现行水利工程建管存在的问题

汪峰

（安徽省皖河长江河道管理局，安徽 安庆 246009）

1 现行水利工程建管体制的特征

水利是国民经济的命脉，是国家的基础产业，水利工程建设以政府作为投资主体、投资巨大、服务全社会为主要特征，在整个国民经济活动中具有举足轻重的战略地位。水利工程建设监理除具有监理工作的普通特性外，还具有区别于其他监理工作的显著特征，主要表现在它的社会性和专业性上。

1.1 社会性

水利工程建设监理作为项目管理者，最终要实现项目的成果性目标和约束性目标，尽管实现约束性目标是实现成果性目标的前提条件。但是两个目标并非等同，由于水利工程建设项目的法人一般由政府或政府机关委派或任命，水利工程建设项目的成果性目标又主要体现在社会功能和社会效益方面。所以，水利工程建设监理尤其要重视其项目的成果性目标，与其说对项目法人负责，准确的说更应对政府负责，对全社会负责。况且水利工程投资巨大，一但发生意外，给国家给人民给全社会会造成严重的灾难，这一点是其他任何行业都不可与之相提并论的。综上所述水利工程建设监理肩负着为政府、为全社会把关的重任，其水利监理部门的潜在功能带有为政府管理水利工程建设的色彩，这种功能的体现对全社会都是有积极作用的。因此水利监理部门的改制应当强化监理部门的社会性。

1.2 专业性

水利监理部门要保证实现项目的成果性目标，担负起它的社会作用，不能简单的就工程论工程，还必须了解和掌握包括项目的立项背景、设计理念、服务对象、效益分析、环境影响在内的全部信息，也只有如此才能发挥其社会作用，以使每一项，特别是大中型水利工程建设项目都能实现它的成果性目标。由此可见，水利工程建设监理具备特殊的行业性和专业性，在它工作的全部过程中同水利主管部门、设计部门、水文地质部门、水利科研部门等存在着千丝万缕的联系，决不仅仅是项目法人和承包商之间引入的一个与其它别无瓜葛的第三者。所以水利监理部门的改制必须充分考虑它的专业性，必须充分考虑它为了担负起社会责任而必须同水利行业发生关系的特殊性。

1.3 市场的特殊性

八十年代以来，我国水利工程建设管理体制进行了重大改革，建立了以项目法人责任制、招标投标制及建设监理制为主要形式的新的建设管理体制。实践证明，建设监理制促进了工程项目的质量、投资、进度目标的有效实现，提高了水利工程建设投资效益，为社会经济发展做出了积极贡献。尽管随着改革开放的不断深入，市场机制在不断完善，但只要投资主体不变，市场就会停滞在一个准发育状态。在市场运作机制不健全或不完善时，监理部门为了其自身的生存，就可能会出现不按市场规律操作和不正当竞争等问题，尽管这些丑恶现象目前在其他行业和其他监理部门也不同程度的存在，这都可以随着市场秩序和市场运作机制的不断完善逐步加以克服。但水利工程建设等不得逐步克服,因为水利工程在国家经济中地位和作用是巨大的，一但发生问题，其灾难性的后果也是我们难以承受的。所以必须按特殊行业对待，完全依赖项目法人责任感的市场运作机制是不完善的。对于大中型水利工程项目，政府或政府主管部门监督一旦顾及不到或力所不能及，而监理部门又丧失了代政府和全社会把关站岗的地位和功能时，就会引发一系列的问题，而这些问题的出现可能是灾难性的。

2 对现行水利工程监理职责的理解

监理是“监”和“理”的组合词。“监”-是对某种预定的行为从旁观察或进行检查，使其不得逾越其行为准则，也就是监督、监控的意思。“理”—是对一些相互作用和相互交错的行为进行协调，以理顺人们的行为和权益关系。监理单位的职责通过项目法人的委托依据国家有关工程建设的法律、法规和批准的项目文件、工程建设合同以及工程建设监理合同对工程建设实行的管理。对于水利工程，特别是大型水利工程委托监理单位行使监理职责的委托方是建设单位，其实这只是一种表面现象，就本质而言，水利工程建设单位也是受委托方，真正的委托方、出资人是国家，在我们弄清楚是谁让我们监理后，需要解决的问题就是我们监理谁的问题。监理过程中的“三控制、两管理”，基本上都是针对承包方的，在实际的工作中监理所能够做的也只能是针对承包方的管理。在施工管理体制中，承包方的违规可由监理来制约，监理单位的违规可由建设单位来制约，有一方没人制约，只能依赖政府监督部门来制约，而政府监督部门又受到资金、人员编制等各种条件的制约。当然应该说绝大多数的建设单位是能够按照国家的有关法律、法规规范其行为的，特别是行政部门直属的建设单位还是比较规范的。

3 水利工程建设管理的问题

3.1 水利工程建设管理项目法人负责的管理体制问题

无论是项目法人还是政府监督部门，有关法律、法规涉及到他们的条款要远远少于对监理的约束，而法律、法规赋予监理的职责很大程度上又带有政府行政职能的色彩。监理作为一个市场条件下运作的部门，尤其是当被边缘化到一个一般的中介服务机构以后，很难行使这样的职权，用一个中介机构去规范作为政府代表的建设单位的行为，无论在世界什么地方都是一种妄想，反而使得建设单位能够合理合法地以合同的形式将全部或大部责任转嫁到监理部门。这些问题作为弱势的监理部门又不得不受命于建设单位，这种态势等于建设单位花钱雇用了一个责任承担者。一旦建设单位违规，就奠定了监理部门“替罪羊”的角色。

3.2 水利工程建设管理的社会地位问题

水利监理部门的弱势地位，极易造成监理队伍的腐败，个别监理人员面对违规行为时，顾及到单位的生存空间和条件，可能从开始的不得已而为之发展到积极主动配合，进一步加大了水利工程的风险。现在就出现了个别建设单位拒绝监理单位对总监人选的正常调配，这里并不完全都是有正当理由的，其中的奥妙不言而喻。

监理机构的社会地位问题，我们不能说民营监理单位的社会地位就低，谁也不敢这样说也不会这样说，可传统的理念和计划经济条件下形成的惯性思维在我们每一个人当中都根深蒂固，不是靠加大改革力度和转变思想观念的几句口号就能够转变的，这种转变需要相当长的时间。

4 解决现行水利工程建管存在问题的措施

4.1 水利监理应作为一个特殊行业来对待，必须完善三元制衡的建管体制，要让水利监理部门的责任与其在工程建设管理中的角色相对应，使之没有任何顾虑地能够在违规面前道一声“不”。

4.2 不能让具体的工程建设单位决定水利监理部门的生存空间，水利监理部门的报酬以及今后的市场份额不能由具体的建设单位来主宰，可采用由水利主管部门按照水利工程等级直接委托，监理报酬由水利主管部门在工程款中扣除的形式。目前，山西省建设厅开始设立监理专用账户，就一些共性的问题，尝试和探索新的合理的管理体制。

4.3 严格资质管理，监理单位和施工单位的资质要与所监或施工的工程等级相对应，杜绝随意委托和出卖资质的情况发生，应严肃处理类似事件的责任人。

4.4 应调整建设单位与监理单位的责任范围，必须出台相应的法律法规，强化对建设单位的约束，对一些违规行为，如：强行分包或以介绍工程队等方式变相分包施工单位合同范围内的工程等。应特别加大项目法人的违规成本。

[1]李伟：强化监理部的组织建设，建立健全总监的合理轮调制度.建筑经济,1999,9

[2]刘微:《对水电工程建设项目法人管理的认识》,水力发电,2003,29卷6期

[3]四川省地方志编纂委员会.都江堰志.成都：四川辞书出版社，1993.12