无行政权力依托基层党组织功能研究述评

2010-12-26宋薇

上海党史与党建 2010年4期

●宋薇

无行政权力依托基层党组织功能研究述评

●宋薇

随着社会主义市场经济逐步发展，中国的社会结构发生了巨大变化，传统基层党组织逐渐脱离行政权力依托。同时，出现了大量的无行政隶属关系、无行政主管的新经济组织和新社会组织，衍生出基层党建的一些新兴领域。如何使这些无行政权力依托基层党组织的功能有效发挥，已成为新时期党建研究中的热点问题之一。

无行政权力依托；基层党组织；功能

发展社会主义市场经济所带来的权力关系和利益关系的巨大变革，使得基层党组织原有依存的条件和环境发生了变化。在新时期的党建实践过程中，无行政权力依托基层党组织成为了党的工作的重要阵地所在。如何有效发挥其功能，已成为当前党建工作中的一个重要课题。

一、无行政权力依托基层党组织功能的概念

（一）无行政权力依托基层党组织形成的背景。1.随着社会主义市场经济逐步发展，传统基层党组织逐渐脱离行政权力依托。党的基层组织的功能发生了显著变化。一是功能定位从“统一领导”逐步向政治领导转变。二是党的基层组织功能的属性从“超政治”功能向政治功能转变。三是党的基层组织实现其功能的手段由着重依靠行政权力向依靠思想政治手段转变。[1]2.社会组织形态发生了深刻变化，衍生出基层党建的一些新兴领域。发展社会主义市场经济以来，出现了大量的无行政隶属关系、无行政主管的新经济组织和新社会组织；出现了大量的退休人员、下岗失业人员、流动人员、农民工等无“单位”的“社会人”。

（二）无行政权力依托基层党组织功能的概念界定。“无行政权力依托基层党组织”，有广义和狭义之分。广义的无行政权力依托基层党组织，以是否掌握行政权力为标准，泛指各种没有行政权力可依靠的基层党组织，例如，转制后的村委会、居委会和社区中的基层党组织。狭义的无行政权力依托基层党组织，是指新兴领域中的基层党组织，主要包括新经济组织、新社会组织中党的基层组织。

目前虽然没有“无行政权力依托基层党组织的功能”的明确概念，但在一些领域有相关研究。美国的加布里埃尔·A·阿尔蒙德等在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中指出，政党作为近现代以来人类政治活动体系中最重要的结构部分，它的自身结构构成了体系，作为政党自身结构体系中的各组成部分也在特定的政治活动中发挥着功用，这些功用称为政党的功能。一般认为，政党功能就是指政党在整体社会生活中应承担的角色，因而也是政党对维持社会体系结构的连续性上所起的作用。[2]

二、无行政权力依托基层党组织功能的内容

（一）关于基层党组织的一般功能。中国共产党作为执政党，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。基层党组织功能包括五个方面：政治引导功能；社会控制功能；利益表达和利益协调功能；教育、管理和监督党员，吸纳和培育社会精英的功能；社会关怀和服务功能。[3]除了具有一般的功能之外，在新的形势下，需要根据客观现实的变化，确定目前无行政权力依托基层党组织的具体功能。

（二）新经济组织新社会组织中党的基层组织的功能。从目前情况来看，非公有制企业党组织的功能定位及其实现形式，也就是如何实事求是地设定党组织在非公有制企业中的地位、如何真正发挥党组织的作用，对于这些问题，还存在较多的认识分歧，主要观点有：一是认为非公有制企业党组织应定位在“企业中的政治核心”。二是认为非公有制企业党组织应定位在“在企业员工中处于政治核心地位，发挥政治核心作用”。三是认为非公有制企业中的党组织应定位为“维权核心”。四是认为非公有制企业党组织“地位不确定”。

相对而言，新社会组织党建工作尚处于起步阶段，党组织应该定位于新社会组织及其员工中的政治核心。根据共产党党建的基本规律，结合新社会组织的特点，新社会组织党组织的功能应包含：一是引导和监督新社会组织的政治方向。这是新社会组织中党组织的根本职能。二是服务或支持新社会组织的发展。三是传输和反馈社情民意信息。四是管理和教育党员发挥模范作用。也有学者从其它角度进行了功能定位，例如：有学者认为，在新社会组织领域，党组织的作用主要体现在：领导新社会组织方面的立法工作，为培育和推动中国民间组织的发展创造良好的法律环境；积极推进政治体制改革和行政体制改革，为强化新社会组织的职能提供刚性保障；建设性地在新社会组织中开展党建工作。[4]还有学者认为，党对非政府组织的政策服务体现两个层面：政治的领导作用，即通常“党领导社会”；治理的领导作用。[5]

三、当前无行政权力依托基层党组织功能发挥难的原因

（一）无行政权力依托基层党组织的基础相对薄弱。第七次私营企业抽样调查数据显示，目前在私营企业中，企业中的党员数量十分有限，员工中没有党员的私营企业占31.7%，党员数量为3人以下的占14.4%左右。[6]新形势下党建工作的环境发生了变化，新经济党建工作没有传统企、事业单位自上而下严密的党组织管理体系的支撑，也没有传统组织设置方式所形成的有力的行政依托，这使新经济党组织部分或相当部分地失去了自主开展党建工作的资源基础。[7]新社会组织中的党员因自身利益关系、工作稳定等方面因素，加上不少新社会组织党组织活动缺乏吸引力，不愿把组织关系转到新社会组织党组织中，组织关系挂靠比较分散。[8]同时，缺乏应有的经费保障和专门的党建工作者。

（二）无行政权力依托基层党组织功能发挥缺乏有力的制度设计与制度支撑。新党章对于新经济组织中党组织的组织定位没有做出明确规定，新经济组织党组织的政治核心地位和政治核心作用发挥缺少完善的制度设计和制度安排。同样，新社会组织是政治组织外和政治体制外的社会组织，这就决定了新社会组织党组织的定位和职能实现缺少强势的行政依托，缺少完善的制度设计和制度安排。[9]有学者指出，新经济组织党员教育工作存在零、散、乱现象，还没有形成制度化、规范化的工作机制。[10]在发展党员方面，目前发展新经济组织党员渠道不够宽畅，仍然采用传统的发展方式，即由所在党支部推荐，这对于那些没有及时成立支部以及“开关型”企业内的优秀人才来说，缺乏有效的入党途径。[11]有学者认为，新社会组织的党建管理体制有待理顺。部分新社会组织的党建管理主体不明确，原有的多元化管理模式需要进一步完善。目前对新社会组织大多采取属地、属业、挂靠等多元化的党建管理模式。由于管理边界并不够明确，带来了不同部门“扯皮”等问题。[12]

（三）党组织功能发挥受到“两新”组织自身特点的影响。非公企业独有的趋利性与党建工作难以产生直接经济效益存在着矛盾，这使新经济组织党组织的定位相对于国有企业党组织更具有复杂性。同时，客观上党组织难以参与企业经营决策，党组织开展工作的力度很大程度上取决于业主的态度，也给新经济组织党组织作用发挥带来现实难题。[13]对新社会组织来说，党建工作的行为主体与新社会组织运转的主体之间利益并不一致。一些官办的、半官办的社会组织与党组织之间；新兴社会组织与党组织之间都会有利益冲突。[14]而新生社会组织的自身特点如中立性、非政治性、不稳定性等，不符合党的基层组织的稳定性，就使得某些新社会组织甚至拒绝建立党的基层组织。[15]

四、解决无行政权力依托基层党组织功能发挥难的对策思考

党的十七大报告提出要“全面推进基层党组织建设，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用”，这给新时期基层党的建设工作指明了前进方向，需要我们从党的建设的规律性出发、从“两新”组织发展的实际出发，对无行政权力依托基层党组织功能发挥做出新的思考和梳理。

（一）强化基础，切实加强无行政权力依托基层党组织的自身建设，有效发挥政治引导功能。要健全基层党组织，努力扩大党的工作覆盖面。一是要完善组织框架，理顺各种关系；要积极运用阳光驿站、图书馆、网络等搭建工作平台；要根据新经济组织党建工作的特点，建立包括工作动态考核体系、组织创新体系、活动内容体系等机制[16]，通过健全组织运行方式，建立组织保障体系，提高党员队伍的凝聚力和战斗力，更好地发挥政治核心作用。

（二）建立相关制度，健全党员动态管理机制，提高党组织教育和管理党员的功能。要建立健全“三会一课”、发展党员、党内监督、党员同职工谈心、定期听取群团组织工作汇报等制度，制订党建工作计划，使非公有制经济党组织的工作逐步走上制度化、规范化的轨道。[17]对新社会组织而言，要加强制度建设，规范新社会组织的发起、组织、议事、决策以及公权力、行业自律、行业协调等方面行为，确保新社会组织的健康发展。要加快出台新社会组织党建的组织制度、联络员制度、党员关系的接转管理制度等，实现社团党建工作制度化、规范化。[18]另外，针对非公经济组织中党员高度分散和流动性强的特点，可以充分依靠现代技术手段，改革党员管理体制，探索和建立城乡一体的党员动态管理机制，使之适应新时期社会流动性增强的特点。[19]

（三）遵循“两新组织”发展的客观规律，构建和拓展基层党组织的社会关怀和服务功能。在新的历史条件下，基层党组织的功能出现了结构性的变化，即从以组织或动员革命与生产为轴心的功能结构转变为以社会关怀和利益协调为轴心的功能结构。[20]为此，“两新”组织要处理好党组织与职工群众的关系。党组织要摆脱对行政权力的过分依赖，尊重群众的主体价值和首创精神，实现由指令型向引导型、指挥型向示范型、管理型向服务型的转变，[21]坚持“以确保政治导向为前提、以扩大覆盖面为目标、以组织创新为突破口、以密切联系群众为重点、以是否有利于社团培育为评判标准”的原则。[22]

（四）创新党建工作的方法，积极探索无行政权力依托基层党组织发挥功能的有效途径。刘少奇曾指出：“如果环境变化，工作条件改变，党提出了新的政治任务，那么，党的组织形式与工作方法，也必须有所改变；否则，旧的组织形式与工作方法就要障碍我们党的工作内容的发展与政治任务的执行。”在活动方式上，应当从新经济组织和新社会组织生产经营、业务活动的规律出发，采取“小型、业余、灵活、多样”的活动方式，增强党的工作的实效性和吸引力。[23]在工作手段上，要积极借鉴各种现代管理方法和手段，如目标管理方法、系统工程方法、网络技术、信息技术等[24]。在开展内容上，要找到与党员、群众利益相关度高的领域，为基层党组织掌握新的政治空间和政治资源奠定基础。[25]对非公有制经济组织来说，紧紧围绕企业生产经营中心，积极寻找党建工作与生产经营的结合点，努力改进活动方式和工作方法，灵活多样地开展党的活动。[26]在社会中介组织，党的工作必须寻求行政权力以外的运作方式，更多通过协作、协商、协调的方式，扩大影响力。[27]还可以向新社会组织选派党建工作指导员（联络员），促进新社会组织健康发展。

五、需要进一步深入研究和思考的问题

现阶段研究不足的地方大体上有：（一）对比探讨如何加强无行政权力依托基层党组织建设？新环境下如何进一步探索新领域党组织建设的特殊性？目前，从比较的视角还较少有研究和论述。（二）对改革开放以来基层党建尤其是新领域党建的发展演变系统性思考较少。将无行政权力依托基层党组织放在更大的环境中来研究，如何使宏观的问题与微观的问题相结合？（三）现有研究的角度侧重于现状介绍、问题描述和具体对策的探讨上，现状分析过多而前瞻性思考较少，无行政权力依托基层组织如何在市场经济和民主政治环境中寻找自身的存在基础？实现经济社会发展与政党基层组织发展的良性互动的路径是什么？这些都需要从新的角度，运用新的方法进一步深入研究。

[1]方开淇等.党的基层组织在不同历史时期功能的比较研究[J].上海党史与党建，2002（3）.

[2]习裕军.政党的社会功能：构建和谐社会之视角[J].求实，2007（9）.

[3][20]周敬青，吴海江.中外政党基层组织的功能定位[J].上海党史与党建，2009（3）.

[4][14]檀雪菲.关于新社会组织党建研究的若干问题[J].当代世界与社会主义，2007（1）.

[5]吴新叶.党对非政府组织的领导——以执政党的社会管理为视角[J].政治学研究，2008（2）.

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[7][11][16]毛栋英.建立支撑体系切实增强新经济组织党建工作有效性[J].湖湘论坛，2008（2）.

[8][12][18]何庆明.构建新社会组织党建统筹发展新格局[J].中国民政，2009（3）.

[10]陈昌龙.加强新经济组织党员教育的新思考[J].江南论坛，2008（10）.

[15]任亮，王璇.试论城市社区党建对基层党建的创新[J].理论前沿，2005（18）.

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