考察美国议会的几点收获和启示

□ 田洪俊

国外议会评介

考察美国议会的几点收获和启示

□ 田洪俊

2010年7月28日至8月18日，笔者随北京市人大常委会地方国家权力机关工作实务培训考察团赴美国考察，先后访问了美国国会、哥伦比亚特区议会、加利弗尼亚州议会和州政府、伊利诺伊州议会及州选举委员会、库克郡议会及政府、芝加哥市长办公室及市选举办公室、杜佩郡选举委员会、瑞泊市议会等；旁听了PARK RIDGE市议会、杜佩郡董事会议事会议；与美国众议院议员Melissa Bean女士和伊利诺伊州参议员Dan Kotowski先生的办公室工作人员、芝加哥市议员Alderman Daniel S.Solis先生、瑞泊市议员Kenn Miller先生进行了深入访谈；与伊利诺伊州及其所辖部分郡、市议会和选举委员会(办公室)的有关人员就议会的组织运作、议员选举及履职等问题座谈交流；听取了芝加哥大学政治学博士赵海先生关于美国议会制度的系列专题讲座。主要收获和启示如下：

一、美国议会制度

美国是实行共和制的资本主义国家，1787年制定的联邦宪法确立了“三权分立”的制衡体制。国家权力分为立法权、行政权、司法权，由国会、总统和法院分别行使，相互制约。其中以掌握行政和军事大权的总统为核心。美国的国家结构为联邦制，分为联邦、州、地方政府（州以下，包括市、县、镇或学区以及特别选区等）。自1789年美国第一届国会召开至今，业已形成了由国会、州议会和地方议会构成的比较完善的议会体系。

（一）美国议会体系

1.美国国会。国会是美国最高立法机构，实行“两院制”，由参议院和众议院组成。参议员由各州直接选举产生，每州2名，共100名，任期6年，每两年改选三分之一。众议员固定为435名，依据每十年一次的人口普查数据，按各州人口比例分配名额，分选区由选民直接选举，任期两年，每两年选举一次。国会议员可以连选连任，没有任职年限的限制。国会的主要权力是立法权，除此之外还享有财政控制权、监督权、人事权、国会自治权、弹劾权等权力。国会两院在权力上相当，但职责各有侧重，如提出征税议案的权力属于众议院，参议院不得提出。

2.州议会。州议会是美国各州的立法机构，除内布拉斯加州外，其他49个州都与国会相同，实行“两院制”。州议会的议员人数根据各州人口多少和事务的繁简而定，参议院人数一般为几十人，众议院人数一般为100多人。参议员一般任期4年，每两年改选二分之一；众议员任期两年，到期一次改选。例如，伊利诺伊州议会由参议院和众议院组成。参议院共有59名参议员，由伊州59个选区选出。参议院每年1月至5月底或6月初开会，9月份为否决时间。众议院共有118人，由118个选区选出。众议院下设50个委员会。众议院每年1至5月间开会，6月份召开特殊会议，8月份为休会期，休会期间议员都回到各自选区，9月份复会。在非休会期，议会每周开3天会。

3.地方议会。在美国，议会参众两院制仅在国会和州议会层面，郡市等地方议会并不这样。郡一级遵循英国传统，采用立法与行政合一的体制，一般设政府监督委员会或行政委员会统一负责行政立法工作。委员会(议会)成员均由选民直接选举产生，任期一般2至4年。如我们考察的库克郡，共有议员17名，从17个选区选举产生。议会主席（议长）不是17名议员之一，但是他是民选的官员之一。首席法官、秘书长、财政局长也是民选出来的。库克郡大量日常工作由下面作，议长相当于召集人，负责行政工作。议会设有24个委员会，17名议员负责审议通过预算、议案，监督和管理行政工作。

而市议会的组织形式在全国有很大差别，大体可分为三种：

第一种是议会加市长型。即除市议会议员之外，市长也由民选产生，担任市行政部门的首长。例如，芝加哥市议会与一般城市“议会强势、市长弱势”的特点正好相反，由于市长、秘书长和财务长是由全市选民投票选出的，而每个议员只是由6万名选区选民投票选出的，所以芝加哥市是“市长强势、议会弱势”。市长是议会的主持人，负责主持议会、保持纪律，平时不投票，一旦出现平票，市长再投关键的一票。芝加哥市市长办公室为加强与议会的沟通和联系，成立了三个团队。一是联邦立法办公室团队：常驻华盛顿，负责向联邦政府申请专项经费。二是州政府立法办公室团队：常驻伊利诺伊州首府春田市，主要负责在伊州议会开会时游说议员，申请一些经费。三是市议会办公室：常设机构，负责与50名议员打交道，进行立法方面的联系联络。议会每个月开一次会议，每次会议时间4至5个小时。会议的主要议程有：（1）宣誓，（2）秘书处宣读会议需讨论的问题，（3）各委员会汇报讨论议案情况，研究是否须提交大会表决，（4）对已经审议成熟的议题进行表决，（5）研究下次开会的时间。

第二种是委员会型。采取立法与行政合一的体制，委员会由3至7名委员组成，推举一人为主席，通称市长，其他委员每人负责领导一个行政管理部门。委员会实行集体领导，主席与委员地位平等。主席个人无决策权和人事任命权。由于市长缺乏权威，凡事均需集体讨论，行政效率相对低下，美国仅有少数城市采用这种体制。

第三种是议会加经理型。市民选举产生议会，议会聘请一位市政专家担任经理，由他主持市政府和市的一切行政工作。市议会对选民负责，经理对市议会负责。经理有权任命和解聘市政府各行政部门的首长和雇员，市议会对政府官员不直接行使权力。采用这种体制的城市，一般还由市议会选举市长一人，作为官方代表，行使礼节性的职权。例如，伊利诺伊州瑞泊市由民选产生市长1名，议员8名，都是兼职。市长是议会的召集人，议会雇用1名城市经理负责行政管理工作。市政府7个部门的负责人由城市经理推荐、任命。市长和议员负责预算审核和批准、制定政策（包括法律法规、条文规定、建立有关土地使用的规章制度）。议会一个月平均开2次会议，有时会随时召开。

（二）议会组织结构

这里主要介绍美国国会，州议会大致相同。国会的组织结构主要是：（1）参议院议长。（2）众议院议长。（3）全院大会。全院大会是议院最高级议事单位。（4）委员会。委员会是国会的中心，国会将其大部分法案起草、审议、监督工作交给委员会完成。国会两院的委员会有三类：一是常设委员会。常设委员会根据法律、本院规则、决议设立，跨越国会届别而长期存在，拥有长期不变的职责范围，配有固定的办公经费和助手经费，享有审议权和监督政府部门的权力。本届国会中参议院常设委员会有农业、食品营养及森林委员会等17个。众议院常设委员会有拨款委员会等19个。二是特设委员会。特设委员会主要根据法律、本院决议设立，每一特设委员会都有专门的课题和任务，任务一旦完成或规定的期限一到，该委员会即予撤销。三是两院联合委员会。两院联合委员会根据法律和两院联合决议设立，由两院各派一半代表（有时两院代表人数不等）组成，众议院的代表由众议长指定，参议院的代表由参议院临时议长指定，各联合委员会的主席由两院代表轮流担任。（5）小组委员会。委员会可下设小组委员会。众议院议事规则规定，每个委员会下设小组委员会数不得超过5个，但拨款委员会、政府改革与监督委员会、交通及基础建设委员会不在此列。小组委员会一般分为两类：一类隶属于常设委员会，另一类隶属于特设委员会。隶属于常设委员会的小组委员会被称为立法小组委员会，有权向所在委员会报告议案，它们的主席、少数党首席委员等人有权代表所在委员会，在全院辩论中报告议案的审理经过。隶属于特设委员会的小组委员会被称为非立法小组委员会，只能进行调查研究，无权审议和报告议案。小组委员会最突出的作用是对议案进行审议。由于小组委员会成员长期从事议案的审议，所以对议案最懂行，相关知识知道最多，经验也最丰富。小组委员会对议案进行初审，就是从专门知识方面为议案把关。

委员会成员的选派很有讲究。议员们非常注重自己进入一些理想的委员会。所谓理想的委员会包括如负责财政支出的拨款委员会、负责税收的如众议院的筹款委员会和参议院的财政委员会、负责国会内部管理的规则委员会、负责外交事务的参议院外交委员会以及与自己的专业密切相关的委员会。决定将哪位议员分派到哪个委员会一般根据两党领袖的推荐，经本党党团会议批准后，交参众两院全体会议通过。两党议员在委员会中的比例往往由议会多数党决定。只有官方行为标准委员会是个例外，议事规则规定该委员会不得带党派偏见，所在两党议员在其中各占一半。一旦被选入某个委员会，议员一般都会在下一届国会时再度进该委员会。这是因为在国会委员会内部不成文地实行着“年资制”，即在本委员会不间断任职时间越长的议员在分配议席时越优先选入，委员会主席在大多数情况下也是由最资深的议员担任的。当然这套制度的缺点是委员会权力实际上掌握在资深议员手中。为解决这一问题，众议院议事规则规定，一位议员在同一委员会（或小组委员会）任主席之职连选连任不得超过3届。除特别情形外，一位议员最多能在2个委员会及4个小组委员会任职，此外，根据议事规则，一位议员只能在一个委员会任主席。

（三）议会工作程序

议会主要通过审议法案开展工作。

1.法案的种类。主要包括4种：（1）议案。国会审议的绝大部分是议案。它又分为两种：公事议案，内容主要涉及一些公共问题，经两院通过，总统签署后即成为公法；私事议案，内容主要涉及有关个人的案例，如有关移民和归化的个案。经两院通过，总统签署后即成为私法。（2）共同决议。共同决议须总统签署，具有法律效力。与议案之间没有什么重大差别。（3）联合决议。联合决议须两院共同通过，无须总统签署，也没有法律效力。只是用来表达国会的态度，但它客观上会形成一种舆论，对总统造成相当的压力。（4）单独决议。内容仅涉及一院的问题，即无须另一院通过，也无须总统签署，通常被用来更改议事规则。

2.立法意图的产生。有些立法意图源于议员在大选中的承诺。为赢得选举，议员经常会提出一些吸引选民的政策主张，一旦当选，议员会尽量兑现，尽管完全兑现的比例并不很高。此外，利益集团经常游说议员应就哪些问题立法，甚至直接写好议案交给议员，以备忘录的形式提醒国会应该制定哪些联邦法律。

如果议员觉得这些立法提议很好，可以找人起草议案，有的可以原案直接提交，并请参众两院各自的立法顾问处将其修改得更符合法律用语及形式。

美国法律规定，只有议员才能提交议案。但是现在，行政部门也是立法意图产生的重要渊源。通常内阁或独立机构的首长甚至总统本人会向参众两院议长写信，表示希望国会就哪些问题立法，甚至直接将成文的法律案转送议长，请他代为提交，议长一般不会拒绝。

3.议案的提交。议案的提交程序很简单，众议员只需将议案交给议院秘书或投入议案箱，参议员只需在全院大会上要求提交议案，经大会主持人同意后，将议案交给参议院秘书即可。此外，参议员也可在全院大会之外随时将议案交给参议院秘书，以示提出议案。两院对议员提出议案的次数和项数均不加任何限制。

4.委员会审议阶段。议院各自的秘书对议案按收到时间的先后予以编号，然后发送有关常设委员会审议。常设委员会主席收到议案后，再将它交具体负责的小组委员会审议。小组委员会在其主席领导下，对议案举行听证会和议决会，通过后将审议意见和议案报回常设委员会主席。各常设委员会通过后报议院的法案，两院都按收到的时间先后列入各自的正常议程，然而列入正常议程的议案一般还需获得特别安排，才能交全院大会辩论和表决。

5.交另一院审议阶段。无论是众议院还是参议院，它的全院大会表决通过一项议案后，即送另一院审议。另一院收到后，即由秘书编号并送有关常设委员会，按上述程序再审一次，不同之处在于一院对另一院送达的议案总是优先审议。

6.两院协商阶段。一院送另一院审议的议案，如两院有不同意见则组成联合委员会进行协商。两院一旦正式同意协商，便组成各自的代表团，两院的代表团即构成两院协商委员会。协商委员会的任务是，竭尽所能消除同一议案两院文本中的差异，向两院提交内容与文字完全同一的议案文本。

7.大会表决。方式有三种：口头、起立和唱名。口头表决时主持人让赞成的议员喊“YES”，反对的议员喊“NO”，由主持人判断哪边的声音大就算哪边。这种表决方式一般用于争议不大的程序性问题表决。起立式表决是主持人先让赞成的议员起立，再让反对的议员起立，由主持人清点人数，如表示赞同的起立议员人数超过表示反对的起立议员则算通过，否则算否决。这两类表决不必记录，只宣布一下表决结果即可。唱名表决方式参众两院不太相同，在众议院主要是用电子表决器的方法，把每位议员的名字和投票结果公布在投票大厅的电子屏幕上。在参议院则是按字母顺序逐一询问议员是赞成还是反对，并记录在案。

8.交总统签署。两院收到协商委员会达成的一致文本后，即各自举行全院表决，若通过，即送总统签署。若任何一院或两院均未通过，该法案有两种结局：一是两院再由协商委员会反复协商，直到两院大会表决通过，送总统签署；二是两院对协商委员会达成的文本始终不予通过，则该议案至此夭折。

二、美国议会监督机制

绝对的权力产生绝对的腐败。从预防腐败的角度来看，加强对政府的监督制约是毋庸置疑的。在监督制约政府方面，美国除了体制外的反对党、新闻媒体的力量外，体制内的立法部门发挥的作用更大。曾任美国总统的威尔逊认为:“严密监督政府的每项工作,并对所见到的一切进行议论,乃是代议机构的天职。”虽然宪法没有明确国会监督政府的职能，但实际上国会一直对政府进行着经常性的监督。具体涉及五个方面的内容：第一，政府执行法律的情况；第二，政府使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，政府的机构设置；第五，政府的决策程序。

（一）美国国会监督政府的制度设计

美国许多政治家深刻地意识到，人不是天使，掌握公权力的政府官员也是如此。人类社会实践反复证明，社会公益依靠毫不利己、专门利人的无私奉献精神是靠不住的，伟大的政治家可以而且应该利用人的趋利避害的本性来促进公益。如果想让议员有监督政府的积极性，必须使监督政府符合议员自己和其所代表群体的利益；如果想使国会支持自己的议员去监督政府，就必须使议员监督政府也符合国会本部门的利益。为了实现这个目的，美国政治家进行了如下制度设计：

1.国会独立于政府。国会的独立地位，使得监督政府不仅无损于本部门的利益、地位、权威，甚至有益于本部门的利益、地位、权威。这大大激发了国会监督政府的积极性，成功地实现了制宪者以野心对抗野心、以私利促进公益的初衷。

2.国会议员直选。这样，既赋予议员真切的民众代表意识，又赋予其可以不依附于任何行政权力的独立地位，使得议员监督政府时既显得理直气壮，又没有后顾之忧，甚至有助于提升自己的政治声望，大大激发了议员监督政府的积极性。

3.国会开放。国会的开放使议员的活动受到选民们直接的监督,也使议员的选民代表意识得到强化，他们对政府的监督也趋于更加严格,也更理直气壮。国会的开放，尤其是议事过程的开放，成功地将议员积极履行监督职责与获取个人政治利益密切地统一起来，巧妙地解决了议员履行监督职责的积极性问题。

（二）美国国会监督政府的能力

国会不管是出于正义感，还是出于本部门利益的考虑，即使有监督政府的积极性，如果没有相应的职权，缺乏履行职责的能力，监督政府依然是一句空话。为了避免国会监督政府时心有余而力不足，制宪者们又在宪法中赋予国会如下职权：

1.立法权。立法权是国会监督制约政府最基本的手段。所有行政机构中的部、署、委、局的设立与撤销，以及其内部的组织结构,都是由国会立法规定的。国会立法建立各政府职位并规定其权限,同时规定各种职位的任职资格。此外,国会还规定各级官员的薪金等级,规定哪些职位由政治任命官员担任，哪些职位由技术性文官担任等。行政机构提出的所有立法倡议,都必须经国会审议并制定成法律才能实施。为了控制自然趋于膨胀的行政机构,国会还制定“日落法”这种特殊形式的法律。所谓的“日落法”,就是在法律中明确规定某机构或项目的结束日期。在该机构或项目的结束日期到来之前,国会要对该机构的工作和该项目的执行情况进行全面审查,以决定它们是否继续下去。当然,也就是在这一审查过程中,“日落法”成为国会监督行政的一种重要手段。

2.财权。就监督制约政府而言,国会的财权可能是最有效的。从法律上讲,美国政府支出的每一分钱都必须经由国会通过拨款法批准。如果国会不通过拨款法,政府机构就会因无钱运转而陷入停顿。国会每年在制定预算授权法和拨款法的过程中,各常设委员会和小组委员会都要举行一系列听证会,要求有关政府的官员到会作证,说明上年度预算和各种联邦项目的执行情况,并汇报下个财年的计划等等。出席官员必须回答国会提出的各种问题。这种听证过程实际上是对政府各机构工作的年度全面检查，是对政府的强有力的监督制约。

3.任命批准权。这是国会监督制约行政当局的一个重要手段。其他还有条约批准权、弹劾权、调查权。

从20世纪30年代开始,美国的政治权力逐渐向联邦集中；而在联邦政府内部,权力逐渐向总统及其领导下的行政部门集中。虽然国会立法所涉及的社会生活范围越来越广,但是它的实际决策作用却越来越小于行政部门,它越来越侧重于对政策进行监督。从20世纪70年代初起,参众两院陆续制定了一系列新规则,授予各常设委员会更广泛的监督权，进一步强化了国会的监督功能。但是，国会在行政监督过程中也暴露出一些问题。一是缺乏整体性。导致对一些热门机构监督活动重复,造成浪费，而对一些不太惹眼的行政机构监督缺失。二是也存在调查权被滥用的问题。

（三）公共财政预算监督

预算是公共财政的管理计划，它确定政府经费的来源和用途，决定政府一定时期内能取得多少收入、使用多少经费。美国国会在确定联邦预算规模、分配各预算具体用途、监督政府开支等方面，扮演了关键角色。其预算监督制度的特点如下：

1.完善的法律体系。健全的法律制度对预算监督活动起着根本性的指引、规范、保障作用。美国有关预算监督的法律体系较为完备。美国宪法第一条第七、八、九项和修正案第十六条规定了国会的征税权、举债权和拨款权，国会运用此三项权力征收联邦税、发行公债以及为联邦政府开支授权和拨款。除宪法外，美国关于预算控制和监督比较重要的法律有：《1921年预算与审计法案》《1974年国会预算和截留控制法案》《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》《1993年政府绩效及结果法案》等。通过这些法律，美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的预算监督系统。

2.健全的组织机构。美国国会参、众两院各有一套审核监督联邦预算的庞大机构，包括：（1）预算委员会。这是一个国会常设委员会，对国会编制预算负全面责任，决定预算中的原则性问题。其主要任务是对预算中的收入、支出以及各种支出之间的比较进行综合考察；向国会提出预算建议，具体规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。国会根据它的建议，通过相关预算决定。（2）国会预算局。这是由专家、而不是国会议员组成的国会预算管理办事机构，是一个专业、非党派的机构，其目的是帮助国会站在客观的基础上公正而有效率地编制预算并审查行政机关提出的预算，对国会的预算编制提供客观、专业、及时的信息，进行和预算有关的各种估计、分析、研究，给总统管理和预算局编制的预算挑毛病，为国会编制预算服务。（3）国会参众两院拨款委员会。它是国会中很有权力的委员会。国会通过的拨款法案主要根据两院由资历较高的议员组成的拨款委员会的建议和报告。全院的讨论限于政策性问题，拨款的数额基本上由拨款委员会决定。由于行政机关众多，拨款委员会往往按照行政体系的分工对应设立若干个拨款小组委员会，负责一定行政机关的具体拨款审批。（4）拨款小组委员会。这是实际掌握预算拨款权力的机关，拨款委员会向全院提出的建议和报告，主要根据小组委员会的建议和报告。为了决定拨款数额，小组委员会必须了解其所主管的部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额以前，通常举行听证，要求有关的行政部门对其预算请求进行说明、解释和辩护。小组委员会认为必要时，可以派遣委员会的专业职员，甚至委托国会外的专业人员对某一项目进行调查，提出报告，作为委员会决定拨款的参考。（5）总审计署。总审计署隶属于国会，向国会负责并报告工作，其主要职能是审计联邦财政预算执行结果，审查联邦各部门和公共机构的内部财务状况及其合法性、合理性以及经济效果。为了强化总审计署协助国会对预算进行审计的功能，国会通过立法赋予总审计署主动审计的职权，总审计署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论，向国会报告预算执行结果和决算审计情况。

3.强大的预算监督能力。美国的宪法和相关法律规定了国会预算监督权，但这些权力能否有效行使，取决于国会是否有足够的能力。有预算监督权并不必然意味着有预算监督的能力。专业的辅助机构、高素质的专业人员、充分的信息、足够的审议时间等等都是国会拥有监督能力的关键。美国国会工作人员的配备很充足，有多个办公机构能够提供足够的信息和服务。特别是美国国会预算局在辅助国会行使职权、提升预算监督能力方面发挥了重要作用。在国会编制预算的各委员会中，虽然有一些专业职员，但其专业能力还远不能胜任预算编制审查中的复杂任务，行政部门提供的信息，往往也会倾向为自己的预算请求辩护。所以，为了客观、公正审查行政部门的预算，国会必须自己设立一个辅助机构，为国会编制预算服务。国会预算局就是服务国会编制预算的专门辅助机构，对国会两院提供预算相关信息、成本评估与计划备选方案等评估报告。

4.严谨周密的预算监督职权和程序设计。美国的预算监督制度有严密的职权设计和程序保障。从预算的形成、审批，预算的划拨、执行、调整到最后的决算，预算管理的全过程都有规范的程序。比如，在预算执行阶段，美国国会最有效的监督途径是对拨款的控制。按照预算程序，授权是预算监督的第一关，拨款是预算监督的第二关。国会通过了授权法案只是同意立项，政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除非根据拨款法案，否则谁也不能从国库提取款项。国会委员会可以要求有关单位提交进展报告或者陈述工作，检查预算执行情况，获满意后才能获得进一步的拨款。预算执行中的开支必须经过总审计署的核准，证明开支款项经过国会立法并符合国会批准的拨款限额。又如，为了对行政机关执行预算的情况进行经常性的监督，拨款委员会中主管某一行政部门的小组委员会，要充分了解受其管辖的行政机关的活动。监督的范围不限于财政方面，也包括行政机关执行的政策、计划、工作方法和成绩。监督的目的主要是作为决定下年度拨款的基础，但决定如何拨款也可用作制裁行政机关的手段。行政机关在作出重大决定以前，或准备采取某种特殊措施以前，往往先和拨款委员会协商，以免事后发生问题。拨款委员会认为行政机关的活动有缺点时，可以采取下列措施：在向国会提出的拨款报告中，公开发表对行政机关的批评，监督行政机关改进；在拨款的条款中附加限制，或直接削减或停止行政机关的拨款，强迫行政机关进行改革，制止行政机关滥用权力；也可以要求行政机关对某一事项进行调查，向国会提出报告或改进措施等。

在美国，无论是国会、州议会，还是地方议会，财权都是议会制约和监督政府的重要手段。行政机关要从事各种活动必须得到议会拨付的经费，否则任何行政活动都是不可能的。因而，可以说财政预算监督就是议会监督的核心。

三、美国信息公开机制

早在建国之初，美国的“国父”们就已经意识到人民了解政府信息的重要性，认为“阳光是最好的消毒剂，信号灯是最好的警察”。美国国会参众两院在1966年通过了《信息公开法》，以后进行了四次修订。1996年修订之后的《信息公开法》规定，凡属必须公开的政府信息，在一年内，必须使之可以通过Internet等网络形式获得。所以，它被人们称为“电子的信息公开法”。

（一）政府信息公开的方式及内容

根据《信息公开法》，美国政府的信息公开分为如下两种方式：一是主动公开。主动公开是指行政机关必须公开某些信息，这些信息包括两部分。其中一部分适用于一切公众，必须及时地在《联邦公报》上予以公布；另一部分无需在《联邦公报》上公布，但必须以其他方式，如编辑出版成册由公众任意购买等，予以公布。二是依申请的公开。行政机关必须主动公开的信息仅占政府所掌握的信息的一小部分，还有大部分信息不具有普遍适用性，不要求行政机关将其主动公开。但是，任何人都有权请求行政机关公开。

（二）政府会议公开

美国的《信息公开法》虽然很大程度上满足了民众了解政府信息的要求，却无法满足公众了解政府决策过程的需要。为了满足公众的这项要求，美国国会于1976年制定了《阳光下的政府法》（编入法典时的名称是《会议公开法》）。阳光法规定，合议制行政机关举行的一切会议，除可以免除公开举行的会议以外，都可以允许公众和新闻记者观察。凡是公开举行的会议，任何人都可以观看和旁听，但不能发言，以免干扰会议议程。

（三）国会对政府信息公开的监督

《信息公开法》规定，每个联邦行政机关（包括司法部）和司法部长每年都必须向国会提交关于《信息公开法》执行情况的报告，国会据此对各行政机关执行《信息公开法》的情况进行监督，并制止不负责任的不公开行为。各行政机关的报告必须在每年3月1日或以前向国会提交。

（四）国会自身的信息公开

与行政机关不一样，美国国会的开放度一直都很高。现在，美国国会两院举行的全体会议的全过程通常都是公开的，只有涉及国家军事或外交机密时，会议才可以秘密举行。美国国会两院每次举行公开的会议以前，都会及时通过报纸、电视、网络等媒体向全国公布举行会议的时间和会议讨论的议题。开会时，允许任何人，包括外国人旁听。国会两院在议院里面设立了专门的记者席，以便报道。除了全体会议以外，各种专门委员会的会议和听证会一般都要公开举行。其中，由于听证会需要听取社会各界的意见，所以在听证会举行之前一周，举办方要公布听证会的时间、地点、主题等，以便公众参与。公开举行的听证会均可由广播电视等媒体进行现场报道。

如果说过去国会的开放主要限于结果(即要求详细记载立法和监督过程中的议事记录,供公民自由查阅),那么现在国会的开放还包括了过程。人们现在能够自由旁听国会活动的整个过程,新闻媒体可以自由采访。通过运用现代技术手段如广播、电视、网络等，使更多的美国民众可以方便地了解国会的议事日程和内容。目前,美国已经形成了以C—SPAN频道为核心的国会议事活动电视直播制度。州、郡、市议会也都有自己的电视频道。

四、几点启示

（一）美国政治体制的一个突出特点是三权分立，但主要体现在国家层面，地方则是议政合一，上面体现民主和程序，下面更讲究集中和效率。作为联邦和州制定的法律、作出的决策涉及整个联邦或州，法律和决策实施的影响范围大。联邦和州议会实行两院制，任何一项立法或修改法律的议案必须经两院审议通过，才能交总统或州长签署实施，虽然程序复杂、立法周期较长，但可以广泛听取各方面意见，充分论证，平衡各党派、利益集团的利益，防止立法、决策失误。州以下郡、市政府管理范围有限，主要针对本地区一些具体事务进行立法或决策，议行合一的体制有利于简化程序、提高效率。目前，我们国家的体制上下区别不明显，有时甚至相反，上面高度集中，下面繁杂臃肿。从决策来看，基层决策一项具体事务还要反复论证，而上面有时决策反倒程序简之又简，“拍脑袋”决定的大事不少，这些事先交给人大议一议、审一审再作决策，对防止失误，至少没什么坏处。

（二）议案来源于选民，完全由议员提出，议案成为法律虽然很难、很复杂，但审议很充分、程序很严密，这样形成的法律才是至高无上的。政府、行政官员、政党、各种利益集团以及非政府组织都有很多事项想提交议会审议，但是议会议案的来源只有一个，就是由议员提出，各种正式的、非正式的组织，甚至是总统想提请议会审议某个问题也必须通过议员来提出。议员提出议案绝不能是随意的或者临时动议，必须有广泛的民意基础和可行的措施。我们访问的伊州33选区议员办公室，每周接到的电话达2000多次，还有信件、邮件等。另外，还会有很多咨询机构向议员提供大量信息，供议员参考。议员提出的议案不仅要有事由，而且必须有具体的解决方案。在审议中，议会的相关委员会起着关键作用，因为提交给议会的议案，都要先交到相关的委员会来审议，委员会经过充分的调查和审议后，决定是否提交全体会议审议。在全体会议审议时还有可能发生激烈的辩论，有时通过一个法案，还可能附加多个相关法案。因此，可以说议案从提出到形成法案要经过复杂的过程和严格的程序。据了解，美国国会每年大概有5000件议案被引入议会审议讨论，但仅有500件获得通过成为法律。这样的制度设计确保了议会在整个立法过程中的主导作用，也体现了立法为民的宗旨。我们不实行两院制，但为了不断提高地方立法的质量，必须进一步增强人大在立法工作中的主导作用，必须进一步完善立法工作格局，在立法中必须充分表达人民群众的意愿。我们考察团一行有一位是人大信访部门的同志，他很关心美国议会的信访问题，得到的回答是“NO”。议会本身就是民意表达机关，现成的体制、机制不去发挥，再另搞一套机构、部门，本身就是对议会制度的否定。我们的人大及其常委会也是民意表达机关，这是宪法和法律赋予的职能，也是人民代表大会制度本身制度设计所在，现在人民群众对人大的希望也越来越高，但是在经济结构转型、社会矛盾突出的今天，如何充分发挥人大制度优势，更好地发挥民意表达机关的作用，通过立法解决老百姓最关心的问题，值得深思。

（三）公共财政预算是政府的血液，是议会监督的重点，是民主政治的核心。第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党制度、议会制度和舆论监督机制。第二，从收入和支出两方面改进公共财政是遏制腐败，加大政府透明度，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。第三，改进公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。以回应纳税人预算民主诉求为起源的美国议会预算监督已经运行多年，把民主责任作为制度设计的起点、在宪政层面进行预算权的民主化配置和操作层面控制技术及辅助资源的提升是其主要特征。反观我国目前的实践，理念的更新、预算权的均衡化配置、中期财政预算控制的加强、绩效的审计问责、多元监督合力的发挥等制度要素的建立和完善，对于增强人大预算监督工作实效尤为关键，加强预算监督应该成为我们人大工作的一个突破口。

（四）美国国会议员是专职的，州以下基本上都是兼职，但服务班子是专职的。议员无论专、兼职，多数是具有丰富的法律工作经验的专业人士，一般以政治学、法律专业为主，有律师、政府雇员、大学教授、企业高管等方面的从业背景，有丰富的法律知识和经验，而且由于很多议员连选连任，熟悉立法程序，为其服务于立法机关奠定了很好的基础。同时，由于是联邦体制，联邦与州及以下各级政府没有领导、被领导关系，各级议会和政府主要对本州或本地区人民负责。因此，议员们非常重视与其所代表的州或选区的选民之间的联系，一年中，除了开会大部分时间在选区。议会允许每个议员为自己的办公室雇用1名或若干名工作人员，并且给予一定的经费保障，以协助其履行议员的职责。但是不管专职的还是兼职的，履职的责任意识并没有太大的区别，各级议员都非常珍惜和重视议员的责任和权力，都能把所在选区选民的利益放在首位，并努力争取，因为选民的选票决定他们的命运。因此，在我国发挥好代表的作用，关键还是提高人大代表的素质，优化人大代表的结构，加强代表与人大及其常委会、代表与人民群众的联系。新一轮的人大换届选举马上又要开始了，我们又要面临这个问题。在2009年“两会”期间，胡锦涛总书记、吴邦国委员长的讲话中强调了“三个充分认识”，其中之一就是充分认识人大代表与西方议员的本质区别，很有针对性，值得我们好好领会。

（五）公开是防止腐败的最好良药，最大限度的社会公开是民主程度的最大体现。美国议会审议决定问题完全公开透明。伊利诺伊州议会“两院”的会议厅都设有大屏幕，在表决时，谁投了什么票可以直接、清楚地反映在大屏幕上。明确表明自己的态度，是议员赢得选民认可的重要形式。考察期间，我们聆听了PARK PIDGE的议会会议，针对市政府2010年7月24日特大暴雨应急反映中出现的问题，就公共设施和公共安全等问题进行讨论，很多公众旁听会议并陈述自己的意见和看法。由于没有直播条件，他们将会议实况录像后放到网上公开。在考察瑞泊市议会时，我们向财政部门主管提出“预算是个很复杂、很专业的东西，如何让老百姓看得懂”这个问题，这位主管说：“是的，表面上是很专业，但关键是想不想公开，如果真想公开，那么傻瓜也会让他看明白。”目前，虽然在我国的立法法、监督法、行政处罚法以及中央先后出台的一些政策文件中对办事公开、信息公开也作了一些原则规定，但尚有较大差距。党的十七大明确提出，要“增强决策透明度和公众参与度”，“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。随着经济社会的发展和公众参与热情的提高，公共政策运行的公开化、透明化是世界政治文明的发展要求和趋势，也是一项合潮流、得民心、顺民意的工程，值得我们扎扎实实向前推进，作为人大应该带这个头。

（作者系北京市人大常委会研究室综合处处长）