值得借鉴的组阁制

■许耀桐

值得借鉴的组阁制

■许耀桐

近来，在我国政治生活领域，“组阁制”的消息时有所闻。如，江苏省睢宁县教育局于去年9月推行“校长组阁制”，给新聘任校长选拔学校领导班子和中层干部的权力，以进一步提升学校的凝聚力，提高教学质量。又如，重庆市忠县拟在今年春节后全国“海选”一个乡镇和两个部门的“一把手”，最后的当选者获得组阁的权力。过去，也曾有一些地方悄悄地尝试过“组阁制”的做法，但一经发现都被叫停并纠正过来。据说，之所以不能由着某些部门的“一把手”去“组阁”、挑选干部，原因在于它违背了民主集中制的组织原则，在民主集中制条件下，官员的任免须经领导班子集体研究确定、并报上级审批同意才行，而非“一把手”或某个领导所能自行确定。现在的问题就在于，组阁制究竟对不对呢？它是否真的违反了民主集中制的组织原则呢？

组阁制（to form a cabinet）与内阁相关，它起源于英国。内阁（cabinet）一词，原为法文，本义是小房间、密室，被借用来专指英王同亲信大臣们举行密会的议事厅。英国内阁是由枢密院的外交委员会演变而来的。早在十一世纪的诺曼王朝时代，英国国王为了加强封建统治，设立了御前会议组织，供其咨询，并协理立法、司法和行政诸般事务。此组织又称“谘政院”，是英国最早的中央政府机构。到亨利六世（1422－1461）时代，由于御前会议人员过多，不能经常集会，于是从其中分出一部分，这就是枢密院。在查理一世（1625－1649）时，枢密院开始设立若干常设委员会及临时委员会，分管各项事务。其中以专管外交的常设委员会权力最大，而且也最受英王信任。后来，这个委员会对于国家大事几乎无所不问。英王和这个委员会的少数亲信枢密顾问官，经常聚在一间房子内秘密讨论国家的内政外交，由此生出“内阁”的说法。十三世纪末英国在威廉三世时，枢密外交委员会已有内阁之称。尽管“内阁”一词早就有之，但直到1900年才第一次正式见之于议会布告。而又到了1937年，根据通过的《国王大臣法》，这一名称才有了法律依据。

英国内阁由原先的英王主宰到后来由首相领导，经历了一个演变过程。1714年，根据“王位继承法”，选帝侯妃索菲亚的儿子乔治一世代表当时新的德意志汉诺威王朝，登上了英王的王位。新王朝在英国人看来当然是外人，它的最初两个代表者乔治一世和乔治二世也把自己首先看作是汉诺威的选帝侯，认为英国的王位只是他们家族发财致富的一种工具，只是为经营自己的德意志侯国事业而获得外交援助的一种便利方法而已。由于乔治一世根本不懂英语，只能吃力地用拉丁语和自己的大臣谈话，也不了解英国的情况，所以他不能出席和主持历经各朝代之后职能和重要性都不断增长起来的枢密院会议（内阁会议）。从1717年开始，内阁会议改由一位资深大臣主持，开创了政府首席大臣（the first among equals，或 first minister，即“同等阁员之首”、“第一大臣”，与其他大臣并没有太大区别；以后于1905年正式改称prime minister，即“首相”，这才明确区分了与其他大臣的主次关系）主持内阁会议、并实际领导内阁、而英王不得参加内阁会议的先例。对此，英国人十分乐意，显然他们不愿意让一个外族人来主宰自己的国家。由于政府首席大臣以及其后首相的出现，就把枢密院从国王的一个谘议机关变成了不依赖于国王的各部大臣的内阁。

从1721年至1742年，受命主持内阁会议的财政大臣罗伯特·沃波尔（Robert Walpole，1678－1746），对英国内阁制的形成产生了许多重要的影响。首先，他领导的内阁由辉格党人组成，因为当时辉格党在下院中占有多数席位。这就开创了内阁成员要由议会多数党担任，首席大臣（首相）由议会多数党领袖担任的先例，由是被称之为“政党内阁”、“议会内阁”。其次，沃波尔内阁在1742年下院中未获多数支持，他立即辞职，他的内阁全体成员也集体辞职，这又开创了内阁若失去下院支持必须全体辞职、向议会负责的先例，由是被称之为“责任内阁”。因此，一般认为沃波尔政府是英国史上的第一届责任内阁。

1783年，托利党人威廉·皮特出任首相，第二年皮特内阁没有得到下院多数支持，但他并不辞职，而是解散了下院，宣布重新选举，并最终取得了胜利，这又开创了内阁在得不到下院支持时，首相可以解散下院举行大选的先例。

由上可知，经过200多年的实践，英国内阁制逐渐形成，大致包括了这样六项内容：第一，内阁首相由议会选举产生的多数党领袖出任。第二，组成政府内阁的各个阁员（大臣）由首相提出人选名单，呈请英王任命。第三，首相有权免去内阁大臣，对于不听从首相指挥的内阁成员，首相以保持内阁一致性为理由免去他们职务或迫使他们辞职，补进他所喜欢的大臣。虽然这也要提请英王下令，但英王照例总会同意。第四，英王不负行政责任。所发布文件必须经内阁首相和有关阁员的副署，否则无效。因文件而发生的责任由内阁承担。第五，内阁代表英王对议会负责。议会对内阁有不信任投票权，如议会通过不信任案，内阁就要辞职，或者首相提请解散议会举行大选。新议会选出后，对内阁仍不信任时，内阁必须辞职。第六，内阁首相和内阁阁员，必须是下院议员或上院议员。

英国的首相内阁制或议会内阁制，其后为许多资本主义国家所采用，如加拿大、意大利、德国、瑞典、挪威、丹麦、法国、日本、印度等国家。而在实行总统制的国家如美国，在组成政府时也采取了由总统提名各部部长来“组阁”的方法，总统所提部长名单还必须经过国会参议院审查批准才行。当然，总统所提人选如无明显问题，参议院一般应予以通过，因为必须尊重总统所拥有的“组阁”权。

那么，应该怎样认识西方国家所实行的政府内阁组阁的方法呢？究其实质，内阁采取组阁制的方法，就是在民主选举的基础上，当产生了行政首脑后，授予他（她）挑选、确定其他政府各部部长即政治性官员的权力，而事务性的官员即公务员则基本上不在此列。对于这样的内阁组阁制方法，马克思主义和社会主义国家并不反对，而是加以了借鉴采纳。马克思在分析第一个社会主义国家——巴黎公社时就指出，巴黎公社通过普选产生公社委员，组成公社委员会。然后，由公社提名并任命下属各个委员会的部长，例如，公社就“委任了一个德国工人担任自己的劳动部长”。（《马克思恩格斯选集》第3卷，第63页，人民出版社1995年版）。可见，巴黎公社的民主选举制并没有排斥委任制形式，而这种委任制是在“民主选举了国家领导人和企事业单位的主要领导人后赋于他们的一种权力，他们有权任命其他领导成员，组成领导班子。这种委任制本质上是建立在选举制的基础上，并不和民主选举构成对立，而是对民主选举的补充。”（许耀桐：《马克思主义干部学说与实践》，第40页，南京大学出版社，1993年版）建立在选举制的基础上、赋予经民主选举产生的委员会和它的主要领导干部的这样一种权力，实际上也就是“组阁”的权力。后来，列宁甚至在企业管理领域提出实行“一长制”，即授予厂长统一管理企业的全部权力并要求厂长负全部责任。“一长制”在实施过程中当然包括企业的人事权，道理很简单，厂长既要负全责，自然就要求有权提议和任免企业的其他领导成员。

至于组阁制是否违反了民主集中制的组织原则呢？其实并没有。众所周知，“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。”民主集中制既讲民主，也讲集中，即总要形成一个共识或决定；当然，民主集中制所主张的集中，本身就是民主的一种体现，是曰“民主的集中”，具有民主的权威性；而非“专制的集中”，带着专制的权威性。贯彻民主集中制的组织原则，首先要讲民主选举，通过选举产生人民代表和政府行政首脑。其次，在民主选举之后，民主集中制的组织原则可以有两种表现形态，一是在人民代表大会中实行代表制或委员制，做决策时广泛民主议论，一人一票，经由多数决定；二是在政府行政部门实行首长制，就是《宪法》中规定的“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制”，即“首长负责制”。政府工作中难免会出现不同意见，行政首长当然也会在听取各方意见的基础上进行综合考量，但由他最后拍板决定，而并非经投票才能决定，如果决策失误，由行政首长负全责。实行首长负责制，是由政府行政管理的性质和职能所决定的，政府需要的是行政执行力。之所以说首长负责制也是民主集中制组织原则的体现，一是行政首长本身经须由民主选举产生，二是首长负责制体现了“民主的集中”，首长负责制的权力是由“民主的集中”所授权。

以上分析表明，组阁制也是实行民主集中制所需要的一种基本方法，是实施行政首长负责制的必然要求。我们需要组阁制，可以采用组阁制。政府进行公共管理，最重要的是要有行政执行力。组阁制从人事制度上保证了行政首长能够挑选自己称心如意的执政团队，进而才能名副其实地、雷厉风行地贯彻实施首长负责制。实行组阁制后，行政首长若领导无方、政绩不佳或违法行政、出现丑闻等，他也难辞其咎，自然要对整个执政团队并对党和国家负起全部责任。

必须强调的是，采取组阁的方式，并不等于行政首长在人事任免上可以为所欲为。有人担心在我国采取组阁的方式，行政首长在人事任免上会拉帮结派、笼络亲信，容易造成专权或形成个人权力圈子。我认为只要采取必要的、妥善的措施，这样的担心是没必要的，也是可以避免的。根据我国的实际情况，现在实行组阁制，需要严格做到以下四个方面：一是行政首长首先必须经由民主选举、民主程序产生，解决权力来源的合法性和正当性问题。二是行政首长提出的组阁名单，必须主要是政治性官员。我国的《公务员法》已把干部明确地分为选任制、委任制、考任制、聘任制4类。其中选任制、委任制干部就属于政治性官员，而考任制、聘任制公务员则属于事务性官员。行政首长的组阁权力大致也只能限于那些政治性官员的职位，而不要涉及那些事务性官员职位。三是组阁名单必须经党委、人民代表大会批准通过。这样，就可以有效防止行政首长把自己的七大姑八大姨或有劣迹的人员等等塞进领导班子。当然，党委和人民代表大会的审查批准，主要是对组阁官员品质、资格方面的问题把关，如发现问题可以举行听证会进行质询。但批准过程绝不可以故意刁难、无理挑剔，更不是取决于是否顺从自己的意愿、口味。四是加强法律监督、党的纪律监督和新闻舆论监督，形成多渠道的、有效的监督机制。

（作者单位：国家行政学院科研部）