新生代农民工融入城市的障碍与对策

　　摘要：新生代农民工融入城市面临制度、资金、法律、素质、观念等五大障碍和困难。使新生代农民工融入城市、安居乐业，从根本上解决新生代农民工问题，必须创新制度，改革户籍、劳动就业、工资福利、社会保障、土地、住房、教育等城乡有别的二元制度，多渠道筹集实现新生代农民工市民化的资金，建立和健全相关法律规定，提高新生代农民工素质，转变城市居民和新生代农民工的观念。
　　关键词：农民工；新生代；融入城市
　　作者简介：简新华，男，武汉大学经济发展研究中心教授、博士生导师，从事中国经济改革和发展研究。
　　基金项目：国家社会科学基金重点项目“中国城镇化与中国特色城镇化道路研究”，项目编号：08AJY017
　　中图分类号：F124 文献标识码：A文章编号：1000-7504（2011）01-0060-04收稿日期：2010-12-10
　　
　　2010年我国提出要着力解决新生代农民工问题，解决新生代农民工问题的关键是使新生代农民工融入城市。富士康公司多起青年职工自杀事件表明，即使拥有比较稳定的工作和住所，新生代农民工也不一定能够融入城市、安居乐业。为什么新生代农民工难以融入城市呢？怎样才能使新生代农民工融入城市、安居乐业，从根本上解决新生代农民工问题呢？
　　一、新生代农民工融入城市的障碍
　　 所谓融入城市，是指新生代农民工实现市民化，享受与市民同等的身份和权利，与城市居民各方面的差别基本清除，长期而稳定地工作和生活在城市。实现市民化是新生代农民工融入城市的根本途径，但是新生代农民工实现市民化、融入城市现在面临以下障碍和困难。
　　1． 制度障碍
　　户籍、劳动就业、工资福利、社会保障、土地、住房、教育等城乡有别的二元制度的缺陷，既是农民工问题产生的主要原因，也是制约新生代农民工市民化、融入城市的主要因素。
　　正是城镇居民的权利待遇与城镇户口挂钩的城乡二元户籍制度及其缺陷，使得农民不能进城工作和居住、城乡隔离且差距扩大、劳动力不能自由流动和优化配置，后来又使得非农化的农民不能同时市民化，在就业、居住、社会保障、就医看病、子女上学等许多方面受到种种歧视，享受不到城市文明和发展的成果，成为城镇弱势化、边缘化群体，并且导致城镇化滞后于工业化的局面长期不能改变。
　　正是包括工资支付和保障制度、劳动合同制度、就业服务和培训制度、劳动保护制度等在内的劳动就业制度的不完善和城乡分割的二元劳动力市场的缺陷，使得农民工在劳动就业方面受歧视，就业领域受限制，就业要求更苛刻，就业条件更恶劣，工资福利待遇更差，工资低且拖欠克扣现象严重，在工作中得不到应有的劳动保护和职业技术岗位培训，不能享受与城镇劳动力同等的劳动就业机会和待遇，在劳动就业方面也就不能市民化；而且会造成农民工心理的不平衡，引起农民工的不满，难以融入城市。
　　正是城乡不统一、不健全、不完善的社会保障制度，使得农民工被排斥在城镇社会保障之外，缺乏失业、养老、医疗、住房等方面的社会保障和福利待遇，不得不仍然依靠土地和农村家庭保障，而农民工市民化要求农民工的社会保障也市民化，与城镇居民享受一样的社会保障和福利待遇，农民工社会保障的市民化又需要大量投入，短期难以筹集，所以说社会保障制度的缺陷严重地限制着农民工的市民化。社会保障制度的不完善，还使农民工离不开土地，既不利于农业的规模经营和生产率的提高，也使农民工不能无后顾之忧、义无反顾地市民化。同时，也导致户籍制度难以改革，从而严重妨碍城镇化的进程。
　　正是包括土地所有、经营、使用、流转、征用、补偿等制度在内的土地制度的不完善，使得农民工难以退出农业和农村，进城农民工抛荒农地，农地无法实现规模经营和有效利用；失地农民工得不到应有的补偿，甚至可能沦为“三无农民”（无地、无业、无保障）；导致工业化和城镇化占用土地更多，农民不能分享土地增值的收益，这些都不利于农民工市民化。
　　正是歧视农民工的城镇教育制度的不合理，使得农民工在城镇缺乏技术培训和继续受基础教育的机会，自身素质和就业能力不易提高，难以融入城镇，而且使得农民工的子女在城镇上学也困难，可能增加农民工的负担（如农民工子女在城镇上学要交额外的赞助费、借读费等），或者使得农民工子女不能正常接受必要的教育，给农民工家庭和社会留下很大的隐患。
　　这些城乡有别的二元制度虽然已经进行改革，但是还没有根本转变，这是新生代农民工实现市民化、融入城市的主要障碍。
　　政府的政策也属于制度的范畴，相关政策的偏差也是农民工市民化的障碍。
　　由于我国实行的是分级管理的体制，地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任，城镇地方政府在制定和出台某种政策时，往往考虑更多的是本城镇居民的利益（如本市居民的充分就业）。部分城镇政府在农民进城、农民工市民化问题上，排斥和抑制多于鼓励和支持；在政策安排上，不把农民工与市民同等对待，而是采取重堵轻疏、重管理轻服务、重义务轻权益、重城市就业轻农民工安排、重市民利益轻农民工利益、不愿农民工市民化的政策，也妨碍着新生代农民工实现市民化、融入城市。
　　2． 资金困难
　　农民工市民化意味着：农民工居住的市民化，即要解决农民工及其家庭能够在城镇稳定居住的住房问题，让农民工享受与城镇居民同样的购房、租房的待遇，这需要投资修建更多的住房及其配套设施；农民工社会保障的市民化，即要解决农民工缺乏社会保障的问题，让农民工享受与城镇居民同样的社会保障和福利待遇，这需要积累农民工社会保障基金；农民工劳动就业的市民化，即要解决农民工就业受歧视、权益被侵犯、缺乏劳动服务和保护的问题，让农民工享受与城镇居民同样的劳动就业权利和待遇，这需要合理增加和按时按量发放农民工工资、改善农民工的待遇、投资建设劳动保护设施和条件、加大农民工技术和岗位培训的投入、耗费人财物建立相应的为农民工维权和服务的组织机构；农民工及其子女教育的市民化，即要解决农民工缺乏职业技术岗位培训及其子女在城镇上学难的问题，让农民工及其子女享受与城镇居民及其子女同样的教育机会和条件，这需要更多投入、更快发展城镇教育事业；城镇人口将大量增加，需要投资建设更多水、电、路等基础设施、花更多钱保护和改善环境。所有这需要中央和城镇地方政府投入大笔资金，而且农民工数以亿计、数量庞大，政府财力有限，短期内难以筹集数额巨大的农民工市民化资金，这是农民工市民化面临的最大的困难。
　　3． 法律障碍
　　 农民工应不应、能不能市民化，农民工、实现市民化的农民工应该享有那些合法权益，现在都没有十分完整、统一、清楚、明确、合理的法律规定；如何维护农民工的合法权益、怎样对侵权行为进行必要的适度的惩罚、如何有效地促进农民工市民化，也缺乏明确的法律规定。合法权益不明确，侵权收益高而成本低，维权成本高、得不偿失，使得农民工应有的权利没有合法化，合法的权利得不到有效保护；农民工市民化的必要性、需要完成的任务、应该采取的措施都缺乏必要的法律保障，极不利于农民工市民化的实现。
　　4． 素质障碍
　　农民工能否由“乡下人”转变为真正的“城里人”，除了制度、法律、资金等因素之外，还取决于农民工自身的素质和自我发展的能力。农民工素质的高低、能力的强弱，不仅是影响进城农民能否在城市找到工作、在城市立足和发展的重要条件，同时更是制约农民工能否融入城市、最终成为市民的重要因素。综合素质较高的农民工，进城后一方面容易获得较多的就业机会，容易获得相对稳定的职业和较高的收入；另一方面又容易缩小与市民的差距，培育市民观念，承担市民义务，得到市民社会及其管理者的认同，更好地融入市民社会。但从目前情况来看，农民工总体上的文化程度、技术能力还比较低、法律意识比较淡薄、政治素质不太高、生活习惯与思想观念也不先进，致使其转移能力弱、进城就业竞争力低，融入城市的难度大。农民工自身素质低下是农民工市民化进程缓慢的基本内因。新生代农民工的素质虽然普遍高于老一代农民工，但仍需增强。
　　
　　5． 观念障碍
　　由于历史原因形成的农民的特点及对农民不客观、不全面的看法，长期存在的城乡差别，特别是计划经济时代城乡二元户籍制度确定的农民与市民的身份区别，再加上城乡就业问题的严重性和农民工自身素质的局限性，造成了部分市民（包括一部分城市决策者和执法者）存在对农民工在观念上根深蒂固的偏见和行为上狭隘偏激的歧视。一方面，市民们认为农民工抢了他们的“饭碗”而强化了他们对农民工的不满情绪；另一方面，因农民工素质不高而看不起他们，甚至认为农民工是各种城市问题如较高失业率、犯罪率、环境脏乱差的产生根源，把诸如肮脏、随地吐痰、偷盗、不礼貌和不文明等行为当成农民工的普遍特征，因而不欢迎农民进城，甚至对农民工反感、歧视、排斥。部分市民对农民工的偏见，不可避免地会影响政府决策者作出不利于农民工的歧视性决策，也严重妨碍着农民工的市民化，极不利于农民工融入城市。
　　二、新生代农民工融入城市的对策
　　使新生代农民工实现市民化、融入城市、安居乐业，从根本上解决新生代农民工问题，必须针对上述障碍和困难，多管齐下。
　　第一，必须创新制度，改革户籍、劳动就业、工资福利、社会保障、土地、住房、教育等城乡有别的二元制度，逐步建立和健全城乡基本统一的一元制度。其中，最重要的是加快社会保障制度的改革，尽快建立与城镇接轨的农民工的社会保障制度，特别是让新生代农民工与市民享受同等的社会保障待遇，因为只有这样，与社会保障挂钩的户籍制度才能有效改革，城乡统一的劳动力市场才能真正形成，农村土地制度也才能有效改革。户籍制度之所以难改、迈不开大步、有的地方加快了又退回去，困难不在户籍制度本身，而在于和户籍制度紧密联系在一起的城乡有别的社会保障和福利制度难以分离，现在还不能让进城的农民也都享有城镇居民同样的社会保障和福利待遇或者所有的市民和农民都享有同等的社会保障和福利。假若能够做到这一点，户籍制度改革是非常容易的事。如果建立起城乡统一的社会保障制度，土地也不再是农民工的最后一条保障线，农村土地制度改革的步伐就能加快，农业的规模经营就能更快实现，农业劳动生产率和农民的收入就能大幅度提高。
　　第二，多渠道筹集实现新生代农民工市民化的资金，加快新生代农民工市民化。其中，各级政府必须增大城镇化特别是让新生代农民工实现市民化的投入，主要资金来源应该是政府，而不能是农民工和市民。
　　城镇化需要大量的资金投入。城镇化的成本或费用，不仅是更多更大城市及相应基础设施建设的费用，还包括每年实现城镇化的农民进入和融入城镇的所有费用，特别是让进城的农民也都享有与城镇居民同样的社会保障和福利待遇的费用，因此需要巨大的投入。资金不足是当前推进城镇化的突出困难。中国农民数量特别庞大、农民城镇化的总成本特别高，如何有效筹措城镇化所需的巨额资金，是中国城镇化面临的一个最大的困难问题。必须通过多种渠道筹措城镇化资金，除了各级政府加大投资之外，还应该鼓励农民集资建城，也可以采取批租土地、有偿转让土地使用权、合资开发、发行债券、投资入股、贷款等多种形式和途径，实行各种优惠政策，吸1101acae4d25659c9754f223df163f5d引和筹集更多包括公有、民有、外资和农民的资金，用于城镇化。
　　由于农民工市民化是当前城镇化的重点，所以现在有效筹措城镇化资金重点要解决的是，农民工市民化的资金来源或者说农民工市民化的成本应该由谁承担的问题。应该由谁来支付这个成本呢？我认为，主要不能直接由农民工支付，因为农民工的收入已经很低，既无力支付，也不合理。当然，也不能由城市居民承担，因为这种成本开支不是由城市居民引起的。因此，农民工市民化的成本，除了雇佣农民工的企业要支付一部分之外，主要应该由各级政府支付，农民工自身也要直接支付一部分。因为权责利对等，制度才公平、合理、有效。农民工的低工资给企业带来低成本、高收入，企业应该对农民工一视同仁，给其与城市职工同等的工资福利待遇，而且农民工市民化还能解除农民工的后顾之忧，安心、稳定地在企业工作，满足企业对劳动力特别是熟练劳动力的需求，所以企业应该支付一部分农民工市民化的成本。企业支付农民工市民化成本，主要是一部分职工技能岗位培训、社会保障和在城市居住的费用。
　　农民工市民化的成本之所以主要应该由各级政府支付、政府也具有这个能力，则是因为：其一，农民工的收入一直很低，无力直接支付农民工市民化的全部或大部分费用。其二，中国经济发展已经进入由农业支持工业发展向工业反哺农业转变的阶段，“三农”问题十分突出，已经到了刻不容缓的地步，使农民工市民化是持久稳定转移农村剩余劳动力、减少农民、实现农业规模经营、提高农业劳动生产率、增加农民收入、最终解决“三农”问题的重要途径，政府必须大力支持。其三，农民工创造的价值有相当大一部分作为税收和利润上缴给了政府，政府有责任和义务拿出一部分支付农民工市民化的成本。而且，现在政府应该有这个财力。2009年的国内生产总值达到340 507 亿元人民币，是1997年73 143亿元人民币的近5倍；2009年国家的财政收入６８ ４７７亿元人民币，是1997年8651亿人民币的近8倍，增长幅度大大超过经济增长的幅度，总量已经相当可观，完全有能力增加农民工市民化的投入。政府应该支付的农民工市民化成本，主要包括：由于农民工市民化而增加的城镇基础建设、环境保护的费用、建立农民工享有与城市职工同等社会保障和福利制度的一大部分费用、保证农民工在城镇比较稳定持久居住的住房建设的一部分费用、提高农民工及其子女素质的一部分教育培训费用。
　　从表面上来看，农民工市民化的成本主要不由农民工支付，似乎也不合理，但从实质上来看，农民工市民化的成本只是名义上主要由各级政府和企业支付，实际上主要还是由农民工支付的。因为政府和企业支付的农民工市民化成本的资金来源主要是农民工创造的价值。领着低工资的农民工给企业创造了大量的利润收入，支付一部分农民工市民化成本，只不过是减少一点利润而已。当然企业也不能支付太多，否则企业利益受损，不利于增加投资和经济发展。而且，政府支付只是名义上的，实际上是由农民工间接支付的。因为，政府在这方面支付的资金，可以主要来源于由农民工创造的价值转化而来的利润和税收。农民工市民化的成本实际上主要是由农民工自己支付的。在政府支付的农民工市民化成本中会有一部分来自工业反哺农业的资金，也是对以往农民对工业发展的巨大贡献和牺牲的必要补偿，或者说是对农民过去创造的价值的返还。
　　总而言之，农民工市民化所需资金的来源或筹集渠道，主要包括政府的财政支出、土地增值收益、雇佣农民工的企业的支出、农民工的直接支付和农民工转让承包地所得的补偿。政府的钱应用在刀刃上、关键点上，社会保障就是刀刃、城镇化就是关键，政府现在特别需要加大这方面的投入。
　　第三，建立和健全相关法律规定，逐步取消在就业、居住、社会保障、教育等方面的各种歧视农民工的政策规定，保障新生代农民工的合法权益，使农民工真正摆脱经济政治边缘化、弱势化的地位或状态，让各种侵犯农民工合理权益的行为非法并被有效制止，为农民工融入城市提供法律保证。
　　第四，加强对新生代农民工的教育和各种培训，提高新生代农民工素质，缩小新生代农民工与市民各方面的差距；取消城镇对农民工子女在上学方面的歧视，让新生代农民工子女享受与城镇居民子女同等的教育待遇，免除进城农民工子女在城镇上学的借读费、赞助费等额外费用，甚至尽可能给予合理的帮助，保证农民工子女受到正常的必要的教育。
　　
　　第五，通过坚持不懈的宣传和教育，开展各种加强城市居民与农民工联系的活动，转变城市居民和新生代农民工的观念，消除相互的误解和对农民工的歧视，改善相互关系，使新生代农民工更好地融入城市。
　　［责任编辑国胜铁］
　　The Obstacles and Countermeasures of the New Generation of Rural Migrant Workers’ Merging into the City
　　JIAN Xin-hua
　　（Center for Economic Development Resea