完善我国公共部门人力资源管理的方案设计

　　摘要：我国公共部门人力资源管理越来越受到重视，在经济建设和社会发展中起到越来越重要的作用。但公共部门人力资源管理还存在着一些问题，与现在企业人力资源管理和国外公共部门人力资源管理相比较，仍有较大差距。文章从比较分析我国公共部门人力资源管理存在的问题着手，提出了改革和完善我国公共部门力资源管理的对策建议和措施。
　　关键词：公共部门　人力资源管理　问题建议
　　中图分类号：F240　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2010)11-223-02
　　
　　一、公共部门人力资源管理的相关概念
　　
　　“公共部门”相对于私人部门而言，是指处理社会的各种公共事务。提供各种公共物品，致力于增进公共利益的各种组织机构和部门。在我国，通常是指国家机关“亘括党、行政机关及其他提供公共产品和服务的机关)，以及非赢利组织(NGO)。公共部门人力资源指公共部门所有工作人员的总和，包括纯粹公共部门即政府组织工作人员和准公共部门即第三部门工作人员。公共部门人力资源管理是指为充分、科学、合理有效地发挥公共部门人力资源，在行使国家行政权力、管理国家和社会公共事务过程中，对社会进步和经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划及效益优先等一系列活动相结合的有机整体。
　　
　　二、我国公共部门人力资源管理存在的问题
　　
　　1.人力资源管理观念陈旧。目前，公共部门人力资源开发还停留在传统的人事管理水平上，缺乏人力资源开发的理念。许多公共部门仍习惯把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，把人看作是完成组织目标的工具，强化对人的控制，视人力为成本，没有树立以人为本的观念，这与现代先进的人力资源思想背道而驰。另外，公共部门“单位人”、“官本位”观念根深蒂固，“单位作为个人安身立命的依托”、公共部门的管理人员和专业技术人员享受“国家干部”，其他工作人员一律享受“国家职2E"的身份等等，这些观念在公共部门仍在延续，导致身份性用人倾向的“另类管理”。封闭性、福利性倾向的“单位人员”等传统人事管理难于改革，现代人事管理中的岗位管理、聘用管理和“社会人”的制度难以实施，公共部门活力、效率得不到有效提高。
　　2.公共部门的人事管理体制和运行机制改革滞后。改革开放以来，我国传统干部人事制度存在的一些弊端(如干部终身制、论资排辈)等都得到了改革，取得了一定的成效。但是，现行的公务员管理体制和运行机制还不能适应时代的要求，党政组织部门和政府人事部门在公共部门管理权限、管理方式上仍存在权限不清、职能交叉；公务员分类制度设计不够科学合理；竞争上岗的用人机制尚不健全，竞争未做到法治化和制度化；业绩评估考核的标准难以确定，缺乏现代化的绩效评估方法及技术，同时统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性和激励功能；新陈代谢机制仍然不够畅通；激励约束机制不能充分发挥作用，民主监督机制有待进一步完善；公务员法律法规体系有待进一步健全。
　　3.相关配套改革步伐迟缓。公共部门社会保障体制的改革成为关系公共部门人力资源开发的“瓶颈”之一，并远远超出经济的范畴。尽管近年来在此方面的改革取得一定进展，但仅限于对原有制度的修补。并未从根本上产生变革，消除诸如覆盖面窄、社会化程度低、政出多门等弊端。而且社会保障的经费来源不足，管理机构和管理制度不健全，也制约着公共部门人力资源辞职、辞退制度的推行。加上人才市场发育不全，调配功能乏力，僵化的户籍制度、住房制度，亦使人力资源的有效配置、合理流动成为空话，从而影响公共部门人力资源的素质和活力。
　　4.人力资源开发缺乏创新。一是在培养上，从教育、选拔、评价到管理，尚未形成一套具有我国特色的以市场为导向的培养制度。人力资本投入不足，学习型社会、学习型组织尚未形成；二是在进人上，以战略眼光招贤引智，吸引公共部门急需高层次管理人才、专业技术人才力度不够；三是在使用上，激励、竞争机制尤其是支持服务的市场机制尚未完全形成，评价手段传统单一。导致人才缺乏eQ6gnn1oiCzPEVtKqK6011q8ocKEVHsj0Kk3jDnv7ak=竞争意识；四是在分配上，生产要素参与分配，实现资本化、产权化的研究不够。工资分配仍停留在看重学历、资历、职称的传统分配模式上，差距小；五是在人才服务上，人才市场体系还不完善。人才适应市场的观念已有基础，但人才市场机制尚未建立，未能成为生产要素市场体系中的一个重要构成，按照市场规律对人力资源进行全面配置和调节的机制尚未建立起来。
　　
　　三、与企业人力资源管理的比较
　　
　　1.公共部门目标导向难以明确。大多数激励因素都是通过目标来影响工作动机的，目标是引起行为的最直接动机。任何形式的组织都可以通过定义目标来明确组织的努力方向。企业的最终目的是企业利润，它可以围绕利润去确定目标标，同时企业员工的所得往往与企业的经营状况密切相关。因此企业员工的目标和企业的目标是高度一致的。公共部门的目标是获取更大的社会效益。公职人员是“经济人”，他们的个人目标中有关于生理、心理以及家庭的一系列愿望。但是公共部门的分配属于再分配环节，直接与国家财政关联，故而公职人员的所得与其所在部门创造的社会效益难以建立一种直接、灵敏、有效的联系。在现代政治契约当中，如果作为委托人的社会或国家利益的增加和减少不直接影响作为代理人的公职人员的利益的增减，那么，就是一种“激励不相容”。在这种前提下。要将公共部门的目标变成公职人员的目标，必然比企业要困难得多，公共部门存在目标导向的迷失也就毫不奇怪了。公职人员敬业度最低，公职人员“不在状态”情况的经常发生等等都是组织目标导向迷失的必然结果。
　　2.分配机制不尽合理。企业可以根据各自的情况量身定制薪酬体系，因此企业的分配机制可以对员工起到较大的激励作用。相对于企业而言，公共部门的分配形式灵活性较低。我国公共部门的分配问题受制于既定的法律、政策、规定，通常同一系统、同一部门要遵循相同的规范，因此分配机制较为固定僵化。公职人员的薪金结构主要是按职位和级别分类决定，公共部门的具体管理者通常不具有对下属人员的定薪权。同时，目前我国公职人员工资结构不合理。这不仅表现为相邻职位的工资差距不大。而且体现资历因素的工龄工资级差也不能充分拉开。工龄工资级差过小，无法使那些处于职业生涯早期的年轻公职人员产生对未来可观报酬收益的预期，进而不能对其产生长期的激励作用。而公职人员退休后的预期收益和在职收益相差悬殊。不但不能产生正向的激励作用，反而会导致许多公职人员在退休之前，通过权利贴现，大肆攫取非法所得。
　　3.缋效评估和晋升机制不科学。由于企业是独立核算的经济实体，因此企业中绩效的评估通常可以采用相对直接的货币性指标，个人对组织的贡献也能比较清楚地反映在公司的业绩上；但公共部门作为一个庞大的社会服务体系，公共部门所创造的社会效益通常要在一个比较长的周期内才能体现出来，并且有时无法以货币性的指标去衡最，因此对公职人员的绩效评估往往只能采取一些间接性的指标。而且由于公共部门产出的难以量化和公共部门劳动具有集体劳动的性质，决定了公职人员的业绩很难得到准确、客观的评价。在公职人员绩效考核中往往存在以下几个问题：一是考核走形式。考核主管领导为了“平衡”各方利益。“照顾”各种情况，常常运用考核制度作为“领导艺术”的一种方式，“不称职”一档形同虚设，人人轮流当“先进”，使考核制度流于形式，没有起到奖勤罚懒、奖优罚劣的作用。二是考核手段和考核方法过于粗放、简单和不科学。三是利用这项制度搞拉拢人或压制人的不正之风。同时，绩效评估的不科学严重影响了晋升机制的激励作用。我国公共部门的晋升通常是按照资历、学位和业绩等指标来进行的。由于绩效评估机制不能科学地反映公职人员的业绩状况，晋升机制就不能对公职人员产生跃期激励。而且，更为严重的是，晋升活动常常演变成一种权力寻租行为。现实中，跑官、要官和卖官现象屡屡发生。
　　4.人才流动机制僵化。人力资源应当是一种有流动性的资源，企业通过人才流动机制来保证自己的活力，同时也给员工以失业的压力。激发员工积极努力为企业工作。而我国的公共部门长期以来对人力资源的流动持保守态度，流动机制僵化。一是横向流动的僵化，即缺乏合理的进出规则；二是纵向流动的僵化，即缺乏合理的升迁规则，典型的表现就是能升不能降。激励的目标在很大程度上是通过被激励者的流动来实现的，当被激励者发现没有合理的途径可以实现其所向往的流动时，便容易转向不合理的途径。于是，我国的现状一方面是流动机制的僵化，另一方面是投机性的流动大行其道，给有效的激励带来很大的困难。同时，公共部门主要是以韦伯的官僚理论为基础而构建的官僚体制。职位常任制是其主要特征。但职位常任制并不等同于公职人员的雇佣终身制，对于业绩表现过分糟糕的公职人员，公共部门管理者拥有解雇的权利。但是，我国传统体制的一套做法还十分流行，“铁饭碗、铁工资和铁交椅”的就业理念还根深蒂固，除非表现过于糟糕或违法乱纪，公职人员一般没有失业的压力。这也是报考公务员热逐年升温的原因之一。我国公共部门的“雇佣终身制”造成了公共部门组织封闭、僵化和缺乏活力，而且也使得没有就业压力的公职人员缺乏积极工作的内在动力。
　　
　　四、改革和完善公共部门人力资源管理的对策建议
　　
　　1.确立以人为本的观念，注重人力资源培训。随着时代的进步，组织发展中人的因素越来越重要，决定着组织目标的实现，为了促进个人的发展，必须确立以人为本的观念。以人为本就是以科学为先导，以激励和价值基础为中心，提倡以团队和授权为导向，充分发挥职员职能参与水平，强化包括职员的意愿、管理力量、协调、交流和素质在内的各种人本要求，由此人力资源管理应更趋向人性化、人本化。一方面要提倡领导和职员的平等，尊重职员，给他们充分的自由，调动他们的工作积极性和创，新性。在公共部门内部受传统层级观念的影响，领导的家长作风极为严重，忽视了一般职员潜力的开发，不是以人为本。而是以权为本。这种作风必然不利于人力资源的有效开发和利用，更谈不上调动职员积极性。另一方面要给职员定期的学习培训，使员工在学习中提高，并将所学所获回馈于本部门，在实现自身价值的同时促进组织的发展；其次公共部门也要重视对人员需求的满足。人的需要是多方面的，不仅有物质方面的需求，也有精神方面的需求。物质方面的需求可以通过奖金、提薪、福利待遇等措施予以满足。精神方面需求的满足，可以通过授权满足员工自我实现的需要，利用学习培训满足员工自我发展的需要，通过成立各种非正式组织以及开展各种业余活动强化员工的归宿感等措施实现。
　　2.更新公共部门人才选拔的观念，唯才是举。公共部门的人才选拔影响到国家生活的方方面面，但是以政府和其他事业性组织为主的公共部门在人才选拔上仍然没有突破旧观念、旧做法。一方面，人才主要来源于内部输血，造成工作效率低下。各部门基于亲缘关系而得到任用的人大有人在。当然内部输血质量高、效能好也无可厚非，但是相当部分依靠这种内部关系选拔上的人员往往工作没有创新。受部门旧有行为模式和关系网的限制，新思想、新做法得不到引人，整个部门缺乏恬力、缺乏创新，工作效率也无从提高。另一方面，人才选拔的标准也有待改进，我们提倡人才标准的四不唯：不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份。首先不唯学历，很多部门在选拔人才上对学历过于看重，忽视了实际工作能力。学历固然重要，但不是唯一标准或最高标准。有相当部分人学历高但实际工作能力却很槽，而另外也有不少人学历虽不高却有独特的工作能力；其次是不唯职称和资历。很多部门人员在任用上实行论资排辈，即使工作再出色，职称和资历不够同样得不到选拔和任用，只能熬到一定时间才有提升的机会。这样做的结果使那些有工作能力的人无法获得施展能力的机会，最后导致人才流失；最后是不唯身份在人才选拔上都应该是平等的，唯才是举，不能因为身份特殊而在任用上享有特殊权。
　　3.建立现代人力资源管理体系。引入人力资源战略规划管理。现代管理理论认为，人力资源管理是取得更好效率和更高业绩的最强有力的管理工具之一。在诸如工作设计与分析、绩效考核与管理、薪酬激励等方面，现代人力资源管理技术和方法将有助于建立更富有成效的公共管理组织。公共管理组织在进行工作设计时，应以效率最大化为目标，可以通过机械型工作设计法来降低工作的复杂程度，也可采用激励型工作设计法鼓励成员的创新，通过强调工作扩大化、工作丰富化等方式来提高工作的复杂性，增加工作内在的吸引力，使得成员更有兴趣来完成工作，必要时在组织内部实行工作轮换制，为成员提供交叉在职培训，从而了解更多不同的工作，减少成员的不满，增加成就感。公共部门绩效管理就是应用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作作出尽可能客观的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。绩效管理以加强与完善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。规划则是为配合组织发展的需要，预测未来所需人力资源的种类、数量和提拔使用的时机以及所需人力资源的培训等，进行前瞻性的规划，使人力与需求相适应，达到组织目标。引人人力资源战略规划管理，既要为组织选择和提供适当的人才及储备，发展和提升组织和个人的刨新能力，还要及时发现人才存在的问题，提供综合解决问题的方案。
　　4.建立国际化的人力资源开发体系。经济全球化必然导致人才的全球化，人才的跨国流动必将迅速增加。为避免我国公共管理人才流动失衡，我们必须按照国际惯例，建立与国际接轨的公共部门人力资源开发新体制和运行机制。首先要构建起有中国特色的“国际人才市场”，引人人才使用的“委托制”；在公共部门人力资源开发中，要引入与竞争“对手”合作的理念。可以跨国界、跨行业、跨领域、跨部门“共享人才”。
　　5.改革现行的公务员晋升和薪酬制度。一是增加公务员级别设置。考虑在不增加职务的前提下，增加现行公务员级别总数设置，增加每一职务对应的级别，使受到客观原因限制不能晋升职务的公务员有望晋升级别，从而调动起他们的工作积极性。二是加强岗位交流。我国公务员可与企事业单位进行交流。对由于客观原因不能晋升的公务员，可以交流到企事业单位任职，加强流动，创造晋升机会。三是建立公务员退出机制。严格执行好公务员辞退制度、辞职制度、降职制度和免职制度，使公务员队伍能进能出，能上能下，实现合理流动，这也是对晋升制度的一个补充。四是在国家实行统一的以利益为原则工资政策、工资制度和工资标准的前提下，各地结合本地区的实际情况可以制订具体灵活的实施方案，这样既有利于宏观调控，又有利于解决实际问题。五是建立切实可行的津贴制度，适当拉大级别工资的差距。以体现地区差别、行业差别、岗位差别。通过改革现行公务员晋升和薪酬制度，在精神上，满足公务员的尊重需要和自我实现需要，激发公务员的工作热情；在物质上，提高公务员的工资、福利待遇。
　　6.完善公务员考核与评估制度。目前国家公务员考核方法，过于注重“简便易行、宜于操作，防止繁琐”，而忽视了考核方法的科学性，以定性方法为主，缺少定量的考核方法，忽视了考核方法对考核结果的影响。应把定性考核与定量考核相结合的方法写进有关法规中，作为公务员考核的第三个基本方法。一是在考核过程中，要运用量化指标对公务员的德、能、勤、绩进行全面地分析测量，并运用计算机等现代化手段对考核结果进行标准化处理。因此，建议对公务员进行多角度多层次考核或全方位考核，采取先分项评分，再综合评语。分项评分可以提高考核结果的准确性，而综合评语可以体现公务员考核的综合性与考核对象的个性特点。在分项评分的基础上，再综合评语，显然可以使综合评定的结果更具真实性与生动性。最后还应该在分项评分与综合评语的基础上评等，使考核结果简洁明了，可感性强，从而增强公务员考核制度的激励功能。二是为了防止或减少公务员考核中的种种误差，提高考核结果的科学性与可靠性，客观公正地评价公务员，还需严格选择高素质的考核人员，对考核者进行必要的训练，提高考核人员考核理论水平，使其熟练掌握现代考核方法与现代考核技术。三是在评估过程中，要引进公共部门和服务对象(即社会公众)的评估，逐步实现官方评估、专家的绩效评估机构与民间评估并重的评估制度。利用大众传媒介入。接受大众的审视和评判。四是建立标准化的定量分析和定性分析相结合评估指标体系，充分考虑政务类与事务类公务员之间的本质差异和管理需求差异，确立不同的评估维度。五是选择简便易行，具有成效的平时考核和年度考核相结合的评估方法。找出公务员平时工作中存在的问题，针对存在的问题制订合理的改进方案，并确保公共政策能够有效及时地实