公务员能力建设现存问题与对策——对辽宁省直机关的调查

王疐曈 荀福文

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

公务员能力建设现存问题与对策
——对辽宁省直机关的调查

王疐曈 荀福文

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

辽宁行政机关公务员是治省理政、服务百姓、推进辽宁经济社会科学发展的组织者和领导者，提升其能力素质和领导水平是加强执政能力建设和构建和谐辽宁的根本要求。本文从公务员开发及管理的视角探讨公务员能力建设中存在的主要问题并提出了有针对性的对策建议。

公务员；能力建设；问题；对策

公务员是我国党政人才队伍的重要组成部分，肩负着管理国家事务和社会事务的重要责任。公务员的能力决定了政府的管理能力，公务员队伍的整体水平决定了政府的管理水平。在加强党的执政能力建设和构建和谐社会的大背景下，研究公务员能力建设的现存问题并探讨其解决路径无疑是非常必要的。

一、公务员队伍能力建设现存的突出问题

本研究以 2010年以来省委党校举办的省直处级干部培训班学员为对象，采用问卷调查及个别访谈相结合的方式，对辽宁公务员队伍能力建设存在的突出问题进行梳理归纳如下：

1.公务员治省理政的能力亟待提高。从调查结果看，省直机关公务员队伍基本具有大专以上学历，有硕士以上学位的处级公务员比例占31%。在“您对本机关公务员能力素质状况的总体评价”调查项中，回答“较好”的占53.1%、“一般”的占 37.5%，两项共计占90.6%。也就是说，有90%以上的被调查者认为公务员队伍的能力素质有待提升。在“您认为公务员职业的吸引力在哪里”调查项中，只有37.5%被调查者选择 “更好地为社会服务”，而 43.8%的被调查者选择了“工作好，风险小”。在“岗位职责要求您具备的业务能力”调查项中，排在前三位的依次为“调查研究能力”“政治鉴别能力”、“依法行政能力”。众所周知，省直机关处级公务员是党的事业的骨干，是辽宁老工业基地全面振兴的组织者和领导者，必须明确宗旨，依法行政，处理复杂矛盾，解决实际问题。而大多数公务员只受过单一的专业教育，部分公务员对民情、省情缺乏深入了解，个别公务员理想信念不坚定，宗旨意识不强，这些公务员自身素质上的欠缺直接影响政府所提供的公共产品与公共服务的质量，因此，加强思想政治建设，提升公务员治省理政能力是我们要解决的首要问题。

2.新进公务员履行岗位职责能力欠缺。虽然全省严把公务员的 “入口”，坚持逢进必考，但由于没有真正实现“按需而考”、“为用而招”，新招录公务员的能力与岗位工作需要还存在较大差距。在“您认为现行公务员招考制度所录用人员是否满足用人单位实际需要”调查项中，59.4%的被调查者回答只能 “部分满足”、28.1%的被调查者回答为 “基本不能满足”、9.4%的被调查者回答“不能满足”。在“您认为在现行公务员招考录用过程中，存在的突出问题”调查项中，回答结果排在前两位的为“职位描述不清,录用人员与岗位实际要求脱节”、“考试内容没有实现分类分层，一刀切”。可见，新录用公务员在工作中还不能“一步到位”，要做到人事相称，必须注重新录用公务员的能力建设，为他们补充业务知识、传授工作经验，激发其工作的主动性和作为公务员的自豪感，引导其从熟悉岗位、适应工作要求向合格地履行岗位职责的转变。

3.公务员成长进步的动力不足。在“您认为哪项措施最能激发公务员的积极性”调查项中，回答结果排在第一位的是“建立良好的选人用人机制、提高福利待遇”，排在第二位的是“提供充分发挥能力的机会”。无独有偶，在“您认为下列哪些方式能更好地提高您的工作积极性和创造性”调查项中，回答结果排第一位的为“收入提高”，排在第二位的为 “职位晋升”。可见，渴望在工作中成长进步、提高生活的质量和层次是公务员最重要的需求。在“您认为现行公务员激励制度存在的最突出的问题”调查项中，回答结果为“晋升渠道不畅”、“精神激励流于形式”、“竞争激励存在诸多不足”、“物质激励手段单一结构不合理”等各选项比例差异不大。显然，公务员职业发展通道尚不畅通，激发公务员依靠自身努力和能力去发展进步的制度仍需完善，促使公务员不断提升能力素质的制度约束力亟待强化。

4.公务员丧失了挖掘潜力提高绩效的危机感。在“您认为现行公务员考核制度存在的最突出的问题”调查项中，绝大多数被调查者认为“考核办法不科学，量化标准不明确”是最主要问题，“考核结果不兑现，考核与任用、奖励等关联不大”位居其次。在“您认为在现实中什么因素最有可能造成公务员‘出口’不畅”调查项中，回答结果排在前三位的为公务员的竞争淘汰机制没有真正建立、社会保障体系不健全、公务员考核机制形同虚设。由于考核标准不明确，指标不清晰，办法不科学，差距不明显，结果不兑现等问题的存在，导致“优秀轮流坐庄”、“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”等现象频现，考核的能力导向、业绩导向严重缺失，致使公务员丧失了提高效率、争创业绩、挖掘潜力的主动性与紧迫感。

5.公务员培训的效用性不强。调查过程中，仅有3.1%的被调查者没有接受过任何形式的培训。34.4%的被调查者 “参加最近公务员培训的时间”是在“五年前”。也就是说，60%以上的公务员在最近五年间接受过培训教育，但大多接受的还是同一类别、同一规格、同一内容的培训，而针对不同类别、不同层次公务员的个性化需要及能力要求进行的课程设计和能力差别的培训几乎没有开展过，这样的培训不能有效解决公务员能力素质与工作要求之间的差距问题，培训的预期效益难以达到。所以，现行的公务员培训亟待由提供共性化培训向满足个性化需求的培训转变。

二、提升辽宁行政机关公务员队伍能力素质的对策建议

提升公务员队伍能力素质的终极目标是为了提高行政机关的组织绩效，而组织绩效的高低15%取决于人的因素，85%取决于制度的因素。人的因素包括人的素质和行为；制度的因素包括制度的科学性和激励性。制度的激励性直接决定工作者的工作行为，间接地影响工作者的素质状况。下面就从人与制度两个方面进行阐述：

（一）开发人力资源——公务员能力建设的主渠道

1.注重为“用”而考，确保人事相称。严把“入口”是保证行政机关新录用公务员素质的关键环节，也是加强公务员能力建设的首选之策。所以，要坚持把合适的人录用到合适的职位的理念，改革完善公务员考试录用办法。要以职责为中心，坚持素质、能力取向，根据不同类别、不同职位对公务员的能力要求，设计考试内容；要积极应用文件筐测验、情景模拟、现场答辩、无领导小组讨论等新的测评技术，全方位地测试应试者的综合素质和能力。为此，首先要研究制定不同类别不同层次公务员胜任职位要求的能力特征和标准，构建辽宁行政机关公务员能力素质的目标体系。其次要以此目标体系为参照系，构建综合测试体系，用于公务员的招录工作中，确保事得其人，才尽其用。

2.在培训中提高素质，在实践中锻造能力。在“您认为要提高公务员能力素质主要从哪方面入手”调查项中，回答结果排序为业务培训、压担子、挂职锻炼、学历培训。可见，培训教育和实践锻炼是提高公务员能力素质的有效途径。为此，首先要强化公务员培训的刚性约束，建立健全培训的法律法规，确保培训工作正常有序地开展。其次要牢固树立按需培训的理念，探索建立公务员职业化培训机制。要把组织需求、岗位需求和公务员本人需求有机结合起来，努力做到事业需要什么就培训什么，公务员缺少什么就培训什么。要建立自主选学与组织调训相结合的参训机制，充分激发公务员参加培训的内生动力。要依托中央党校和国家行政学院及省内各级党校、干校和高校干部培训基地，多层次、宽领域、大规模地对公务员进行能力提升培训，逐步做到“不经培训不上岗，不经培训不任职，不经培训不提拔”。再次要建立公务员培训质量评估制度，严格监督检查，把培训与公务员的职业发展、与部门的年度考核和目标责任制考核相挂钩。最后要依托辽宁全面振兴的实践，创新载体，搭建平台，促进公务员在实践中磨练意志、开阔视野、提高素质、增长才干。一是要加大年轻公务员到基层一线锻炼的力度，有计划地选派没有基层经历的公务员到辽宁全面振兴的主战场培养锻炼；二是要加大公务员交流培养力度，打破对公务员“一个萝卜顶一个坑”的使用方式，试行新录用公务员跨部门、跨地区的交流培养方式。

（二）盘活激活机制——公务员能力建设的动力源

1.改革公务员报酬制度，强化激励机制的激励效用。行政机关坚持职位本位的“同工同酬”原则，薪酬等级决定岗位津贴，级别相同福利待遇相同，这种工资、津贴和福利与工作绩效高低和贡献大小基本无关的症结性问题，导致报酬难以发挥应有的激励作用。因此，必须改革报酬制度，发挥激励机制的激励效用。

首先，应用内部公平法则调整基本薪酬序列。薪酬的内部公平是指在一个组织内部各个职位工作者的薪酬水平、不同职位工作者之间的薪酬差距与职位的价值和工作者的绩效相一致。为此，一是要按照职位的相对价值确定职位薪酬的标准；二是要设计合理的组织内部的薪酬差距（由职位工作的相对价值、工作者的个人素质及实际绩效等三个因素决定）。

其次，充分发挥绩效薪酬的应有激励功能。绩效薪酬主要是依据工作者的实际工作绩效或贡献来支付的薪酬，具有“按劳定酬”的可变性，但如果其发放相对不变或流于平均主义，就会丧失其应有的激励效用。因此绩效薪酬要以量化的绩效评估结果为依据，实现“多劳多得、少劳少得、不劳不得”。

最后，开发福利保障功能之外的激励功能。行政机关要打破福利按需分配的平均主义规则，把享受某项福利的比率、甚至是否享受该项福利与公务员的工作绩效挂钩，使福利产生激励作用。

2.全面推进公务员竞争机制，探索其有效的运行模式。在竞争机制普遍运行于全社会人力资源管理之中时，公务员队伍却几乎没有“下岗再就业”的危机感；竞争上岗也仅限于政府部门内设机构的中层职位，没有运行于公务员管理全过程，优胜劣汰的竞争机制没有真正建立起来。因此，完善竞争机制并探索其有效的运行模式，是加强辽宁行政机关公务员能力建设的不二选择。

首先，要拓宽竞争机制的适用范围，切实将竞争引入到公务员管理的各个领域。一要贯彻执行晋升考试制度：一是在职位出现空缺时，通过政府公告社会各界，以加大竞争力度；二是结合职位需求，设计可行性的考题，根据职位要求采取不同形式，选拔出德才兼备的人才；三是设置试用期，促使晋升者继续努力，充分发掘自身潜能。二要推行厅局级领导竞争上岗制度：要改革现行对正职进行选派、对副职实行竞争上岗的干部选拔任用机制，实行正职竞争上岗，副职结合晋升考试、竞争上岗，实行聘任制。上级主管部门主要负责各单位一把手的竞争上岗工作，并规定任期；单位副职的选拔任用，则主要由正职通过实行竞争上岗，进行聘任，上级组织部门进行监督和审核。

其次，推行职务任期制，防止公务员职务任期终身制对竞争的反作用。公务员在任职之前，签订任期责任书，明确任期及应履行职责，任期结束后，通过民主评定决定去留。职务任期制所带来的流动压力将促使公务员主动发挥自身才干，增强其责任心，把工作做到尽善尽美。

3.构建科学的考评体系，完善公务员评价机制。由于公务员考核机制形同虚设，阻碍了公务员能力的发挥和绩效的提高。因此，必须完善公务员评价机制，以提升公务员能力并改进行政组织绩效。

首先，要确立以公务员岗位职责规范为考核的主要内容，并以此构建以实绩为核心，以德才素质为基础的考评指标体系，从而切实增强考评的实效性。

其次，要坚持按不同区域、不同部门、不同岗位的不同特点进行指标设置；坚持把握考核指标的侧重点，合理确定指标的分值和权重，通过定性和定量相结合的方法增强考核指标的科学性。如可参照计分考核方法，为体现重点考绩原则，将考绩分值比例适当提高；为反映定性和定量相结合的要求，“德”、“能”实行按等级计分的办法，“勤”、“绩”则可将公务员的出勤率、工作质量和数量、工作效果和贡献等各方面明确分值。根据量化标准，评出分数高低，避免单凭主观意愿给被考核者评定等级。

再次，要通过内部评价、相关职能部门评价、上级评价和自我评价，分析公务员的工作成效。采用分类定量、综合定性，定量分析与定性分析相结合，纵向分析与横向比较相结合的方法，对考核指标作出定性评价意见。

最后，要把考核评价结果作为选拔任用和奖惩公务员的依据，经考核确属业绩突出、群众公认、德才兼备的，要委以重任，并酌情给予物质奖励；经考核业绩一般者，要予以教育引导；对经考核认定绩效较差者，确属力不胜任，要帮助其总结教训，分析原因，按照缺啥补啥的原则，适时安排培训学习或轮岗锻炼，限期改进。否则，要坚决予以调整。

责任编辑 宋桂祝

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1672－2426（2010）11－0051－03

王疐曈（1966－），女，辽宁辽阳人，中共辽宁省委党校教授，主要从事人力资源开发与管理的教学与研究工作。

荀福文（1966－），女，辽宁盖州人，中共辽宁省委党校副教授，主要研究方向为宏观经济和区域经济。