社会管理转型视阈下农村过渡性公共产品供给的优化研究

　　［摘要］社会管理转型期的农村公共产品供给改革必须有过渡性公共产品供给的支持，以弥补农村公共产品供给中的阶段性结构失调，并对基本公共服务均等化和公共产品城乡一元化供给推进进程中的制度缺陷和现实困境进行适度弥补和阶段性修复。本文基于社会管理转型视阈，从农村过渡性公共产品供给体制构建、供给体系完善、供给运行模式创新三方面展开分析，系统探讨了农村过渡性公共产品供给的优化问题。
　　［关键词］社会管理转型；农村；过渡性公共产品；供给；优化
　　［中图分类号］F320 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ １００９ — ２２３４（２０１1）０5 — ００９９ — ０2
　　
　　农村公共产品供给的整体性短缺与工业化初期以重经济发展轻社会发展、重城市轻农村、重工业轻农业为典型特征的非均衡发展模式高度有关，根本出路在于加快公共服务型政府建设和社会转型。社会转型是指社会从农业的、乡村的、封闭与半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会发生转变的过程〔１〕，社会管理转型是指在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局指导下，社会管理由城乡二元向城乡一元的转型，目的是推进社会平等、维护社会秩序、提高社会福利，最终实现城乡社会协调发展。社会管理转型会直接引致农村过渡性公共产品供给问题的产生。过渡性公共产品，是指政府和社会为缓解该国由于社会管理转型所产生的公共产品供需严重失衡状况，在特定阶段、特定地区或特定领域，采用供给等次转化、政策扶持、专项资助等方式所提供的公共产品，其实质是通过强化政府责任等措施来弥补公共产品供给中阶段性的结构失调。在社会管理转型进程中的制度缺陷和现实困境，客观上要求政府在一个过渡期内从事或部分从事在完善市场经济条件下应由或主要由市场从事的活动，同时制定有效的政府退出机制，防止供给范围和供给期限的不适当扩大和政府失灵，以体现公共产品供给的过渡性特征〔２〕。社会管理转型视阈下农村过渡性公共产品供给的优化，将围绕供给体制、供给体系和运行模式三方面展开分析。
　　一、构建农村过渡性公共产品供给体制，缓解供需失衡
　　社会管理转型进程中的诸多公共产品供需失衡现象和供需矛盾突出会成为一段时期内的社会热点问题，对政府的执政能力提出了严峻挑战。由城乡二元向城乡一元的社会管理转型，会产生诸多阶段性的制度真空或制度不配套现象，客观上要求强化农村过渡性公共产品的功能，构建农村过渡性公共产品供给体制，以缓解供需失衡。农村过渡性公共产品供给体制的构建，既要结合社会转型期多元、异质等过渡社会公共行政特点，亦要结合社会管理转型期传统与现代并存的农村公共产品供给改革的阶段性特征；既要遵循社会公平优先、注重效率的价值取向，亦要强化政府与社会协同治理的改革趋势。
　　农村过渡性公共产品供给体制的构建需要过渡性的制度与政策保障。该问题的产生，源于城乡发展战略初始转型阶段出现的与农村公共产品供给体制相关的各种制度和政策安排间的不配套，或者说是源于新的城乡均衡发展战略与服务于传统城乡非均衡发展战略的制度、体制和政策间逻辑关系的不协调甚至冲突。一是农村公共产品供给改革中各级政府间财权事权的划分呈现出明显的过渡性特征。通常情况下，在均衡发展的国度中，因中央政府的转移支付功能减弱，财权往往会出现下移趋势；而在不均衡发展的国度中，均衡发展的动因往往会出现财权上移趋势。现阶段的中国，仍需要借助中央政府权威来构建地区和城乡均衡发展的机制。与此同时，需要加强过渡性的制度和政策保障，处理好财权上移过程中的财权、事权与财力的合理分配问题，处理好农村公共产品需求快速增长过程中的各级政府供给职责问题，处理好基本公共服务均等化和公共产品城乡一元化供给推进进程中的各种突发问题。二是公共产品供给由城乡二元向城乡一元的转型进程具有明显过渡性特征。工业化中期阶段的一个主流趋势，就是逐步实现城乡一体化和公共产品的城乡一元化供给。但现阶段的中国，彻底转变公共产品城乡二元供给的条件明显不成熟，需要通过新农村建设、农村城镇化建设、县域经济发展等战略举措来逐步实现城乡协调发展，需要通过农村公共服务型政府建设来逐步推进农村公共产品供给制度的变迁和供给体制的重构，需要借助国力和财力的提升来逐步接近社公共产品城乡一元化供给的长远目标。
　　农村过渡性公共产品供给体制构建的突破口是困难群体的公共防护性保障服务〔３〕。为了确保困难群体的基本权益，政府应借助过渡性公共产品供给提供以下公共防护性保障服务：建立有效的困难群体权益保障服务机制，确保他们在公共产品供给中的基本权益；建立有效的公共产品监督服务机制，使相关部门能依法监督强势群体的行为，依法保障困难群体的权益不受侵犯；建立有效的利益补偿机制，通过过渡性公共产品供给来缓解诸如失地农民、农民工、留守儿童和老年人等特殊群体面临的诸多现实矛盾，并为长期没有分享改革开放成果甚至长期作出牺牲的特定群体进行补偿；完善困难群体的社会保障体系，构建困难群体的社会安全网，缓解贫困对他们基本生活的影响程度。
　　二、完善农村过渡性公共产品供给体系，缓解社会矛盾
　　农村过渡性公共产品供给体系是指政府和社会在一个特定时期内，为推进农村公共产品由供给低水平向合理水平、由供给结构不均衡向相对均衡、由供给体制不完善向比较完善转变所提供的一系列过渡性公共产品，以缓解社会管理转型所引发的突出社会矛盾。如：城乡差别性公共产品供给及改革滞后所引致的城乡矛盾；政府的历史欠账所积累的农民不满情绪与社会管理转型期培植农民造血功能不足所产生的社会矛盾；农村政府改革滞后与农民民主参与等诉求不相匹配所引致的干群矛盾等。农村过渡性公共产品供给体系的完善，可借助过渡性政策的推动力量，采用政府供给、公私合作供给、市场供给等多元供给方式，采用财政转移支付、财政补贴、设立专项基金、社会捐助等筹集方式，缓解社会矛盾，为农村社会的和谐发展创造基础条件。
　　优化农村过渡性公共产品供给政策，要依托农民公共产品需求表达机制，强化政府服务农民的理念、对农民需求的回应性和对农村社会的责任性，但要防止政府行为规范缺失而引发的寻租、腐败等现象；要重振过渡性政策的权威性和严肃性，既防止过渡性政策的滥用，又防止由于保守、消极或不作为而导致的错失机遇或创新动力不足；要扩大过渡性政策的影响力和公信力，但要防止忽视农民权益和服务效率的倾向。从整体上看，农村公共产品供给具有诸多不确定性特征。一方面，从需求水平和结构看，已开始呈现全面快速增长态势，农民对公共产品需求的多样性、异质性、多变性与日益强烈的需求意愿同时并存；另一方面，根据国际经验，在人均GDP1000～3000美元期间，政府和社会的供给能力通常难以完全满足农民的公共产品需求，农村政府的公共产品供给职能定位亦在探索过程中，整体上通过法律条文方式来规范中央和地方各级政府农村公共产品供给职责的时机并未完全成熟，政府只能在基本公共服务的依法供给方面率先取得突破。农村公共产品供给中的不确定性，加上城乡间、不同农村地区间的不均衡，农村公共产品供给体制的转型必须采用分阶段分步骤的方式进行，这为过渡性政府制定留下了巨大空间。这些源于某过渡时间内政府法制化建设相对滞后的过渡性政策，在缓解农村社会矛盾方面会发挥不可忽视的作用。
　　不同发展阶段，政府和社会提供的农村典型过渡性公共产品的侧重点应有所不同。在第一阶段，即2004年至2020年，农村典型过渡性公共产品供给重点是，基本公共服务均等化推进进程中政府缺位或严重不到位的农村基本公共服务供需矛盾十分突出的领域，尤其是其中的农村困难群体的社会救济、重大疾病医疗保障、失地农民和农民工的基本权益保障、留守儿童教育和留守老年人的基本生活保障等；与之配套的制度保障之外的农村公共产品供给体系和农村政府公共产品可持续供给能力建设。目的是发挥过渡性公共产品在现有公民基本公共服务体系缺失部分的独特作用，使其服务于基本公共服务的均等化和公共产品城乡供给的均衡化。在第二阶段，即2021年至到本世纪中叶，农村典型过渡性公共产品供给重点是，公共产品城乡一元化供给推进进程中制度保障之外的不公平或不均衡领域，尤其是前期改革严重滞后的领域。目的是发挥过渡性公共产品在公共产品城乡一元化供给体系缺失部分的独特作用，使其服务于公共产品的城乡一元化供给和农村公共产品的可持续供给。
　　
　　三、创新农村过渡性公共产品供给运行模式，缓解改革阻力
　　农村过渡性公共产品供给适宜采用政策导向型运行模式，借助政府的行政力量，将过渡性政策契入现有的农村公共产品供给制度体系中，对其中的制度缺陷和现实困境进行适度弥补和阶段性修复，以缓解改革阻力。该模式产生的现实基础是农村社会管理转型所引致的农村公共产品供给中阶段性的结构失调问题，如失地农民和农民工的基本权益保障问题，多属于开放性的复杂问题，需要制度体系与政策体系的动态协调。这些问题的解决，从短期看，可借助于政府制定的具有阶段性特征的过渡性政策；从中期看，依赖于农村公共产品供给制度体系的完善尤其是基本公共服务制度内保障体系的完善；从长远看，最终要靠城乡二元向城乡一元经济结构的转型、城乡二元向城乡一元社会体制的转型和城乡一体化的发展。该模式的突出特征是，带有浓厚的转型色彩和过渡性质，直接针对现阶段存在的典型过渡性公共产品供给失衡问题进行政策问题的建构和制度设计，充分发挥过渡性公共政策在舆论导向、公共利益协调、个人收入分配调节和弱势群体基本权益保障等方面的功能与作用。
　　该运行模式的主要做法是：一是农村过渡性公共产品供给问题的建构。通过民主恳谈、实地调查、网络评议、典型案例分析、专家论证等方法，体验和科学诠释利害关系人所共同感受到的问题情境形态，并将各种感知问题转化为一系列的待解决的具有可操作性和专业性特征的公共政策问题。二是农村过渡性供给政策的执行。政策的执行，不仅要影响利害关系人的思想意识或价值观念，提高目标群体的认可和接受政策，更需要责任主体的落实和政策执行的资源、组织、队伍保障及相关制度安排。三是农村过渡性供给政策的调整、终止或重组。随着农村改革的不断深入和新农村建设的不断推进，特别是农村基本公共服务制度内保障体系的逐渐建立，一些过渡性的公共产品供给政策会失去其存在的基础，必须及时调整、终止或重组。因此，政府要针对农村过渡性公共产品供给时效性、灵活性、互赖性、动态性强的特征，提高整合相关制度和政策变迁的能力。四是重视社会管理转型期农村过渡性公共产品供给的系统配套推进工作。社会管理转型是一个系统工程，会对农村公共产品供给诸多方面产生不同程度的影响，尤其是学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生领域，需要系统考虑与农村过渡性公共产品供给密切相关的社会问题、社会结构、社会流动、社会组织、群体利益、社区建设等，提高农村过渡性公共产品供给运行的整体效率。
　　〔参考文献〕
　　〔１〕郑杭生.改革开放三十年：社会发展理论和社会转型理论〔Ｊ〕.中国社会科学，2009，（０2）：17.
　　〔２〕吴春梅，陈文科.我国农业过渡性公共产品供给和服务体系的构建〔Ｊ〕.农业现代化研究，2004，（０9）：396.
　　〔３〕吴春梅，翟军亮.可行能力匮乏与协商民主中的政治贫困〔Ｊ〕.前沿，2010，（19）：16-17.
　　〔责任编辑：李姝怡〕