浅析村委会在土地征用过程中对资源配置效率的约束

　　摘要：文章从土地承包法、土地征管法等有关土地的基本法律入手，分析了村委会在土地征用过程中出现的损害失地农民利益，降低经济效率的现象和原因，分析了在交易费用不为零的现实世界，土地权利界定给农民和界定给村集体所产生的交易费用不同，就必然导致了资源配置的效率不同。认为村集体的虚拟性是问题的经济根源，并提出约束特集体的经济权利的政策建议来解决此问题。
　　关键词：村委会　土地征用　资源配置约束
　　中图分类号：F301　文献标识码：A
　　文章编号：1004-4914(2010)11-067-03
　　
　　一、土地制度现状
　　
　　家庭承包责任制是中国农村自1984年起普遍实行的一种农业耕作制度。它是这样一种制度：集体在名义上仍然拥有土地的所有权，但是土地的使用权却在一个满足国家和农村社区税赋要求的合约下归属农户。家庭责任制使农户成为独立的农地使用者，并在一定程度上成为农业生产的经营者。虽然家庭责任制显示了巨大的经济效率，但是随之也带来了很多弊端，这些弊端阻止了农业生产率的进一步提高，在一定程度上挫伤了农民的生产积极性。其主要表现在：虚拟的集体所有权导致的一些权力和权利滥用；农民拥有的各项产权的模糊性：行政权力对农民权利的任意约束等等。
　　2002年，政府出台了《土地承包法》，该文件蕴含了农村土地产权私有化的性质，这种特别的性质，不仅使它与以往的土地法案不同。而且，本质上确定了农民对土地的使用、收益、流转、出租等权限，而这些权限，在过去绝大部分是归村委会的。进一步看。2002年土地法案实际上剥夺的村委会关于对土地各种权限的权力。但是，依据产权理论，如果不使私有产权落入共有领域，不仅需要清楚地界定产权，也需要有效地保护产权。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多数权利归属于农民，但是并不能保证农民能够真正地拥有这些权利。在以往的土地法中也规定了农民的一些土地权属，如土地承包15年不变，或3(1年不变。但是由于农民不能保护自己的权利或保护自己的权利代价太大。其权利受到很大的侵犯。农民不能保护自己的土地权利，或者说，村委会或，政府越权行使自己的权力。侵占或剥夺农民的土地产权。
　　自20世纪80年代以来我国对工业化的进展再一次提供便利，从农民手中把土地收回用以发展高新工业；以很低的价格提供给外商来吸引外资；为改善城市市民的居住环境、拉动建筑业发展进行房地产开发；为改善教育条件建设大批的教育基地，这些在当时的环境下都不同程度的发展了我国的经济文化。但被征用土地的农民却失去了赖以生存的土地。据统计1952年人均耕地为2.82亩，2003年减少至1.43亩，我国的耕地面积截止1996年底共有130039.2万亩，而现仅开发区就多达6015个，规划面积占据了3.54万亩，这已经超过了现有城镇建成区的面积总和。据劳动和社会保障部统计，目前全国有4000多万失地农民，随着城市化的加速，未来五年内，中国平均还将增加失地农民265万人。这部分失地农民既失去了土地，又没有了土地的替代品，因此在找到新的保障方式之前土地的补偿费是其生存的唯一来源。
　　而大量的调查证明，在土地被征用后的补偿金中只有极少部分能够到达农民手中，其中村委对此项补偿金的截流是占很大一部分。并且大多数村民并不知道自己的土地到底得到了多少赔偿金，更不知道这部分资金到底怎样使用，这也是造成农民上访的最多的原因。
　　在失去土地时，征地主管部门只需与村委会商议，征地的补偿费的有关规定也只有村委会知晓，农民本应对征地的补偿标准拥有知情权，但由于我国的法律法规还不健全，《土地管理法实施条例》第：十六条规定，土地补偿费归农村集体经济所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者拥有，这在法律上就保证了村委会对征地补偿费的使用的合法性，也为村委会为追求个人利益最大化而出现的贪污寻租行为提供有机可乘的侥幸心理。
　　在宪法修正案中规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”，但是并没有明确规定这项权利归属农民还是归属村集体。
　　《土地征管法》第十五奈规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民代表会议2／3以上成员或2／3以上村民代表的同意，并报经乡镇人民政府批准。而当今中国农村还是家族聚居的社会形式。村委会的成员大都由各种亲戚关系联系在一起，他们的利益也就紧密地联系在一起，当作出一项决定对村领导有利可图但损害整村大多数人利益时。他们通常会通过决议的。没有机构监督或监督成本太高。村民代表的产生直接受制于这个村庄的民主自治问题。关于谊问题，各个村庄的差异也相当大，实际上，村民代表这个概念带有极大的模糊性。“上级批准”的规定是将土地使用权的处置权利最后界定给了政府机构，政府机构批准与否决定了这项权利转让的合法与否。由于村委会与乡政府之间的行政隶属关系。这将给村集体更大的权力以攫取共有领域的利益，并为村委会贿赂乡政府官员提供了可能。经验资料也支持之一结论。农民与农民间的土地流转占土地使用权的转让部分非常小。其余的部分都是由村委会行使的权利。
　　这点完全符合博弈论的理论观点。
　　《土地征管法》)并未对征用土地的补偿做出明晰可依的统一的标准，只是在四十七条有一个模糊的并不能保证农民权益的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征地的补偿费用包括土地补偿费，安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该被征用前三年平均年产值的6至10倍。安置补助费最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍。依照本条的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准可以增加安置补助费，但是土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。从6倍到30倍是一个很大的可操作的空间，这又给村领导班子一个寻求个体利益的机会。
　　土地法详细规定了国家征用耕地的补偿费用项为：土地的补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿赍。并对各用项的具体数额作了规定。但是因为这项土地转让权利归属不明确，关于补偿费用逢的模糊性就变得非常大。第一，该项费用归属于原土地的使用者——农民，还是归属于村集体。单纯从权利角度看，如果村集体拥有土地使用权的转让权，那么这项权利应该归集体，但是，并没有法律明确界定这部分权利归村集体。从失去土地使用权的农民来看，土地的补偿费应该归农民，但是农民没有力量保护他的这项权利。所以，土地补偿费就成为共有领域里的利益，由于村委会的力量强大，甚至可以动用政权的力量，这部分好处就被村委会获得。第二。关于安置费。从字面的意思理解这项条款，此费用应该用于失去土地的农民的未来生活安置，但是，由于该项权利被村委会攫取，村委会就动用权力将该项费用截留，对于失去土地的农民给予较少部分的安置费或者采用重新承包土地、调整机动用地等办法给失去土地的农民一定的新的承包地。第三，关于地上附着物和青苗的补偿费，也是最小的一部分，给予失去土地的农民以补偿地上损失。从全国各地情况看，被征土地的农民得到的补助款项大部分是地上附着物和青苗的补偿费。由于权利的不清楚，绝大部分土地补偿款项被村委会以集体的名义所攫取。
　　
　　二、不清晰的土地收益权
　　
　　为了简单清楚地说明目前我国农村土地制度方面的关系，可以假设农村土地制度只存在两个当事人：村集体(村委会)和个体农民。村委会拥有土地的私有产权，其经济关系是市场关系，交易费用为零。在如此假设下，村委会与农民之间的关系类似于地主与农民的关系。如果村委会不自己耕种农田，并且所有的土地都由农民耕种，农民和村委会之间只有一种关系——土地的租赁关系。如果村委会除了将土地租给农民耕种而不能将农地转作他用，那么，这个村的土地供给就是既定的，因此面临一条垂直的供给曲线。如果将村集体作为土地的出租方，农民作为租赁方，租金率就是市场的均衡租金率r，农民按这个地租率交纳地租给村委会，而不管农民怎样使用土地。当然这暗合了在此地租率下农民愿意租赁的土地数量都可以被满足，因为租地农民的租地数量若多于村委会拥有的土地数量，均衡地祖率会上升；而租地数量少于村委会的土地数量，则均衡地租率会下降。从经济效率的角度看。此时资源达到了最优配置，经济是有效率的。
　　目前，中国农村的实际情况是这样的：土地所有权归属于村委会，村委会将土地承包给农民，收取一定的土地承包费f，因为全国大部分地区已经取消了农业税的征收，农民的土地净收益扣除了村委会的承包费f后，净收益大于零，这意味着农民获得了部分的地租，或者说农民拥有土地的部分剩余索取权。而土地被占用后，农民对土地的部分剩余索取权也被村委会攫取了。
　　若农民拥有土地的私有产权，村委会是否就不能攫取农民的净收益了呢?
　　无论土地的所有权归谁。只要农民拥有土地的私有产权，农民就拥有了土地的收益权、使用权、转让权。土地的转让权包括土地的出卖权、出租权和废弃权。如果农民自己耕种土地，土地的收益扣除土地的各项投入还有剩余，这剩余部分就是土地的地租，因为农民拥有土地的收益权，因此地租归农民所有。如果农民将土地租给他人使用或耕种。就会收取地租并归农民所有。但农民一旦土地被征用，剩余的地租就归了村委会支配，农民能否得到土地的收益权就不能得到应有的保障了。
　　土地承包合约与其他各种合约没有什么本质上的不同，与其他合约一样，对个人利益最大化的追求所导致的机会主义行为是违约的必要条件。在既定的产权制度下。村集体拥有土地的所有权，它作为土地的发包方与农民签订土地承包舍约，村集体的代理人(虽然委托人极其含糊，不过委托人越不清楚，代理人的权利就越大)——村干部与其他代理人也没有什么本质上的不同，其根本目的也要追求个人利益最大化。在个人利益约束的前提下。只要有更好的机会、有更大的利益获得，他们就倾向于违约。只要村集体和农民之间存在“承包土地”的合约关系。只要合约双方都遵循个人利益最大化的假设前提，那么，当要素或产品的相对价格变化后，合约双方都有违约的机会主义倾向。如果违约比履约获得更大的好处，那么当事人就倾向于违约，相反，就履约。
　　2002土地承包法案最根本的特征是将对土地使用权的流转权或者转让权的权利界定给了农民。正是这一权利的明确法律归属，使得农民在长达30年的承包期内，拥有实在的承包土地使用权、经营权、收益权、收益处置权和使用权的转让权或流转权。这项权利柬的拥有，使得农民在某种程度上真正拥有了土地的私有产权。土地承包的私有产权意蕴才是2002土地承包法案真正的特征或与以往土地法案的本质性区别。该法案的第十六奈、第三十二条、第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利。
　　依据科斯定理，在交易费用约束下，权利界定越清楚，资源的配置就越有效率，不难看出，2002年法案无论在法律上还是在实际可操作性上，都使得承包方——农民和发包方——村集体或，政府的权属进一步确定，而且在法律上作出这样明确的规定将大大减少因为不确定的权属所产生的合约双方各种争议和纠纷，也大大降低了交易费用，无疑，这项法隶将对农村资源配置进一步优化和经济效率的提高起不可低估的作用。
　　2002年以前的关于土地承包法案的好多权利没有被清楚地界定，在村集体和农民之间力量悬殊的情况下，村集体会成功的攫取共有领域里的利益，在攫取利益的过程中必然会出现租金耗散的效率损失状态。这首先是因为。攫取所得的部分成本由别人承担，通常会导致攫取者并不善待公共领域里的价值。其次，攫取者为了掩盖其攫取行为的非法性，套被迫采用某些非效率的方法。最后。攫取得益会激发更多的人参与攫取，从而增加垄断或界定攫取权的费用，导致可攫取的“租金”被非生产性的用途耗散(同其仁。2002)。不仅如此。2002年以前的土地承包法案还将一些权利界定给了村集体。如果说，2002法隶只是将原来界定给村集体的权利界定给了农民。那么依据科斯定理，在交易费用为零的条件下，无论产权的最初归属如何，与资源的配置效率是无关的。如果假设权利界定给村集体和界定给农民所产生的交易费用是一样的，那么，实际上土地资源的效率配置就没有什么不同。所不同的仅仅是收益分配问题，如果从这个角度上说，那么2002年土地承包法案的价值就大打折扣了。在交易费用不为零的现实世界。土地权利界定给农民和界定给村集体所产生的交易费用不同，就必然导致了资源配置的效果不同。
　　
　　三、村集体的经济学分析
　　
　　出现村委会寻租，占用农民征地补偿费为自己谋取经济利益的现象，以及这种现象背后的效率损失应从根本原因进行分析。本文认为主要的原因在于村集体的虚拟性，或者说村集体拥有虚拟的土地所有权及其与之相关的子权利。由于村集体本身是村民的化身，但在本质上与村民的根本目标不同，在资源配置方面二者就会出现很大的偏差或者说交易成本根本不相同。因此权利界定给村集体和界定给农民会产生不同的效率，一些学者指出，如果权利界定给前者会导致更大的共有领域空间，为获得这部分权利而导致的租值耗散增加了交易成本。而如果将这些权利界定给农民，权利落入共有领域里的可能性降低，为攫取共有领域的权利导致的租值耗散减少，交易成本随之降低，资源配置就会更有效率。
　　关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟的解释。周其仁(1994)教授指出集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权。它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。
　　作为村集体。它是农民利益的代表和农民的化身，但是，在不同的利益面前村集体的代表或者代理人并不能完全代表农民的利益，并且由于不能追溯最终的委托人，就使得代理人更加肆无忌惮的为自己谋取福利，并为了自己的福利而不惜牺牲资源的效率配置。因此，将权利界定给一个不清楚的村集体会导致更大的效率损失。
　　
　　四、政策建议
　　
　　关于制订详尽的有利于农民的土地法案的建议的目的是确定土地的各项权属，并尽可能地将土地的一些权属界定给农民。但是。产权不仅要界定清楚，还必须能够有效地保护，在法律上界定给农民的权利，农民并不能全部地拥有，或者说全部地拥有代价太高。因此，这项措施也不是根本解决土地纠纷和税费自担沉重的行之有效的方法。要想使这种方法奏效，各级政府必须严格执行各项法案，并有效地监督村委会严格地执行这些法案。很明显，在目前中国农村的政治环境、行政环境、法律环境约束下，低成本地保护法律赋予的农民的权利是不太可能的。
　　有些经济学家提出取消，政府和村委会的这项建议。本文认为不仅相当极端。而且也比较孤立，难以取得较多人的认可。但是，作为一项极端的改革措施，它具有一定的合理性。持该观点的人士认为，村委会和乡政府在目前已经没有存在的必要，并且就其所起的作用看已经是弊多利少。可是，持这种观点的人不仅没有给出其论断的实证分析，也没有给出夸人信服的经验证明。本文认为。从经验上说，撤销乡政府和村委会。由县级政府直接面对一盘散沙的个体农民，其行政管理费用将是巨大的，行政难度是可想而知的。从历史上看，至少从明清时期，行政设置就已经建设在乡一级了，而各个村也有公共机构，虽然它不是一级政府行政机构，但是可以协调人际关系、邻里关系和与政府之间的关系。目前我国农村的行政结构基本上采用了明清以来的行政结构形式，时于这种行政结构形式对经济发展、社会福利等各方面的影响，目前还没有看到令人信服的、权威的分析。因此，极端地提出取消，政府和村委会这种解决问题的方式，至少是不负责任的。
　　根据以上的分析，本文提出一个交易成本较低、并可操作的解决方案，即剥夺村委会的经济权力。它包括如下几项措施：
　　1.剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国家作为土地的所有者。作为土地所有者，国家拥有农用土地转作他用的审批权、有制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利，而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。土地征用农民将不再与村委会签约，而只是与国家签约。村委套只是签约方一国家的代表。它只具有代签约权。而不具有任何的变更的权力，这就从根本上制止了椅委会凭借土地所有权而任意变更征收土地补偿合约的违约行为和攫取部分地租的行为。
　　2.剥夺村委会的任何征收费用权，不仅村委会没有权力征收除国家税收外的费用。任何行政机构均没有任意向农民征收费用的权利，这就杜绝了村委会巧立名目以征收各种费用攫取农民的土地补偿费用。
　　3.账目公开，在使用征地补助费时，村委会应提前发出公告，详细告知村民资金的用途数量，将征地补助的收支情况列出一览表。接受村民监督。
　　4.还村委会本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织。村长只是农民自治组织的组织者和召集人，至于这个组织的公共事务。由这个组织的所有人投票解决或协商解决。任何公共事务决定不具有法律上的强制性。
　　通过以上分析，如果村委会的经济权利得到约束，在农民征地过程中，就不再会出现如此多的问题，失地农民的社会保障体系得建立也会更加顺利，征用的土地由于产权的明晰，交易费用也会降低，从经济学角度分析的资源配置也会更有效