政府能力流失及其在和谐社会构建中的救治

2010-12-27魏崇辉刘德林

理论导刊 2010年12期

关键词：政府职能政府能力

魏崇辉，刘德林

（盐城师范学院经济法政学院,江苏盐城224051）

政府能力流失及其在和谐社会构建中的救治

魏崇辉，刘德林

（盐城师范学院经济法政学院,江苏盐城224051）

政府能力的流失会造成政府对社会有效控制的弱化，使政府的权威下降。政府必须将有限的精力投入到自己应该做的事中去，将工作中心重心转移到“社会管理和公共服务上来”，定位为“服务型”，只有这样，才能救治政府能力流失。

政府能力；流失；救治；和谐社会

随着发挥作用范围的不断扩展，政府能力的提升对于提高政府的公共管理水平、有效履行其职能，都具有非常重要的作用。这对处于社会转型期的当代中国显得尤为明显。一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。当代中国已经进入到了这个“公共需求扩张期”：弱势群体问题、社会医疗保障问题、贫富差距问题、贫困人口教育与就业问题凸显。1997年世界银行发表的《1997年世界发展报告》以“变革世界中的政府”为选题，以全世界200多个国家和地区的政府为分析对象，用大量篇幅集中分析了政府能力与国家或地区经济增长的内在联系。报告指出，在过去30年间，那些政府能力弱而政策不佳的国家，人均收入年平均增长率仅为0.5%，那些具有良好的机构能力和良好政策的国家，人均收入年平均增长率达到约3%。这说明政府能力对一个国家的进步发展起着关键性的作用。当代中国的市场化是政府主导型的市场化，政府在这一进程中起着关键的作用。[1]在这一过程中，如果政府能力流失，将导致市场化过程的延顿，甚或停止、倒退。对政府能力流失及其在和谐社会构建中救治的研究，有利于提高对这一问题的认知与应对。

一、政府能力：涵义及其在当代中国的演进

一般认为，政府能力主要是指政府在社会管理和服务的过程中所实际拥有的能力和力量，从事实上说明政府到底“能够做什么”。“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何做好这些事情。”[2]1其中，政府的作用“应该是什么”关乎政府职能问题，而“能做什么和不能做什么”关乎政府能力。“政府能力指的就是在既定的国家体制内，政府通过制定和执行积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。有效性是政府能力的核心概念。”[3]透过以上的定义可以看出，政府能力涉及政府内部与外部（包括政府与社会、政府与公民、政府与市场等多种关系），需要从这些层面去研究和分析。

从我国政府能力发展历程来看，政府能力是社会发展到一定阶段的现实需求。1949年新中国的成立标志着社会主义国家公共行政的开始。从当时的国情出发，政府坚持以强力行政为主，促使经济社会发展取得了自1949年至1956年的巨大成就。但是，必须客观地看到，当经济社会满足了一定条件之后，国家的公共管理就要转变形式，即从以政治统治职能为主向凸显社会管理职能转变。但是，从1956年到1978年间，我们对此认识不足，一味地强调以阶级斗争为中心的“左”的思想路线和政治路线，一味地突出政府的所谓专政职能。政府对经济社会的管理，都是通过行政权力实现的：政府以高度集中的计划安排经济活动，用行政手段调控经济，实行指令性计划管理，管理的范围也由宏观经济领域延伸到微观领域。在这种行政权力几乎决定一切的体制中，几乎无所谓政府能力可言。1978年党的十一届三中全会的召开，标志着我国进入到一个以经济建设为中心的新的历史时期。党的工作重心的转变，必然要求政府行政职能重心的转移，即由政府统治职能为主向以社会管理、尤其是经济管理职能为主的转变。在处理和应对复杂的社会公共事务时，在社会转型过程中，如何充分发挥政府能力，对于保持社会稳定、经济发展具有重要作用。在十届全国人大第三次会议的政府工作报告中，温家宝总理首次提出“服务型政府”建设的五项具体内容：管理方式、行政效率、部门协调、群众参与、政务公开。这是对政府能力建设的具体部署，是在服务型政府建设的理念和内涵“三公共一公众”（即发展和提供公共设施、公共事业、公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件）的基础上对服务型政府建设的实施作出的重大决策，与“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这个全面履行政府职能的十六字方针一道，共同构成在完善社会主义市场经济体制过程中，通过推进政府建设来促进社会转型、建设和谐社会的重要指导思想。这为未来一个时期我国政府能力的提升指明了方向，奠定了基调。但是，在实践中，我国政府能力存在着流失的现象。

二、政府能力流失：成因与表现

有学者认为，政府能力是指国家行政机关在宪政体制内，以自身的素质和权威性建设为基础，以公共政策制定和推行为主要手段，以资源提取和配置为基本途径，以对社会进行综合治理为主要方式，以高效履行法定职能为最终目的，从而确保国家快速、均衡、持续、健康发展所具有的能力。总体上，政府能力由政府对自身的治理能力和对社会的治理能力两大能力系统构成。两大能力系统又可以进一步分为多种能力子系统。[4]因此，政府能力的流失可以从政府内部与外部两个方面来看。立足我国实际，具体来说：

1.政府权力过度分散与政府能力流失。改革开放的过程中，过分强调地方政府行为的自主性、独立性，使中央政府协调统一不力，导致政府宏观调控能力下降。行政性分权改革的关键是行政等级结构中决策权从上级向下级的转移。改革是为了提高地方政府的积极性，使企业拥有经营自主权。但行政分权的改革使地方政府财政权过度扩张，获得了相当大的资源配置权力、投资权力和充足的金融资源。[5]从计划经济向市场经济的转变要求政府权力从集中到分散的调整。但是在缺乏合理的政府权力配置结构模式时，政府权力分散就容易造成政府能力的流失。比如从纵向来说，政府权力的下放有导致地方保护主义的危险。而地方保护主义的流行削弱了政府能力。一些地方政府为了地区利益，公然损害其他地区、全国的利益。同时，由于缺乏有效的监督，腐败的滋生也会导致政府能力的大量流失。

2.政府职能无限扩张与政府能力流失。政府能力所赖以发挥的资源是有限的，但由利益的扩张引发的政府职能范围的扩张必然导致政府能力的流失。“我们可以从三个方面来回答‘政府做了什么？’，第一个方面是尽力去描述政府内部到底发生了什么，例如决定如何做出，命令如何传达，信息如何发送，这种研究方法主要关注政府的决策过程；第二个方面是观察政府感兴趣的主题，这样我们可以列出一系列政府因种种原因而重视的问题；最后一个方面是从政府工具的角度去研究政府。”[6]政府能力流失一种情况是由政府能力过剩造成的。政府管了不该管的事，致使社会自治能力没有发挥的余地和空间。政府职能和机构、人员的规模相对社会和经济发展需要是过剩的，导致政府高成本、低效率运行。在社会转型时，政府能力过剩表现为政府权力不必要和过多介入微观经济社会事务。推动市场经济发展的重要力量是行政推动，行政权力不恰当地进入市场竞争等等。政府能力主体管了许多不该管也管不了的事，有限的公共财力资源消耗在不该为而为的低效或无效的领域。

3.政府职能的缺失、缺陷与政府能力流失。上文已经指出，政府管了很多不该管的事情，在经济社会事务等各层面承担了过多的责任，负荷过重，致使其有限的资源无法用在必需的地方。有些该政府做的事情，该政府履行的职能，政府却无法做到。政府的社会职能、经济职能、政治职能无法借助于政府能力得以有效的履行。同时，政府无法有效地提供公共产品和公共服务质量。比如，公共产品质量较差，经常会出现一些重大的质量问题，如豆腐渣工程。再比如，一些地方政府将公共资源用到大肆追求“政绩工程”或“形象工程”上，导致政府能力流失。

三、对政府能力流失的救治：立足构建和谐社会视域

构建社会主义和谐社会的提出，反映出社会中存在不和谐的地方和因素，这种因素在一定范围内可以推动和促进社会的发展，但是如果突破了一定的限度，则会阻碍、破坏社会的发展。社会主义市场经济体制在建立、健全的过程中，会出现诸多问题，应对和解决这些问题的过程是展示政府能力的过程，是构建社会主义和谐社会的过程。通过政府能力的提升，强化政府对经济社会的引导调控力、对社会再分配能力等，弥补市场的缺陷与不足，努力将社会的不和谐因素控制、消除，实现社会的顺利转型。构建社会主义和谐社会的提出，为救治政府能力流失提供了现实依据。和谐社会包括理论和谐、现实和谐，政府内部和谐，政府与社会和谐等诸多内容。和谐社会的构建需要积极推动政府能力建设。通过以上的分析，可以看出当前我国政府能力存在着流失的问题。只有全面履行政府职能，协调好社会各个方面的利益，真正做到以人为本、服务为本，才能救治政府能力流失。对政府而言，必须将有限的精力投入到自己应该做的事中去，必须将工作中心重心转移到“社会管理和公共服务”上来，必须自我定位为“服务型”。

1.合理界定政府能力和政府职能，构建提升政府能力的体制要件。世界银行1997年发展报告指出：“有5项基础性任务处于每个政府使命的核心地位，如果这5项任务完不成，就不可能取得可持续的、共享的、减少贫困的发展：（1）建立法律基础；（2）保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务与基础设施；（4）保护承受力差的阶层；（5）保护环境。提高政府有效性上提出了一项两部分的战略，一是使政府的作用与其能力相符；二是通过重振公共活力从而提高政府能力。”[2]4美国学者布坎南对政府职能进行了分层，他认为，政府职能（集体行动）可以分为三个层次：“第一，执行现行法律的那些行动。这一类行动包括霍布斯所说的君主的合法行动，即包括在我称之为‘保护性国家’、诺齐克称之为‘最低限度国家’和19世纪哲学家称之为‘守夜人国家’的那些行动。打一个熟悉的体育比赛上类似的譬喻，这里的任务是裁判员的任务，指定他来执行规则，督促比赛的进行。第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些活动。……这一套活动包括提供资金，供给和提供‘公众所需的商品和服务’。个人和私人团体在现行法律范围内的活动可能不足以充分供应那些商品和服务。第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动。……用体育比赛作比喻，这里所说的活动是指改变过去和现在实行的比赛规则的那些活动。”[7]这些对政府能力提升提出了具体的要求。基于此的体制构建是提升政府能力的实践步骤。

2.推动“以人为本”的公共行政。从本质上讲，政府能力的提高是政府组成人员能力的提高。罗伯特·达尔曾经说过：“只要一个政治体系复杂而稳定，就会产生种种政治角色，最明显的政治角色或许就是由那些制订、解释并实施对政治体系成员有约束力的法规的人来扮演的。这些角色就是官职，而一个政治体系中官职的集合体就构成那个体系的政府。”[8]可见，政府最显著的特征就在于官职，是一个官职集合体结构，它在国家机关中对经济社会发展影响最大，与公民关系最密切，因而也是权力最大、机构最多、人员最众的一个部门。政府结构中的任何一个官职，都是由不同职务的人来担任的。因此，政府组成人员的基本质素和能力对于政府能力的提升具有重要意义和作用，必须在公共行政中贯彻“以人为本”。同时，需要强调的是，前面提及的只是政府能力提升的内部方面，是着眼于政府组织内部得出的结论，“以人为本”更需要政府组成人员对待其服务的对象——公民，在公共行政中积极贯彻公民取向。

3.政府要有权威，必须拥有树立权威的能力。最为关键和根本的是明确政府职能。明确政府职能可以限制政府的行动范围，避免政府能力的无限扩张。上文指出，政府职能是用来阐述“政府需要做什么”，政府能力说明“政府能够做什么”。政府能力是政府职能的具体应用。这主要是从加强政府自身的治理能力的角度来探讨政府能力的流失问题。因此，必须合理划分政府的财权、事权等。社会转型期，政府要发挥主导作用，对于我国尤其如此。和谐的状态并非政府不管不问，因此，政府必须要有权威。但市场经济条件下，政府权威的获得不能单纯依靠命令和计划，而必须依靠政府信用。政府必须拥有信用。理想的市场经济必须是一种信用经济。只有建立在信用基础上的市场经济，才是健康的。政府只有言行一致，贯彻实施相对稳定的公共政策，才能在公众当中树立威信，也才有号召力。法律和制度可以减少人们行为的盲目性，只有依靠法治的方法，才能使政府的行为处在可预期的框架内。

4.积极发挥社会的自治能力，监督、促使政府提升能力。政府能力流失的救治不能离开社会的协助。上文已经指出，政府能力流失重要原因之一就是政府吞噬了社会，使社会的自治能力无法有效发挥，结果自己背负了沉重的负担。因此，为了使政府能够有效地履行好自己的职能，有效地发挥自己的能力，在和谐社会的构建中，必须积极发挥社会的自治能力。首先，要建立健全社会组织。“自治表现为公民通过创立各种组织来满足其社会需求。”[9]这是救治政府能力流失的配套工程。阿尔蒙德、鲍威尔所说的：“政治发展在结构方面的表现就是分化。在分化中角色发生变化，变得更加专门化或自主化，出现了新型的专门角色，出现了或创造了新的专门化的结构和次体系。”现代化是一个社会功能分化的过程，政府简政放权、社会自我管理空间的形成，为实现这种分化提供了前提条件和推动力量。社会组织是政府管理社会的重要中介和有效途径，政府通过这个中介和途径可以实现对社会的有效管理。因此，政府不能对社会组织放任不管，而是要积极予以引导和管理，促使其不断健全和完善，从而有效地分担传统体制的部分政府职能。

四、结语

社会成功转型必须要有最基本的政治前提，包括：（1）一个国家的行政管理实行高度的中央集权有助于力量的协调和资源的征用以支持现代化进程；（2）高度分化和专门化的制度的发展，为政治作用的稳步扩大作好准备，这是现代化发展的典型过程；（3）行政体制中的中央、省和地方三级的接合能为有效的政治管理作出重要贡献；（4）具备一支干练而谙熟规章制度的行政官员这种传统，对于扩大现代化所必需的政治手段具有决定意义。[10]可见，社会转型中，政府必须处理好自身内部、与社会的关系。这些与政府能力的提升有着密切的关系。我国进行了数次政府机构改革，结果始终没有能够走出政府机构“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，主要的原因是对政府能力的流失及其救治没有充分的认识。只有从政府自身以及政府与社会等视角入手，提升政府能力才会从可欲走向可求。

［1］陈天祥.论中国制度变迁的方式[J].中山大学学报（哲社版），2001,（3）.

［2］世界银行.世界发展报告：变革世界中的政府[M].北京：中国财政经济出版社，1997.

［3］张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000:562.

［4］方盛举.对政府能力内涵与结构的再认识[J].云南行政学院学报，2004,（3）.

［5］毛寿龙.中国政府功能的经济分析[M].北京：中国广播电视出版社，1996:171-173.

［6］Christopher C.Hood,The tools of Government[M].The Macmillan Press Ltd,1983:1-2.

［8］[美]詹姆斯·M·布坎南.自由、市场和国家——80年代的政治经济学[M].上海：上海三联书店，1989:244.

［9］[美]罗伯特·达尔.现代政治分析[M].上海：上海译文出版社，1987:26.

［10］刘军宁.保守主义[M].北京：中国社会科学出版社，1998:169.

［11］［美］阿尔蒙德,鲍威尔.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海：上海译文出版社，1987.

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1002-7408（2010）12-0056-03