讼起诉期限举证责任如何分配的问题，《若干解释》第27条第1款规定：原告对下列事项承担举证责任：证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。从该条文可以看出，被告认为原告起诉超过起诉期限的，由被告承担举证责任。作为被告来讲，在起诉期限方面需要证明的事实包括：原告知道或应当知道诉权或起诉期限；原告知道具体行政行为的内容；原告未行使诉权已超过法定的起诉期限。如果被告举证不能，视为原告起诉未超过起诉期限。当然，被告举证不能导致的不是实体上败诉的风险，而是承担程序上的不利后果。也就是说，被告在起诉期限上的举证不能并不导致其承担败诉的风险，其后果是导致原告的起诉继续进行，而非被告期望的驳回原告起诉的后果，这对于被告来讲是一种诉讼程序上的不利后果。
　　根据《若干解释》第44条第6项规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的裁定驳回起诉。从中可以看出，实际上原告对起诉期限也应承担一定的举证责任。如果原告不能举证其是在法定的起诉期限内起诉，人民法院将不予受理或驳回起诉。当然原告对起诉期限的举证责任要远远小于被告承担的举证责任。因为原告对起诉期限的举证责任只要符合立案条件即可，而被告对起诉期限的举证责任必须达到足以反驳原告的程度才可以。
　　四、人民法院是否应主动审查起诉期限
　　从上面的分析可以看出，起诉期限是相对人起诉的条件之一，如果起诉超过起诉期限，法院将裁定不予受理或驳回起诉，也就是说相对人起诉超过起诉期限将丧失诉权。然而在审判实践中，作为原告方的当事人在起诉时并不会主动承认自己的起诉已超过法定期限，那么法院是否应主动审查起诉期限呢？有学者认为法院不应主动审查起诉期限。法院在诉讼中如果主动审查原告是否超过起诉期限，实质上免除了被告对该部分的举证责任，而直接将举证责任归于原告一方，人民法院如此的处理方式是不符合证据制度规律的，也影响了司法裁判的公正性。〔6 〕 （P84-85 ）笔者认为，对原告是否符合起诉条件当然是法院应主动审查的内容，起诉期限作为起诉条件之一，应由法院依职权主动审查。具体来讲：
　　在立案受理阶段。原告起诉时应提供其符合起诉条件的证据材料，自然包括其符合起诉期限的证据材料，人民法院立案庭应对原告起诉期限进行审查，如果经审查发现原告起诉超过法定期限的，应裁定不予受理。如果在7日内难以确定，法院应先受理，受理后发现原告起诉超过起诉期限，应裁定驳回起诉。当然在立案受理阶段，人民法院对起诉期限的审查只能是形式审查，而不可能是实质审查。因为有关举证期限的证据不属于法院可以主动调取证据的范围（参加《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第32条），法院在起诉阶段只能凭原告举证对起诉期限进行审查，而原告所举证据显然是有利于原告的证据，因此法院在立案受理阶段只能对一些明显超过起诉期限的案件裁定不予受理或驳回起诉。如原告的起诉已明显超过最长起诉期限等情形。至于存在原告可能不知具体行政行为内容或不知诉权或起诉期限情形的，则应在立案后结合被告提交证据作出认定。
　　
　　在案件审理阶段。人民法院立案庭将案件移送到行政审判庭后，案件进入审理阶段。如果被告在答辩中提出原告起诉超过起诉期限，并在举证期限内提交了相关证据，人民法院在开庭审理时，首先应就原告起诉是否超过起诉期限进行审查，如果法庭认为被告的抗辩理由成立，原告起诉超过起诉期限，则应裁定驳回起诉，而对被告所作具体行政行为是否合法在所不问。如果被告抗辩理由不能成立，原告起诉未超起诉期限，法庭则应围绕行政行为是否合法进行审查并作出裁判。
　　起诉期限的审查是一个复杂问题，要根据案件不同性质和诉讼阶段进行不同处理。在一审中人民法院应依职权对起诉期限进行审查。在二审中法院对起诉期限不应主动进行审查，即在原告起诉事实超期的情况下，如果一审未对起诉期限进行审查，被告也未提出起诉期限抗辩，则二审法院不宜以起诉期限问题未查清而将案件发回重审。当然如果一审中被告提出起诉期限抗辩，但一审法院没有支持该主张，被告以此为由提起上诉，二审法院应对原告起诉是否超过起诉期限进行审查，必要时可发回重审。如刘燕文诉北京大学颁发博士研究生毕业证案，北京海淀区人民法院一审判令北京大学在判决生效后两个月内向刘燕文颁发毕业证书。北京大学以刘燕文超过起诉期限为由提起上诉。北京市第一中级人民法院裁定撤销一审判决，发回重审。海淀区人民法院重审以刘燕文起诉已经超过法定起诉期限为由驳回刘燕文的起诉。
　　五、起诉期限的适用对象
　　在行政诉讼领域，当事人起诉所指向的是行政主体的具体行政行为。因此起诉期限的适用对象必须是纳入行政诉讼受案范围的具体行政行为，但并不是所有纳入受案范围的具体行政行为都受起诉期限的限制。起诉期限只适用于有效行政行为，无效行政行为不受起诉期限限制。
　　有效的行政行为具有确定力，包括形式确定力和实质确定力。形式确定力即不可争力，是行政行为对相对人的一种法律效力，指在复议或诉讼期限届满以后相对人不能再要求改变行政行为。〔7 〕 （P116-117 ）但确定力并不排斥相对人的行政救济权，相对人可在法定的期限内向人民法院提起行政诉讼，由人民法院依法作出裁判。对于有瑕疵的有效行政行为，其法律后果可能是行政行为被撤销或被确认违法。行政诉讼起诉期限规定，是行政行为确定力中的形式意义的确定力即不可争力在行政诉讼中的反映。〔8 〕 （P226 ）对于有效的具体行政行为，相对人通过行政诉讼申请救济，自然应受到起诉期限的限制。
　　具体行政行为成立时有重大而明显违法的，该行为无效。具体行政行为无效，从理论上讲应当是自始无效，但具体行政行为无效并非自行丧失效力，而需要国家有关机关的确认和宣告。因为无效具体行政行为不具有确定力，相对人可在任何时候主张该行为无效，有权国家机关可在任何时候宣布该具体行政行为无效。确认无效具体行政行为不受起诉期限的限制，即允许权利人对无效行政行为提起诉讼不受起诉期限的限制，其目的在于最大程度地保护当事人的合法权益。
　　
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　　责任编辑 杨在平
　　
　　〔收稿日期〕 2011-07-15
　　〔作者简介〕 武俊山（1969-），男，山西代县人，忻州师范学院法律系副教授，主要研究方向为宪法学与行政法学。