完善人民陪审制度若干法律问题探析

　　摘要：人民陪审员制度是实现我国人民当家作主的一种司法表达和体现，也是近年来以人为本、司法为民的重要体现。文章既结合人民陪审员制度的发展历程和西方陪审制度的特色，又结合中国具体的国情。从立法和制度等方面分析现存人民陪审员制度存在的问题并提出解决对策。
　　关键词：人民陪审问题对策
　　中图分类号：DF8
　　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2010)11-076-02
　　
　　一、人民陪审制度简述
　　
　　陪审制度是国家审判机关吸收社会公众参与案件审理的一项司法审判制度。从法制史的角度来看，现代陪审制度最早起源于英国，并随着英国在近代的扩张而传播至美洲、非洲、亚洲等殖民地。陪审制度历经变迁和发展，在英美法系国家和大陆法系国家分别形成了风格迥异的陪审团模式和参审模式。就我国而言。在中国漫长的奴隶社会和封建社会中，陪审制度是一个完全陌生的概念，它在中国法制史上的出现是随着中国满清政权的崩溃而进人中国法制视野的。虽然在清末修律中规定了陪审制度，但遭到了各省抵制而搁置。中华民国时期，南京临时政府和武汉国民政府虽然在司法制度中提出了建立陪审制度的方案，但未能得到实施，南京国民政府的某些法律条文虽然规定了这一制度，但不可能在当时司法实践中得到实施。上世纪30年代初到40年代末，在中国共产党领导的“革命根据地”、“边区”和“解放区”普遍实行人民陪审员制度，这是我国现代陪审制度的雏形。解放后，中央人民政府委员会在1951年颁布的《中华人民共和国法院暂行组织条例》中明确规定实行人民陪审制度。同年颁布的《中华人民共和国法院组织法》明确规定了适用人民陪审的案件范围，即人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的除外。1954年我国第一部宪法把人民陪审制度规定为宪法原则。1979年《人民法院组织法》再次确认了这一原则，甚至在1979年的《刑事诉讼法》中明确规定凡是由合议庭审理的一审案件都必须有人民陪审员参加。这些规定直到1982年都发生变化，1982年宪法不再把人民陪审制度作为一项宪法原则，同年的《民事诉讼法(试行)》和1983年的《人民法院组织法》也不再将陪审制作为一项审判原则予以规定。1989年颁布的《行政诉讼法》、1991年颁布的《民事诉讼法》和1996年颁布的《刑事诉讼法》都没有规定第一审案件必须实行陪审制，从而人民陪审制成了一项法院根据具体情况灵活运用的一项审判组织形式。为适应我国改革开放和全面建设小康社会形势发展的需要，弘扬司法民主，促进司法公正，2004年8月28日全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，并于2005年5月1日开始实施。《决定》的颁行。对于完善和改革我闻审判制度将会产生重大而深远的影响，也表明立法机关对中国陪审制度的发展和完善持支持的态度。我国现行法律所规定的人民法院第一审审判组纵形式主要有两种形式，一种形式为独任制，就是由一名法官独自审理案件，另一种形式为合议制，审理案件由审判员或审判员和人民陪审员共同组成一个合议庭，合议庭的组成人数必须为单数，对于采取审判员和人民陪审员组成合议庭中，审判员和人民陪审员各为多少人目前法律并没有明确规定，只能由各级法院在审理案件中根据实际情况自行决定，这是我国目前可以找到的人民陪审制度的法律依据及具体规定。法国伟大的思想家托克维尔极为推崇陪审制度对陪审员法治教育的功能和作用：“应当把陪审员看成是一所常设的免费学校，每个陪审员在这里运用自己的权利，经常同上层阶级最有教养的最有知识的人士接触，学习运用法律的技术并依靠律师的帮助、法官的指点，甚至双方的责问而使自己精通了法律。我认为，美国人的政治常识和实践常识，主要是在长期运用民事陪审制度当中获得的。”从这个意义上讲人民陪审员制度不仅有助于司法公正、宣传法律还可以让晦涩的法律通过人民陪审员的参与而进入寻常百姓家。
　　
　　二、人民陪审员制度存在的问题
　　
　　从中国司法制度的角度来讲，人民陪审制度的实行在中国司法活动中并没有很长的历史，加上中国各项制度自新中国成立以来历经多次历史变故，特别是受中国政治体制改革的影响，使得作为政治制度组成部分之一的司法制度的变革显得更为复杂和艰巨，作为审判方式的一种组织形式，人民陪审制度也概莫能外。当前，人民陪审制度在中国司法实践中存在的问题主要表现如下：
　　1.立法上的缺陷。首先宪法并没有规定我国人民陪审员制度，造成人民陪审员制度缺乏宪法保护。宪法是我国的根本法，具有最高的法律效力，是一切法律法规制定的依据，任何违反宪法规定的法律法规都是无效的。宪法规定的内容都是我国基本的法律制度，得到宪法的最高法律效力的保护。人民陪审员制度，作为我国一项重要的司法制度，具有很高的法律效益和社会效益，但是缺乏宪法的保护，对人民陪审员制度的进一步发展造成严重的影响。因此，我们需要重新恢复人民陪审员制度的宪法地位，修正宪法明确规定人民陪审员制度。其次没有一部人民陪审员制度的专门法，现有人民陪审员制度的内容只是散步于《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《人民法院组织法》等法律法规。没有关于人民陪审员制度的专门法律，造成我国目前人民陪审员制度内容零散，规定较为原则性，甚至出现用词混淆的问题。这些问题的存在，很难有效地保护人民陪审员制度，这也是我国人民陪审员制度发展的最大阻碍。最后虽然在民事诉讼法中仍然有所规定，但显然已是今非昔比。民事诉讼法上这种过于简单和抽象化的规定，一方面没有明确人民陪审制度的地位及其相关的职能，另一方面对于人民陪审制度在实践中如何执行也缺乏可操作性的规定，比如，人民法院在何种情况下应该启动人民陪审员参与案件审理、人民陪审员的任职条件、在审理案件中的职权和职责、人民陪审员有没有任期上的限制、人民陪审员产生的程序性规定、人民陪审员参与案件审理过程中所存在的一些风险有无相关保障和如何保障、采用人民陪审员参与案件审理时人民陪审员与审判员的比例有没有规定的必要和如何规定这一比例等问题都没有明确的规定。
　　2.实践中的不足。一是管理不到位。不同法院的人民陪审员主管部门不尽相同，大多是政工办，有的是立案庭，有的是监察庭。有的干脆就不设管理部门。管理部门缺乏规范性，导致对人民陪审员的管理难度加大。二是制作追究不健全。人民陪审员并不是国家工作人员，但是人民陪审员却掌握了国家司法审判权，对案件审理产生较大的影响。目前。我国对人民陪审员的责任追究体制规定不全，没有建立完善的奖励、惩罚机制，而现实中却出现人民陪审员办“人情案”、“金钱案”的现象，导致无法更好地追究人民陪审员的法律责任。三是庭审作用不明显。在很多基层法院中，只是为了应付法律的明文规定以及上级法院的考察。陪审员不陪不审、陪而不审、审而不议、议而不判等问题较为普遍。陪审员的作用得不到发挥，共同阅卷、共同调查、共同审理、共同裁决难以实现。案件审理几乎成了审判员的“独任”审判，陪审员在审判中几乎成为一种“陪衬”和“摆设”。四是资格审查不严格。《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》明文规定了人民陪审员的资格审查程序，但是现实中，并不是所有法院都严格遵守法律的规定的。很多基层法院在选择人民陪审员时，由于没有向社会公开人民陪审员的招录信息，一般都是法院直接确定人选，上报人大通过，基本上没有社会人士自己报名。而人民陪审员的职位也成为了解决就业困难的措施之一，一些人往往托关系，在法院当个人民陪审员，有案件审理的时候，来法院参加一下庭审，领一下经济补贴，有的干脆每天到法院上班，成为“编外审判员”了。人民陪审员遴选问题，没有具体的操作规范，各地不尽统一。五是培训不规范。目前我国法律原则性规定了，各地法院需要对人民陪审员定期进行法律知识方面的培训，但是具体由何方培训，怎么培训等方面的内容没有任何规定。法院缺乏对人民陪审员法律素质的培训，造成人民陪审员在庭审时缺乏严肃性，衣着、言行较为随便，社会影响较差。六是保障不完善。人民陪审员在审理案件时依法享有有关的经济补贴等保障，但是在现实中，往往很难落实。有些经济不发达地区迫于财政经费的问题。法院很难及时提供人民陪审员的经济补贴，长时间拖欠人民陪审员的补贴。再者，各地人民陪审员取得报酬的方式也存在差异。有的法院按天数计算，有的法院按小时计算，有的按出庭次数计算。用人单位和人民陪审员普遍认为，目前人民审判员报酬普遍偏低或混乱，是影响人民陪审员参审热情的一项重要原因。
　　
　　三、对策建议
　　
　　1.完善立法。一是要解决应该是人民陪审制在法律上的地位问题。笔者认为应该恢复人民陪审员制度在宪法上的地位。陪审制度是一种关于司法民主的基本制度，因此应该有宪法依据。我国现行陪审制是以《人民法院组织法》和《民事诉讼法》的规定为依据，在法律地位上缺乏充分的立法基础。二是应该明确规定适用人民陪审制的案件范围。虽然我国目前仍处于社会转型时期，从立法的角度来看有些问题应该是宜粗不宜细。但是过于粗放的规定反而削弱了法律本身所应该具有的权威性和严肃性，如上所述的规定可以说各级法院是否选择人民陪审员制度都不存在违法问题，显然法律上的这一规定使得人民陪审制度形同虚设，成为可有可无的制度，根本没有一点法律的强制性可言，这不仅有损法律之尊严，同时也是对立法资源的浪费，如此还不如不规定的好。三是明确规定陪审员的资格。陪审员的作用除了认定事实之外还直接参与案件的合议过程。所在也直接参与到法律的适用中，因此其受教育程度对其能否正确认定事实并对法律正确理解和适用具有较为直接的影响。但是在我国现行立法中没有关于陪审员文化程度方面的规定。一些陪审员文化程序较低，法律意识淡薄，掌握和运用法律知识的能力明显不足，以致影响了陪审的效果，这也是实践中多数法院之所以不选择人民陪审员参与案件审理的主要原因之一。所以陪审员的选择一定要强调素质和质量，应该尽可能吸收一些懂法律或具有各项专门知识的人才担任陪审员。当然除了专业上的考虑之外还必须注意陪审员的其他素质问题，如个人的政治索质、道德修养、品性等等。此外还必须设置排除性的规定，有些具有特殊职业或工作岗位的人员明确规定不得成为人民陪审员，如党政机关的领导或工作人员、执业律师等等。四是明确规定人民陪审员产生的程序。从我国现行的法律规定来讲，人民法院是我国唯一的审判机关，法官的产生必须严格依照法律规定的条件和程序进行，所以对于“准法官”的人民陪审员的产生而言，笔者认为应该通过人大委员会选举任命才具有合法性。各级人大常委会应当成立人民陪审员任选委员会，由各单位向该委员会提出陪审员名单，公民个人也可以直接向该委员会自荐。陪审员由该委员会审查任命，并发给资格证书，陪审员的任期与人大代表的任期相同，但可以连任。五是明确规定人民陪审员的职责。人民陪审员作为合议庭组成人员其法律地位与其他审判人员一样，具有同等的权利和义务。但是这些权利义务不够明确，同时对于权利受到侵犯时也缺乏必要的救济途径和法律保障。因此笔者认为应该在立法上对这一制度补充一些保障性或权利救济途径的规定。当然除权利之外还必须明确人民陪审员违反法律规定所应该承担的责任。六是参加案件审理的人民陪审员的人数。从职业的角度来讲，笔者认为合议庭中的人民陪审员的人数不宜过多，因为司法活动是一项专业性相当强的工作，而且司法公正承载着许多其他制度所难以承载的期望，所以能否正确认定事实并适用法律对审判活动至关重要，让过多的人民陪审员参加案件审理表面上可能会使监督司法体现得更为充分一些，但从效率和法律效果来讲未必是可取的，甚至可能影响司法公正。所以就合议庭中的人民陪审员人数来讲，认为不应超过审判人员的人数。
　　2.规范实践。一是要加强对陪审员的培训和管理。陪审员应当具备基本的法律专业知识和法律意识，因此各级人大应当加强对陪审员的培训，采用各种方式促进陪审员对法律知识的学习，提高其参与司法活动的能力。同时还应注意提高陪审员的道德水平，使陪审员在审判活动中真正发挥其应有的作用。二是加强陪审员保障机制。《人民法院组织法》第32条规定，人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工资收入的，由人民法院给予适当的补助。但在实践中，由于法院办案经费不足，给人民陪审员支付的陪审费偏低，使很多人因为得不到经济补偿而不愿担任陪审员。笔者认为就陪审员的物质保障来讲各级人大应该建议各级政府设立专项基金，人民陪审员的经济补偿不应该由人民法院从本院的办案经费中支出，因为这样一方面增加了法院的负担。可能导致法院尽量避开陪审员参与案件审理，另一方面也会削弱人民陪审员参与司法中监督司法的作用和其参与案件审理的独立性。除了物质上的保障之外还应该逐步完善人身安全的保障机制。三是应该赋予当事人是否实行陪审制的选择权。陪审制度作为一项法定的制度，其设立的宗旨在于使当事人享有要求受到人民陪审员的陪审的权利，从而达到群众参与司法、监督司法的目的，实现民主司法和公正司法的要求，所以是否适用人民陪审员制度的权利应该在于当事人而不是在于人民法院，所以实践中由人民法院根据案件实际情况来决定案件是否适用人民陪审员制度的做法显然是不太符合法治之精神。因此笔者认为实践中应该由法院告知当事人有选择的权利，如果一方当事人或双方当事人提出要求陪审，那么法院就应该适用人民陪审制度，如果当事人没有提出这一要求，人民法院也应该告诉当事