论民用能效PCDM项目的实施——由甘肃舟曲泥石流事件引发的思考

郁 璇，李全生

(天津大学管理与经济学部，天津 300072)

2010年8月7日23时左右，甘肃省舟曲县城东北部山区突降暴雨，引发特大山洪泥石流灾害。受灾4496户、20227人，毁坏农田1417亩，毁坏房屋5508间，进水房屋20945间。事实上，根据中国工程院提供的数据，从20世纪90年代以来，我国西部地区的旱灾、水灾面积不断扩大，损失不断增加。旱灾发生频率比80年代增长了7.5%，洪涝灾害发生频率则增长了49%。［1］2010年上半年，全国自然灾害受灾人口2.5亿人，死亡3514人，失踪486人，紧急转移安置人口644万人;农作物受灾面积2029.4万公顷;倒塌房屋 90.7万间，损坏房屋301.4万间;直接经济损失达 2113.9 亿元。［2］

长期以来，我国西部地区都是通过传统的农牧业增长方式追求农业经济发展速度，大部分地区满负荷、超负荷地开发利用资源，大大超出了环境的承载力，造成水土流失、土地荒漠化、草地退化等生态恶化后果。此外，西部地区采取的粗放式能源资源开发利用模式也是造成生态灾难的主要原因。由于气候、交通等条件的限制，西部山区长期面临能源供应不足和煤炭价格过高等问题，“靠山吃山”成为山区居民的传统生活方式，砍伐林木用来烧柴似乎“理所当然”。粗放式能源消费方式消耗了大量的煤炭、薪柴和秸秆，使当地本就脆弱的生态环境遭到了破坏。因此，妥善解决西部地区的能源消费方式问题，有利于改善其能源消费结构、提高生活质量，缓解多发的生态灾难和保护生态环境。

一、民用能效PCDM项目的作用与实施特点

(一)民用能效规划类清洁发展机制的作用

规划类CDM项目即PCDM，是指把为执行相关政策或者为达到某一目标采取的一系列减排措施作为一项规划方案，整体注册成一个CDM项目，在此规划方案下所有单个CDM项目产生的减排量经过核证后就可以签发相应的CERs。民用能效PCDM就是将那些作为单个CDM项目开发经济效益低、市场开发潜力小、地理位置分散的项目以规划实施的形式，最大限度地扩大实施主体范围，形成规模效益，促进清洁技术的推广和普及，改善当地居民的生活条件和生活方式，是对现有CDM的改进和完善，更大程度地提升小国家和贫困国家参与CDM的机会。通过民用能效PCDM项目的实施，有助于改变广大农村和西部地区传统的农牧业增长方式和粗放式能源资源开发利用模式，通过开发利用可再生能源，解决边远地区居民的生活、照明等基本需求问题，从而真正实现西部大开发的目的。

(二)民用能效规划类清洁发展机制的实施特点

1.项目的实施对象

民用能效PCDM通常关注的是那些以单个用户为主体时，不具有实施可能性的CDM项目，只有通过制定规划方案的形式，将这些小型、分散的个体整合为一个规划方案下的CDM项目，才能形成规模效应并参与市场运作。因此，其实施对象主要定位于中国农村和西部边远地区。通过PCDM的实施，不仅可以吸纳更多居民参与其中，改善其贫困状况，而且有助于节约能源消耗，推广可再生能源的利用。

2.项目的参与方

普通CDM项目的参与方一般是一个或者几个，且都是事前确定的。民用能效PCDM的实施对象具有广泛性，涉及多个参与方且分散在多个地点，同时，项目活动不是同时发生的，项目活动的预期类型和单个项目的减排规模虽然可以事前确认或者估算，但实际将发生的项目数量和实施时间可能无法事先确定。此外，除了直接的项目参与方之外，PCDM还包括一个专门的项目协调机构负责项目的整体协调和相关工作，该机构可以是公共实体，也可以是私人机构。

3.项目的实施内容

在PCDM项目框架下，包括项目规划活动(program of activities，简称POA)和CDM项目活动(CDM program activity，简称 CPA)两个部分。其中，POA是指由私有或公共实体自发实施的、执行了某种政策、措施或特定目标的行为。规划活动本身不产生减排，只是提供了减排行动的框架，该活动主要是通过实施若干个具体的CPA实现温室气体的额外减排。CPA则是指在项目基准线方法学指定的项目边界范围内包含的一系列相关的可实现温室气体减排的行为。

4.项目方法学

由于尚处于探索发展阶段，目前联合国还没有开发出仅适用于民用能效PCDM项目的方法学，基于PCDM的上述实施特点，主要适用于可再生能源和节能与能效领域内的小型CDM项目方法学，并且考虑到监测的难度，一般只适用于抽样监测方式的方法学。

二、民用能效PCDM在我国发展所面临的问题

事实上，经过联合国注册的普通CDM项目中，很多采用了类似于PCDM的运作方式，即通过某个机构，将现有的一些具有高度相似性的减排活动进行整合，使用一种或几种技术或实施措施，提高了当地的能源利用效率、改善了居民生活。这些项目的运作为民用能效PCDM提供了很好的借鉴，尤其是在适用方法学方面。虽然中国是CDM项目最多的国家，但是从项目类型分布看，主要集中在工业领域，对于能够改变西部地区资源利用模式、改善居民生活的能效服务项目未给予应有的重视，如表1所示。

表1 中国CDM项目类型和比例

造成上述尴尬境况的原因有多个，包括融资难题、集体行动困境、被抑制的需求的测度、方法学不足等。

(一)融资难题

融资难题源于民用能效PCDM项目的开发者与受益人相分离的现象，即民用能效项目的受益人一般是边远和落后地区的居民，但是为此买单的却是项目开发者。融资难题已经被证明是民用能效项目发展缓慢的首要原因。因为如果不向受益人收费，项目开发者仅能获得CERs的收益，但是向居民收费就违反了PCDM的初衷。而且，PCDM项目繁琐的注册和签发程序以及项目的长周期性使得CERs的收益很难被精确预测。因此，只有当CERs的收益足够涵盖项目成本时，项目开发者才会有动力进行民用能效项目的投资。

(二)集体行动困境

民用能效PCDM项目面临的集体行动困境是指对大量分散的终端用户集体行动的组织和激励问题。在民用能效PCDM项目中，必须说服成千上万的分散的终端用户进行项目合作，无形中为居民增加了一些额外负担，如根据要求进行监测记录等，这就需要大型社区甚至是政府的参与支持和优质社会成本的巨大投入。

(三)被抑制的需求

被抑制的需求是指在实施PCDM之前，由于收入或者基础设施的局限性导致项目实施地的能源服务水平不够，从而抑制了当地人们的正常需求，无法真正反映能源匮乏的家庭的真正需求。布鲁克、桑德斯等学者都曾指出，能效改善带来的成本有效性在长期可能会导致能源使用的快速增长。因为能效的改进能够降低能源服务的成本和刺激经济活动，在某些情形下，能源需求随着能源生产能力的改善也会增加。计算民用能效项目基准线最困难的一个部分就是对被抑制的需求的准确度量。被抑制的需求的测度不仅关系着基准线的确定，而且决定着项目开发者据以使用的金融模型。该模型是确定项目是否具有经济可行性或具有商业吸引力的重要决定因素。

(四)方法学不足

截至2010年4月，联合国EB共公布了8个小型方法学，包括可再生能源和节能与能效提高两大领域，如表2所示。目前，能够适用于民用能效PCDM项目的小型方法学只有两个，无法满足多样化的民用能效PCDM项目的不同需求。因为对于终端用户项目，基准线情景实际上是一个不可能发生的假设情景，确定基准线情景并论证额外性实质上是一个主观判断过程，要得到DOE和EB的认可是非常困难的，因此在减排量计算时不可避免地存在一定误差。

表2 可再生能源和节能与能效提高领域项目清单

此外，EB关于禁止使用绩效模型(performance based modeling)的规定进一步加剧了民用能效PCDM项目面临的方法学不足的难题。民用能效PCDM项目具有的终端用户分散性特征非常适合绩效模型的采用，因为该模型采用的是下游监测形式，允许将家庭而不是单个的排放设施作为被监测主体，这样就可以降低监测难度和项目开发者的监测成本，有效解决集体行动困境的难题。但是该方法尚未得到EB的认可，在实施民用能效PCDM项目时，必须对项目实施中涉及的每种技术、照明或者修缮类型根据类型和基准线分别监测，进一步降低了该类项目的吸引力。

三、民用能效PCDM的总体思路与路径选择

(一)总体思路

将类似甘肃舟曲这样的潜在生态灾难危险地区，以及中国西部农村地区的生存居住环境进行能效规划，通过建立集中的居民定居区域，根据当地能源禀赋开发PCDM项目，改变目前靠山吃山、滥砍滥伐、居住分散、能源利用效率低的局面。

1.建立集中的居民定居区域、统一进行能效管理。将具有潜在生态灾难危险地区的分散居住的居民迁出，为他们建立新的安全定居区域，并进行统一的能效设计和管理。原居住地可以按照一定的标准评估作价，发放给居民，用于居民的迁移补偿。新居筹建费可以考虑安居房与经济适用房的建设模式，根据当地的情况制定不同的能效管理模式。

2.根据当地的能源禀赋开发PCDM项目。我国西部地区尽管自然环境相对恶劣，但可再生能源丰富，可以根据当地的可再生能源禀赋重点开发以下PCDM项目:第一，开发使用太阳能。太阳能作为一种清洁的可再生能源，能够就地开发利用，不涉及运输问题，所以对于交通不发达的山区农村最适合。太阳灶、太阳能热水器等技术目前发展较成熟，对于提高山区居民生活水平、节约能源都可以起到积极作用。第二，积极利用生物质能。我国西部地区存在大量的枝杈柴、作物秸秆和有机垃圾等生物质资源。以往这些资源被以户为单位作为能源烧掉，不仅效率低下，而且使宝贵的“碳汇”资源变成了排放源，增加了碳排放。因此，应当积极发展农村沼气等经济适用的技术，探索沼气“三位一体”、“四位一体”等多种生态经济模式，实现解决农村能源问题与发展农村经济的有效衔接。第三，探索利用风能和地热能。西部地区蕴藏着丰富的地热能和风能资源。有资料显示，西北、华北和东北等地是中国风能较为丰富的地区［3］。因此，在偏远山区可以发展风能和地热能解决供暖、温室、家庭用热水等问题。

(二)路径选择

1.项目选择

根据我国《清洁发展机制项目运行管理办法》第四条和国务院22号文件《关于加快发展循环经济的若干意见》的规定，开展CDM项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主。由于甲烷和煤层气项目一般适用大型项目方法学，不适合民用能效PCDM的开发。结合我国CDM发展的经验和西部地区的现实情况，目前我国实施PCDM项目优势领域主要集中在可再生能源领域以及节能和能效提高领域。在可再生能源领域中，尤以农村户用小沼气、小水电、养殖场生物质能、太阳能热水器、太阳灶等为主，因为该类型项目已经基本具备项目开发条件，有利于较快地实施;在节能领域中，市政规划的绿色照明、建筑节能、户用电器设备如家电、节能灯以及电机系统改造等项目类型具有相对较好的研究和实践基础，可作为优先考虑的项目类型。［4］

2.方法学的开发

PCDM对单一方法学和技术使用的限制进一步加剧了民用能效项目面临的方法学不足的问题。目前，国际上主要有两种方法:一种是由美国最早开发的用于能效活动的《国际测量和核证规程议定书》(The International Protocol for Measurement and Verification Procedures，简称IPMVP);一种是《加利福尼亚州能效评估议定书》(the California Energy Efficiency Evaluation Protocol，简称CEEEP)。这两种方法都是用于能效的测度，并各具优势:IPMVP强调了适用范围的国际性，CEEEP则旨在测度具有相同背景的终端用户组群的能效。由于在诸如养殖场生物质能、小型锅炉改造以及电机系统改造等行业领域中，已有的方法学不太适合民用能效PCDM项目开发，而且一些小型项目方法学在监测的规定上又相对灵活，这对于PCDM项目而言，由于参与者众多，监测活动多采用抽样调查形式，导致项目监测比较困难，无法适用现有的监测方法学，从而成为制约民用能效PCDM发展的重要因素。因此，在初期应当尝试针对前述的优先项目开发合适的方法学，使其在技术上获得支撑，从而加快项目的开发速度和注册成功率。

3.开展PCDM项目的CER与VER交易

2008年底，欧盟委员会通过了“气候行动与可再生能源综合计划”［5］，其核心内容就是更加关注可持续发展问题，在强调通过鼓励国内开展减排行动并增加可再生能源比例实现减排目标的同时，对CDM项目领域和CERs的数量进行了严格限制，即必须是所有欧盟国家认可的 CDM项目领域，且CERs的数量不得超过其2008－2020年减排总量的50%。基于欧盟在全球碳交易市场的重要地位，可以预见，国际社会对CDM项目的质量要求也会越来越高，而民用能效PCDM所具有的可持续发展优势，必将成为碳交易追逐的目标。为了更好地满足国际市场的需要，应对全球碳交易市场的不确定性，解决日益严重的生态灾难问题，我国有必要首先建立起PCDM的内部交易市场，即通过明确交易主体、交易客体、交易方式、核证主体、核证流程、监管主体及处罚机制引导民用能效PCDM的健康发展。只要符合国内相关规定并经过国家主管机构认可的排放权指标即可注册为VER，在内部市场进行交易;对于满足联合国要求的CER则可以出售到国际市场上获利。

四、国家政策支持体系的构建

综上所述，民用能效PCDM在促进生态环境保护、帮助落后地区发展以及预防生态灾难等方面有着非常积极的意义。但其尚属于新生事物，在起步阶段还面临很多困难，因此，民用能效PCDM的广泛实施亟需各方面支持与投入，尤其是国家政策支持体系的构建。

(一)建立国家PCDM项目的VER收购制度

虽然民用能效PCDM项目与普通的CDM项目相比，具有更明显的可持续发展意义，但是因为民用能效PCDM涉及的项目参与者众多，商业吸引力不足，前期的开发成本更高，承担的风险更大。加上民用能效PCDM在我国尚处试验研究阶段，国内相关管理政策主要还是对于普通CDM的规定，还未作出针对PCDM的调整。在普通CDM项目开发过程中，很多都是通过买家预付部分项目开发资金、银行对项目开发者实施贷款等融资方式加快CDM项目的开发速度。但是民用能效PCDM可能因为规划方案实施的不确定性无法获得上述渠道的资金供给。这就需要国家建立民用能效PCDM项目的VER收购制度，通过对VER的认可，为民用能效PCDM项目开发者提供资金，形成对项目参与者的有效激励，推进项目的开发进度，并在此过程中不断完善现有国内相关管理政策。

(二)建立企业购买PCDM项目VER的税收抵消机制

联合国EB早在2007年就出台了PCDM的相关规则，但是根据UNFCCC网站上的显示，截至2009年12月，只有2个经过注册的PCDM项目，有22个PCDM项目处于公示中，项目类型主要包括“户用太阳能热水器项目”、“节能灯替代白炽灯”、“养殖场沼气利用项目”、“小水电”项目等，［6］其中，中国只有1个关于农村户用小沼气的项目处于公示阶段。由于民用能效PCDM项目产生的CERs与普通CDM项目产出的CERs具有同质性，实施对象主要是西部边远地区的居民，以利益最大化为目标的企业不愿意冒险从事PCDM项目。因此，建立民用能效PCDM项目的VER税收抵消机制，间接转移企业的部分风险，使其承担的风险与收益成正比关系，就能提高企业开发和购买民用能效PCDM项目VER的积极性，达到为项目融资和活跃市场的目的。

(三)建立PCDM项目投资者的税收激励机制与财政返还制度

由于PCDM项目开发涉及的项目设计文件较多、减排量计算较复杂，技术上存在较大的难度，导致开发成本较高。在中国进行PCDM项目开发的主要是一些企业和中介机构。由于技术实力和人力资源有限，加上逐利因素的存在，在尚有其他CDM项目可供选择的状况下很难投入大量的人力物力进行民用能效PCDM项目的开发，在一定程度上限制了PCDM项目在中国的发展。因此，迫切需要政府从资金、政策等方面给予适当支持和帮助，通过建立税收激励机制和财政返还制度，推动民用能效PCDM项目在中国的开发。第一，建立政府参股的产业投资基金或创投公司参与民用能效PCDM项目的投资，通过政策性资金的引导为投资者提供资金支持;第二，通过财政补助、奖励和设立节能专项资金等方式，支持民用能效PCDM的高效节能产品和新机制的推广;第三，实行税收优惠政策。进一步加大对PCDM项目的财政投入力度，制定可再生能源和节能综合利用以及环保设备、技术目录及相应的税收优惠政策。如对于PCDM项目投资者减免企业所得税、对项目专用设备投资抵免企业所得税和增值税抵扣政策、对于符合国家产业政策规定的民用能效PCDM产品取得的收入，在计征企业所得税时实行减计收入等。

［1］人为活动导致西部地质灾害频发——西部地区生态环境现状专题之二十一［EB/OL］.中国水网，2002－01 －29.http://news.h2O － china.com/society/environment/765310122-65700_1.shtml.

［2］2010年上半年我国重大灾害频发灾难损失巨大［EB/OL］.新华网，2010 － 07 － 08.http://www.anhuinews.com/zhuyeguanli/system/2010/07/08/003235693.shtml.

［3］王谋，潘家华，陈洪波，等.规划方案下CDM(PCDM)实施问题及前景.经济地理，2010(2).

［4］汪海波，秦元萍.解决北方山区农村能源问题研究.经济研究导刊，2010(18).

［5］European Commission.Climate Action and Renewable Energy Package 2008［EB/OL］.2009－01－30.http://www.eea.europa.eu/highlights/energy － package.

［6］UNFCCC.Designated Operational Entities(DOE)［EB/OL］.2010 －09 －01.http://cdm.unfccc.int/DOE/index.html.