从政治学看“同票同权”对农民权益保护的意义

□ 曹峰旗 孙音音

人大制度研究

从政治学看“同票同权”对农民权益保护的意义

□ 曹峰旗 孙音音

2010年3月14日，十一届全国人大三次会议通过了关于修改选举法的决定，开启了城乡居民选举“同票同权”时代。在中国特殊的政治语境下，同票同权不仅意味着中国民主政治建设朝着合宪性走出了重要一步，同时从农民权益保护的角度看，同票同权也有着实质性的意义。这不仅是因为选举权作为农民权益的重要组成部分，是实现农民其他基本权利的基础，是农民利益表达与实现的前提，而且还因为如果没有完整的选举权，农民权益保障的政治生态也不会得到根本性的改善。以下我们从政治主体、政治体制、政治意识与政治行为四个方面对同票同权维护农民权益的意义进行初步探讨。

（一）

从政治主体看，同票同权使农民获得平等的选举权，使农民在法律上成为完整的政治主体，为农民权益保护提供了政治前提。

首先，同票同权为农民利益表达提供了平等的机会。政治权利作为社会成员实现利益分配的政治资格，虽然还不是利益本身，只是为利益的实现提供了条件与可能性，但是不管对于个人还是对某一团体，如果没有政治权利，就不可能实现和保障自身的利益。恩格斯指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[1]平等的与完整的选举权与被选举权是现代政治文明发展的重要标志，是一国公民所必须享有的最低限度、最起码的政治权利。虽然农民作为公民也被宪法理所当然地赋予平等选举权，但特殊的历史与国情使农民选举权的完整性在具体制度安排中被消解。1953年的选举法把农民与城市每一代表所代表的人口数规定为，自治州、县为4∶1，省、自治区为5∶1，全国为8∶1。1995年新选举法则把各级人大代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数改为4∶1。在现实中，从全国人大历年的代表构成看，真正属于农民身份的代表不足5%，省、市、县人大代表的构成也存在类似现象[2]。这样的规定，是考虑到政权的性质以及城乡人口比例，在实际上反映了社会对选举权的制约。选举法关于农民选举权不完整性的规定不但直接导致了农民作为公民最基本政治权益的缺损，同时也导致了农民意志表达与城市居民的不对等性，使其话语权丧失与政治地位弱化，而农民选举权不平等也决定了其他方方面面利益的悬殊。

因此，同票同权不但是选举权作为农民最基本权益的应然回归，推进了政治民主的发展，同时也为农民争取实然权益提供了制度上的前提，为农民的利益表达争取了平等机会。

其次，同票同权将推动农民主体身份性的消解，有利于实现农民向公民的转变。农民，原本作为一个职业概念，是指与市民相对的农业劳动者，然而在长达半个多世纪城乡二元分割的特殊语境下，被赋予了更多的身份性因素而成为一个复杂概念，也使农民边缘化为一个人数最多的最大弱势群体。宪法上平等的公民在户籍上被区分为市民与农民，农民在政治、经济、文化教育、社会生活等方面与市民的同等权益被虚化。在国民待遇缺失的情况下，农民失去的不仅仅是宪法规定的应有权利，承担过多的义务与责任，还会造成农民人格尊严与道德独立性的缺失，加重了其臣民心理倾向的程度与权利意识淡薄，也从而加剧权利的失衡。因此，在某种意义上可以说，只有从身份上完全消灭农民，实现从农民到公民的转变，农民权益保护问题才能得到真正解决。

同票同权的实施，在本质上就是对农民作为政治权利主体平等性与完整性的法律确认，当然也是对农民既有身份性一种彻底的否定。近几年，随着改革的逐步深入，二元体制开始松动，我国社会正处于一个由身份社会逐步进入契约社会的转折时期，同票同权无疑会加快这一历史进程。从体制内消除对农民身份性的歧视，将直接推动农民向法定的、平等的、真实的公民转变，为农民注入主体意识与权利平等观念，重塑农民的权利主体。

最后，同票同权有利纠正政治生态失衡，为农民提供平等的利益博弈平台。各级人民代表大会是国家权力机关，代表着人民的意志和利益。然而对于人大代表个人来说，他只能是选举他的那一部分群众意志的代表，他只能代表某一群体、某一行业、某一阶层甚至某一地域，而不能代表全体人民的利益和意志。在市场经济条件下，利益主体多元化取代之前计划经济条件下利益主体的单一化，农民作为整个社会最大的利益群体却没有与之相对称的代表数量，使农民作为主体在政治系统中政治输入的源头就被弱化，农民政治权利输入的弱化必然导致与政治权利输出的虚化，使农民权益受到其他利益主体的挤压与蔑视，而这种失衡状态在政治权力运用过程中还会进一步递增。

显然，同票同权可以从源头上打破这种失衡的政治生态。选举作为政治系统的输入环节，在政治过程中选举居于中枢和核心地位。同票同权对于纠正这种政治生态的失衡无疑有着关键的意义。依照现有农民人口优势，农民代表在各级人大代表中的比例将会有一个颠覆性的改变，这将打破既有权利天平的倾斜，使农民在保护自身利益的博弈中占据有利地位。

（二）

从政治体制角度看，同票同权不但大大加快与提高农民权益保护立法速度与强度，也会进一步加快消解、清理与修订歧视农民制度的步伐。

一方面，同票同权将加快与提高农民权益保护立法的速度与强度。改革开放以来有关“三农”立法虽然有一定进展，但是必须承认，农民权益保护的法律法规立法滞后与空白现象还相当普遍。这主要表现在：（1）农民权益的一些重要方面如农民土地权益、农民工就业、农村社保机制等都缺少相应的法律保护。有的虽然已经列入立法规划，但至今还没有取得实质性进展。国家统计局报告显示，2009年度全国农民工总量为22978万人，这样一个庞大的特殊群体，而他们的身份还是农民，关于他们的合法权益，还缺少相应的法律与法规的支撑。农民权益保护法、农民协会法、农业投资法，尤其是综合性的农村社会保障法立法呼声很高。（2）有些有关农民权益的法律虽已出台，但是存在着法律与政策的对接与协调的问题，需要进一步的细化与匹配。（3）农民权益保护立法层次较低。既有的一些与农民权益相关的法律法规还停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏法律的权威与规范性。

另一方面，既有的一些法律法规已经成为农民权益的体制性障碍。这主要表现在：（1）缺乏平等、自愿精神在计划经济时代形成的法律法规依然发挥着作用，其对农民的歧视性在市场经济背景下日益凸显，片面地、过多地强调农民的义务，而忽视农民合法权益，这些法律法规甚至成为直接损害农民权益的直接依据。户籍制度虽然近些年有所松动，但还在扮演着强有力的角色。（2）既有的法律法规内容政出多门、甚至相互抵触，缺乏应有统一性，使一些法律形同虚设，这不仅影响农民利益的有效保护，也影响着已经颁行的农民权益保护法律的权威与尊严。（3）一些法律法规甚至成为个别地方政府与部门谋利的工具与手段。比如，土地承包法、农业法、拆迁条例。

只有农民才是自身利益的最佳判断者，只有农民自己才最清楚自己的权利诉求。因此，同票同权的实施必然使各级人民代表大会农民代表在人数上取得相对优势，打破替代既得利益者的垄断与干扰成为立法主导，打破既有的权力分配格局，在这种情况下，农民自身就成为其权益保护立法的最为直接、真实与强劲的驱动力量。所以，同票同权的实行，不仅可以大大提高农民权益保护立法的进度与强度，还可以进一步加大清理农民权益保护的体制性障碍。

（三）

从政治行为角度看，同票同权一方面可以促进各级人大在保护农民权益方面提高对政府的监督力度；另一方面，可以激发农民参政议政的积极性与有序性，消除农民的政治冷漠，减少体制外维权的高昂成本与代价。

当前任何一个农民权益问题都可以找到与政府之间的联系，一个重要的原因是，各级政府本身作为农民权益保护的最主要执行者，政府的作为与不作为直接关系农民权益保护的现实性，尤其在监督无力的情况下，政府的缺位、错位屡见不鲜，这也已经成为农民权益受损的一个重要原因。印度国家农业经济政策中心研究员哈克教授也指出：“在农民组织缺位的情况下，政府没有压力去解决农民面临的问题，并且政府实施的各种社会福利计划也无法真正到达农村社会。”[3]同时，市场经济条件下，政府本身作为现实利益主体，其自利性冲动在目前体制不完善尤其是对权力监督弱化的情况下日益激烈与明显，与民争利现象时有发生。著名学者盛洪指出：“在相当长一段时间里，农民的问题并不是作为农民本身的问题，而是当它影响到另外一些利益集团，并且涉及全局时，才被重视。尤其是改革开放以来，有利于农民的政策或制度变革，是在农民和农村的问题已经变得不可承受，不解决就不足以解决全体问题时，且决策层中的有识之士认识到了问题的严重性时，才被提出来。”[4]选举权虽然还不是对政府权力的直接监督力量，但是选举权、表达权与监督权是一个前后的因果关系。我国根本政治制度赋予了各级人大与其代表监督政府行为的权力与职能，同票同权使在权力机构中代表农民利益成分的增加，同时也意味着对政府在保护农民权益方面监督力度增加，有效防止政府就农民权益保护方面的不作为和与民争利。

就农民本身而言，农民在长达半个世纪的时间内一直处于弱势地位，对自身利益的保护往往采取两种极端的方式。一种是面对自身权益受到分割表现出的冷漠或无动于衷，这种行为往往根源于农民在与其他利益主体博弈中力不从心、无能为力,这种受挫感通常会产生一种无可奈何的受制于外力的心态,这种心理一般会驱使一些农民在行为选择上自动地远离政治生活。而另一方面,还容易出现与冷漠相反的另一个极端的后果——非制度、非理性的维权行为。农民的弱势往往导致对既有制度的怀疑，也容易诱发一种绝望。当上访、司法救助等力所能及的手段都不能奏效时，非制度性的、过激的甚至暴力的维权行为往往出现。不管是维权冷漠还是非制度性的维权行为，常常对农民自身的权益保护起到一种恶化作用，要么是对侵权行为的一种纵容，要么付出更为高昂的代价。

同票同权对于农民政治参与无疑是一种激励，在很大程度上可以改变农民在政策形成前不能表达利益的现状，改变农民在政治参与中只是受动者的境况，以平等的机会、地位和权利进行利益博弈。他们在利益博弈中以主体身份出现，使更多农民不但可以进入体制内部来更好地保护自身的利益，化解农民的无奈情绪，提高其维护自身权益的积极性与主动性；同时，同票同权为更多农民提供了政治参与的机会与途径，这不仅对提高农民自身有序政治参与能力是一种历练，更为重要的是，它还将有可能在选举与被选举的参与过程中提高农民自身的组织程度，减少非制度性的维权活动，节约农民维权成本。

（四）

从政治理念的角度看，平等的选举权对农民权利意识的觉醒有着激发作用，促使农民由带有身份性色彩的角色向契约性的公民转变。

各方面的研究都表明，改革开放以来农民的权利意识有着巨大变化，但是仍然低于城市居民。更为重要的是，在农村体制内部，农民的权利意识受到历史积淀的影响。在此前的人民公社结构中,公社党委和大队党支部是权力的实际掌握者,农村公共资源的支配权集中于自上而下、具有高度组织化程度的农村基层党组织,形成了党对农村的一元化领导和高度集中统一的政治系统。在这种体制下,长官的意志成为体制的主导力量，不仅遏制了民主制度建设，重要的是，这种体制自身根本没有可能生成权利意识，人们的意志、要求和个性普遍遭到严重的压抑，农村干部习惯于命令他人，农民也习惯于服从长官意志。在我们这样一个有着几千年封建历史的社会，加上高度集权化的体制数十年的延续与强化，对农民的权利意识形成的影响是灾难性的。旧的价值观念和行为规范没有随旧的体制飘然而去,新的价值观念和行为规范也没有深入人心。农村干部仍以过去思维和行为方式行使自己的权力，现在农民也在很大程度上视之当然。农民长期形成的这种逆来顺受的臣民性格，也是非常难以克服且与农民权益本质相悖的心理基础。

权利意识是维护自身利益行为的内在动因，然而承载这种意识的只能是现代民主社会的公民。公民是现代民主政治最为核心的概念，内含着人类的理性尊严，体现着自由、平等的价值，呈现着一种主体权利自由自觉的精神。卢梭曾经说过：“我们都只不过是在成为公民之后，才真正开始变成人的。”[5]在这里卢梭主要指的是公民权利意识的增强与公民平等权利对人的价值作用。只有产生于农民这一群体内部的自主性力量，才能为农民权益维护提供内在的动力和源泉，提升农民的权利主体意识，才是真正解决农民权益的根本之路。因此，同票同权首先把农民在制度上置于公民的地位，昭示着整个农民作为公民得到整个社会认同的开始，同时也向农民在意识层面提出了公民权利的呼唤，促使他们自我审视在社会、国家中所处的地位，推动自觉、主动地维护自身权益意识的生成。

（五）

以上我们只是从政治学理论的角度对同票同权对农民权益保护意义与价值的几点思考。理论意义并不能等同于现实价值，同票同权的制度创新并不能自动实现农民权益保护，在同票同权推行的过程中势必会遭遇现实的掣肘而困境重重。我们必须清醒地认识到选举法关于同票同权的修改对农民权益保护来说还只能是一个开始。

首先，对农民的偏见、官本位文化的盛行仍然是实施贯彻同票同权的最主要主观障碍。地方各级权力机构对农民政治参与能力的怀疑根深蒂固，长期习惯于为农民做主，不相信农民具有维护自身权益的能力。我们不能否认农民政治参与能力与意识的整体低下，但是我们不能对农民的素质作狭隘的理解，过去没有给予农民平等的机会，现在我们也不应把历史的欠账推至未来。农民并不永远都是被动的主体，改革开放以来农民也以自身的实践证明了这一点。然而这种长期以来形成的怀疑农民政治参与能力的思维，在短时间内很难完全摒弃，人们对同票同权的制度创新还缺乏一种宽阔的视野，对农民在各级权力机构中选举权的应然回归就不可避免地产生一种先入为主的排斥，从体制内部消解同票同权制度推行的动力。

其次，同票同权必然会受到既得利益的掣肘。选举法的改革与推行也是一次利益重新整合的过程，势必会影响到原有体制下利益格局，触及多方利益主体，各方的利益表达不可避免。在利益博弈过程中，必然会受到在城乡分割二元结构的社会背景下享有特权与利益的既得利益主体尤其作为强势阶层的既得利益主体抵触与反对，力求巩固既有制度。既得利益主体既包括个人也包括组织，既包括政府部门也包括企事业单位，而且这些既得利益主体又往往居于强势地位并在很大程度上掌握着改革的话语权。一方面，既得利益使得既得利益主体缺乏对推行同票同权的热情与主动性，使消除体制性障碍缺乏足够的内在动力。另一方面，既得利益者的自利性又使他们找出各种凭借对同票同权实施进行拖延，主要表现为过分渲染同票同权实施成本与对社会秩序安全性后果，把体制改革混淆为机制转变，甚至会打出意识形态的外衣。

再次，同票同权的真正实施还有赖于城乡二元结构制度体系的解体与人民代表大会制度的完善。一方面，束缚城乡一体化以户籍管理制度为核心以及附加在其上的制度依然发挥着作用，使同票同权的改革在一开始就得不到其他制度的协同与支持，增加改革的难度与成本，甚至使改革成果大打折扣，扭曲同票同权改革的意义，出现大量的“新瓶装旧酒”现象。另一方面，人大制度作为我国根本政治制度也处在完善之中，主要表现在社会主义整体民主与个体民主的发展明显脱节，选民和代表之间没有建立起一种真实、有效的利益委托关系，往往难以选出真正代表选民利益、为选民利益奔走呼号的代表。对于农民来说，如何摆脱地方政府的干涉，自由地行使选举权利，以保证选举的公平、公正，防止伪农民代表的出现显得尤为关键，而这些问题的解决往往并不取决于选举法本身。

最后，就农民自身来说，组织化程度的低下也是同票同权实施的现实障碍。现代政治学认为，组织能力的缺位就是政治能力的缺乏。“组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也就是政治自由的前提”[6]。自身的组织化程度是一个阶层政治参与的程度和质量以及对国家政策的影响力的一个主要因素。农民虽然人数众多，却高度分散，至今没有形成全国性与地区性独立组织，造成农民没有与其他利益群体和政府的沟通与协商的对话机制，而既有的村委会职能的行政化倾向正在使其逐渐异化为乡镇政府的执行机构。这样就造成分散化的农民个体在农村政治生活中不能起到有效抑制对社会公众滥用公共权力的作用，同时造成农民利益整合与表达缺乏平台与途径。

但是，现状不能成为放弃的理由。选举法的修改使我们国家的政治发展朝着合宪性方向迈出了重要一步，同票同权不仅是一种逻辑的必然，更是一项庄严的道德义务，它在很大程度上也预示着公民权利平等状况提速时代已经到来。落实科学发展是一个不断破旧立新的过程，任何制度的改进，以及它在公共生活中发挥的作用，都不可能一蹴而就。我们对同票同权理论意义与困境的探讨，旨在认识同票同权的必然性与复杂性，坚定信心，正视所面临困境，做到“知难不难”。

注释：

[1]《马克思恩格斯全集》第20卷，人民出版社1971年版，第113页。

[2]黄学贤：《宪法行政法视野中的农民合法权益保障》，载《东吴法学（2005年秋季卷）》，法律出版社2006年版。

[3]王建成、宋华：《给农民国民待遇》，载《决策咨询》2003年第 10期。

[4]盛洪：《让农民自己代表自己》，载《经济观察报》2003年1月27日。

[5]卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆 2003年版，第192页。

[6]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，三联书店1989年版，第427页。

（作者系浙江大学宁波理工学院副教授。本文系2009年宁波市哲学社会科学规划课题常规项目“宁波市农民权益保护状态的实证研究”〔编号：G09-A22〕阶段性成果之一）