基层公务人员责任伦理的现实困境与规制对策

2010-12-27袁和静张英魁

理论导刊 2010年10期

关键词：公务人员服务型伦理

袁和静，张英魁

（1.中国人民大学北京100872；2.中国政法大学北京100872）

基层公务人员责任伦理的现实困境与规制对策

袁和静1，张英魁2

（1.中国人民大学北京100872；2.中国政法大学北京100872）

服务型政府之建构蕴含服务伦理与责任伦理的双重要求。服务型政府建设关键在基层政府层面，而基层公务人员作为基层政府建设的主要践行者，自身的责任伦理状况对政府伦理建构具有重要的支撑作用。基层公务人员面对个体私权与社会公权的融合交织、效忠组织与公共职责的冲突、角色身份多元化与行为多样化的选择往往陷入责任伦理困境。为此，应坚持以传统伦理刚性约束为主的路径选择，区分责任伦理中自我伦理与他人伦理、理论伦理与现实论理的不同论域，促进责任伦理的明确化与标杆化。

基层公务人员；服务伦理；责任伦理；责任伦理困境；规制

当前，“建立服务型政府是我国行政管理体制改革和政府职能转变的目标，这一点已成为中央政府和各地方政府的共识”，[1]就发展情势而论，服务型政府的整体打造还需进一步落实到基层服务型政府建构的具体层面。而基层服务型政府的运作践行关键在于基层公务人员能否贯彻落实与切实执行，其伦理行为与责任认知状况直接影响到干群关系的维持、民众对政府工作的认同、公共服务的分配供给和社会公正性的表达等等。现实中公务人员在面临一系列的价值选择、利益冲突时往往陷入责任伦理的困境，有些人会做出对公众和政府不负责任的行为选择，行政腐败现象层出不穷。在此背景下，结合基层公务人员责任伦理的现实困境，提出有效应对策略进行规制与治理就显得尤为必要和迫切。

一、服务型政府建构对基层公务人员责任伦理的内在要求

现阶段政府正处于由全能政府向有限政府转变的历史进程中，这种转变并不代表政府职能的弱化与责任的减轻，在服务行政与责任行政的双重规约下,公共服务型政府也即是责任型政府，洛克在《政府论》中就强调指出，政府是一种责任，其目的是为了“公共福利”。[2]一方面政府要树立责任意识，坚持责任行政；另一方面政府应充分做到为民服务，实现公共福利与公共利益，协调社会基本秩序，唯有如此才能真正建成行为规范、公正透明、勤政高效、清正廉洁、人民群众满意的公共服务型政府。服务型政府的实质内核与职责即蕴含着对基层公务人员责任伦理的内在要求，服务型政府的建成正是基层公务人员落实责任的结果，正如康德所讲：“道德行为不能出于爱好，只能出于责任”，[3]基层公务人员作为责任政府权力的行使者、政策的执行者，其角色认知与行为选择是出于对政府负责，对民众负责。

1.服务型政府建设的支撑：文化伦理与机制制度的软硬结合。公共服务型政府建造属全方位的综合建构过程，需社会各因子齐心协力共同促成，从微观上讲，所展现的应是文化伦理与制度机制的双向结合与统一。文化伦理作为维持中国封建社会几千年伦理秩序的精神力量在社会转型时期不可被忽视。文化伦理即以中国优秀传统道德思想为导向，对社会价值转变、秩序安定稳固提供道德支持与指导的伦理规范与价值原则。服务型政府的合理建构离不开传统伦理文化的价值导向，如政府伦理理念与指导思想的确立、公共权力的公平运用、公共服务分配供给所蕴涵的平等公正、公务人员伦理自主性的提升、道德责任感的建立与道德修养的提高等都要以传统伦理道德为支撑。服务型政府建设及公务人员的责任践履除依靠文化伦理的软性支撑以外，还需法律法规的外部约束与制度保障。没有法律制度与政府机制的硬性支撑，政府保持良性建设与伦理秩序稳固的态势就不会持久长远，贪污腐化或利益输送等损及公共信任的事件就会不断涌现。

2.服务伦理与责任伦理的内在契合。为人民服务，对人民负责，是现代服务型政府与责任型政府伦理化建设的共同所需。社会主义建设背景下的中国政府既是为人民谋利益的服务型政府又是对人民负责任的政府，在担负着政治责任、法律责任、行政责任与道德责任的同时，其制度建设与体制改革的最终目的都是为人民的公共利益服务。因此服务政府与责任政府的共同面向以及现代伦理化管理趋势都蕴涵着服务伦理与责任伦理的双重要求。

服务型政府的最高伦理准则是全心全意为人民服务，对人民负责、在此伦理理念指导下服务伦理是指政府及公共行政人员在行使公共权力分配公共资源时，必须坚持与恪守公正、平等、责任、自律、勤政、廉洁等一系列伦理规范与道德准则，明确政府满足的是民众公共需求，不能借用公权谋取私利。责任伦理的本质同于服务伦理，在责任政府建构下，责任伦理是指政府及责任主体在政府活动与政治行为过程中，必须坚持公平正义，服务于公共利益，正确履行法律责任、行政责任与道德责任的伦理准则。

3.服务语境下公务人员的责任伦理。责任作为应用伦理学的核心概念历来都是中西方伦理学家普遍关注的焦点，正如弗雷德里克·莫舍所言:“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”[4]62责任践履状况直接影响公共行政的执行效果，同样在责任意识指导下的责任行为对于服务行政至关重要，“责任概念的核心是我能回答‘为何那样做’的问题，并且能给予一个答案”。[5]关于责任伦理的概念最早是由德国社会学家和政治伦理学家马克斯·韦伯提出的，他晚年对“信念伦理”和“责任伦理”进行了区分，强调在行动的领域里责任伦理优先于信念伦理。[6]在著名伦理学家北京大学教授何怀宏看来，韦伯所说的“责任伦理”主要是指一种事先的行为选择，是自我的选择甚至斗争，和事后的对他人的动机论和效果论的评价不同，履行“责任伦理”最重要的就是要顾及后果或至少可预知的后果，这样，就要选择恰当的手段行事以达到或避免这后果。[7]在此指导下，公务人员责任伦理应是指公务人员做为责任主体正确定位自身多重角色，为了服务行政结果的公正合理与公共责任行为的合目的性与合伦理性，平衡个人私利与民众公共利益之关系，以民主、公平、快捷、勤政、课责理念为指导而采取事先正确的行为选择和恰当手段来达到对政府和人民负责、为人民服务之目的。为了实现公务人员责任伦理的实践成效，应坚持提升公务人员道德责任感与刚性法律课责机制的软硬结合，公务人员的责任行为过程与服务效果应透明公开，做到每一环节都具有充分的“可算性”、“可量性”、“可解释性”和“可追究性”，以便于进行明确的“问责”与违规处置。

二、公务人员责任伦理的困境

1.公务人员个体私权与社会公权的融合交织。从本质上说，公共权力来源于社会公众，是人民群众把社会公共权力让渡给政府来具体行使，公务人员作为政策执行者，其服务行政过程也即是政府行使公共权力的过程，而公务人员正是利用这种特殊地位建立起对社会稀缺资源的把握与对政府公共资源的权威分配。在这里，本质上应服务于人民群众的公共权力，现实中反而被同样作为“经济人”拥有私人利益的公务人员来实质掌握，这一权力委托代理过程无形中就给公务人员把社会公权转变为个人私权和公器私用提供了可能性与现实性，公务人员因面临追求公共利益最大化与私人利益最大化的双重选择而陷入困境。从利益选择角度分析，公共利益的选择具有更根本、全局性的影响，公共利益的存在与实现是公务人员私人利益追求的前提，两者实质上相互融通，维护公众利益的同时也即保护了私人利益。可是现实情景中，公务人员面对私人利益的诱惑，很容易降低责任要求迷失道德方向，作出错误的价值判断而损害社会公共权力的公正性表达。

2.公务人员效忠组织与公共职责的冲突。政府在接受人民群众委托赋予公务人员一定的权力使用权之后，公务人员除了应承担普通公民义务之外，还要担负更多由权力执行引申出的系列责任，而主要对谁负责是公务人员必须首先清楚认知的问题。就公务人员的责任分类而言，公务人员肩负多重责任——对上级政府组织负责，对法律负责，对人民负责。但是现实中不少公务人员往往会在多重责任冲突与价值判断中不由自主地坠入责任选择困境中，特别是当组织决定与人民利益相背离时更难于抉择。既然自身权力是政府直接交付使用的，又由于权力本身的手段性、目的性、时效性与膨胀性等特征给公务人员带来的诸多便利，他们就认为首先要对自己的组织和上级负责，即使是对人民不利损害民众利益的决定也要先执行，否则就会丢失权力进而影响自己的职位升迁与利益获取。新公共服务理论主张“公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务”，[8]115而实践层面更多公务人员很难达到此境界。

3.公务人员角色身份多元化与行为多样化选择。在多层次的委任代理关系中，“公共行政人员作为一种代理人角色，包括了复杂的责任内容，即对多种委托人负责，这些委托人包括组织的上级、政府官员、职业性协会和公民”。[4]64这样公务人员就担任着社会公民、政府行政人员、家庭成员等多元化的角色身份。在面对多个相互抵触的责任冲突时，公务人员作为公众与政府的代理人与践行者，其行为代表着政府执政的方向与服务为民的宗旨，应时刻牢记维护公共利益和坚守公共职责的目标要求，但是同样作为私人领域中的普通成员，公务人员也有着家庭私人利益的行为诉求，这种角色转换相差甚远，若没有坚定的思想认知与正确的理性判断就会出现错误的行为选择，在私人利益面前宁可损毁公众利益，致使政府公共政策在执行中变形走样，出现从“为公民服务”、“为政府服务”到“为家庭服务”的认知错位。“新公共服务中的责任表明，要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务者和使者，而不是视为企业家”。[8]129因此，公务人员最重要的职责是为公众服务，实现广大群众的公共利益，而不是追求私利，所以公务人员在多元化的角色身份与多样化的行为选择过程中，应保持正确的行为判断与理性认识，从各方面培养对客观形势的洞察力、复杂关系的控制力与多重角色的认知力。

三、立足本土文化背景的规制对策：以伦理约束为主的路径选择

公务人员面临的多重责任伦理困境给服务型政府与责任型政府建设带来困扰，公务人员的非伦理性行为选择会直接影响到政府的公共信任度与政策执行效果，因此解决公务人员责任伦理困境，探寻规治路径是理论研究者们的重要课题。鉴于中国几千年优秀传统伦理思想的深厚底蕴，应首先立足自身文化背景来寻找规制对策，探究以传统伦理刚性约束为主的路径选择。

1.区分责任伦理的不同论域：自我伦理与他人伦理、理论伦理与现实论理。首先，清楚认知自我伦理与他人伦理的关系，以求达到两者的统一。责任伦理关注的重点是公务人员的自我伦理道德状况，特别是公务人员在行使自由裁量权时，自我伦理将起到更加重要的作用。公务人员在履行公共职责时，面对政治、法律、行政和道德等多重责任往往产生双重伦理标准要求：一是内心对自己内部人的宽容要求与道德认知；二是内心衡量他人的严格道德伦理要求。不同的认知起点导致结果的不均衡与不合理。公务人员应该在恪守自我道德规则的同时，坚持自我与他人统一的伦理标准、伦理信念与道德要求。其次，正确区分理论伦理与现实伦理的关系，以求达到两者的结合。理论伦理仅是从责任伦理的学术研究与理论发展层面关注其研究态势，汲取中外古今优秀文化发展研究成果，在不充分依托历史变迁的现实影响与制约下，较理想化地遵从研究态势提出责任伦理的理论观点，针对伦理困境与道德问题设计应对策略。但是实践是检验真理的唯一标准，理论伦理的发展仅属书本层面，责任伦理应重视的是现实伦理的发展情景，公务人员提升自我伦理自主性不能仅从理论上清晰明确，重点是在现实的政府工作中践行现实伦理的工作要求，在服务伦理与责任伦理的双重规约下认清政府工作性质与自身为人民服务、对人民负责的伦理认知，进而树立责任伦理信念、坚定责任伦理意志、陶冶责任伦理情操、践行责任伦理标准。

2.刚性制度的伦理延伸：针对于自我伦理困境的制度指向或制度选择。责任伦理困境问题本身就蕴涵着刚性法律制度的外在规制与软性责任伦理内部约束两个层面，当然制度选择更具有执行力与说服力，公务人员一切行为都应以法律为依据找到解决路径。因此，解决公务人员自我责任伦理困境的首要指向应是制度层面，制度法规的确定性与法定性是责任伦理问题解决的根本选择。特别是责任伦理发展进程中刚性制度与软性伦理相交织部分，因法律没有触及，政府行政工作落实执行中弹性较大，更应该加强制度法规建设。目前针对公务人员群体的道德法律已经受到各国的普遍重视，如韩国颁布的《公职人员道德法》、日本实行的《国家公务员道德法》、加拿大制定的《公务员利益冲突与离职后行为法》等都在实践操作执行中获得收益。公务人员在法规制度框架下执行政府公共决策，使决策更具有系统性和实效性，有利于公共权力发挥应有的效力，为民所用，进而促进政府及公务人员与社会公众的良性互动，提高公共信任度与政策支持力；而对于失职不当行为制度会给予应有的制裁与惩罚，避免私人权利的过度使用。我国当前处在社会转型期内，客观情势复杂、矛盾冲突多，法律制度更应该发挥其应有的执行效力来补救腐败治理困难与公务人员道德缺失的处境，把更多的伦理规范纳入到公共法律体系之中，以法律的刚性来维护伦理的柔性。针对我国目前的公务人员法律体系，还应做进一步的探索尝试并不断完善，对于伦理立法、执法以及监督体系详细改革，明细相关法律规定。比如：《中华人民共和国公务员法》第五十四条规定:公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。在这一法规中，什么性质的“上级的决定或者命令是错误的”应该具体明确；上级负责什么样的执行后果应阐述细致；公务员执行什么样的“明显违法的决定或者命令”应该清晰；“依法承担相应的责任”具体指向哪些责任应该界定清楚。只有明确到没有分歧和歧义的制度才能真正起到强制功能与规范作用。

3.软性责任伦理之提升的策略：明确化与标杆化。福山曾讲到:“强大而稳定的家庭结构和持久的社会机制，绝对无法像政府创建中央银行或军队一般，以法律的力量建构起来。一个大步前进的公民社会所依赖的是人民的习惯、风俗和伦理。”[9]从社会整体视角来说，社会稳固需要伦理文化的维系，就个体而言更需要自我伦理的支撑，公务人员提升软性责任伦理对于服务型政府的建构与责任型政府的建成具有基础作用。公务人员软性责任伦理之提升应该明确化、细致化与标杆化，促使公务人员秉持统一的道德标准与一致的伦理规则来从事公共事务管理与执行政府公共决策。首先，成立专门的责任伦理机构或政府道德部门从事公务人员的软性责任伦理建设，从社会体制与政府机制层面明确监督。以美国为例，政府内设有政府道德办公室或伦理办公室，即使州市的议会政府也设有专门的道德委员会或伦理办公室。专责机构对于公务人员的职责和权限界定清晰，对于公务人员的人际脉络与角色定位清晰明确，对于公务人员的行政过程与政策执行进程的每一环节都给予全方位的监督与绩效评估，一旦发现不法行为即严格惩处，同时专责机构还负责对公务人员进行媒体关注和舆论监督。就像英国著名思想家赫胥黎曾指出：“在许多情况下，人们之所以这样做而不是那样做，并非对法律的畏惧，而是出自对同伴舆论的畏惧。”[10]这样，就有了威尔逊曾指出而后来被研究者们所归纳的“金鱼缸效应”，公务人员公共行为都在民众的监督之下进行，透明公开，这样既约束了公务人员的行政行为又给社会公众以完整交代，既提高政府工作效率又提升群众满意度与支持力。由此可见专责机构设置的必要。其次，建立公务人员软性责任伦理的评价指标与考核体系。把公务人员的责任伦理标准要求明确分层之后加入对他们的绩效考核体系之中，根据对公务人员公共行为的监督考察和认知判断，结合政策落实执行情况，让民众对其进行客观评价并划分不同等级，与个人职务晋升和工资奖金挂钩。最后，健全公务人员软性责任伦理教育系统。公务人员的自我伦理认知和责任能力是责任伦理建设的基础和关键，通过伦理教育使公务人员拥有一套系统完整的自我伦理规范和价值准则来具体指导行为实践，并在对公务人员的职业教育与专业技术岗位培训中，贯穿职业技能、价值理性和责任伦理的多重评价标准。

[1]李军鹏:公共服务型政府[M].北京大学出版社,2006：243.

[2][英]洛克:政府论[M].叶启芳,译.商务印书馆,1983：4.

[3]康德:道德形而上学原理[M].苗力田,译.上海人民出版社, 2002：14.

[4][美]特里·L·库伯.行政伦理学—实现行政责任的途径(第4版)[M].张秀琴，译.中国人民大学出版社,2001.

[5]J.R.Lucas,Responsibility[M].Oxford:Clarendonpress,1993:5.

[6][德]马克斯·韦伯.学术与政治[M].三联书店,1998:116.

[7]何怀宏.政治家的责任伦理[J].伦理学研究,2005，(1): 10-13.

[8]珍妮特·V·登哈特,罗伯特·B·登哈特:新公共服务——服务,而不是掌舵[M].丁煌,译.中国人民大学出版社,2004.

[9]弗兰西斯·福山.信任[M].李宛蓉,译.远方出版社,1998:9.

[10]唐凯麟,龙光海.个体道德论[M].中国青年出版社,1993: 239.

[责任编缉：孙巍]

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