关于公务员兼职问题的思考

□ 陈洪侠，王洪涛

（辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000）

关于公务员兼职问题的思考

□ 陈洪侠，王洪涛

（辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000）

2005年出台的 《中华人民共和国公务员法》明确规定公务员不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务，不得通过兼职获取经济利益。但现实中却屡禁不止。公务员兼职不但影响本职工作，违背市场规则而且会导致腐败，影响政府威信。本文在分析导致公务员兼职原因的基础上，结合国外关于公务员兼职的有关法律规定以及具体实践管理方法，提出了解决我国公务员兼职问题的相关对策。

公务员；兼职；制度

2005年出台的 《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）明确规定公务员不得通过兼职获取经济利益。若因工作需要在外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。但随着市场经济的发展，在经济利益的驱动下，不少公务员利用职务之便，在工作之余介入经济领域，从事商业活动，为自己谋取私利。一方面，从中央到地方都在三令五申禁止公务员兼职；另一方面，公务员兼职并获取报酬的现象却似乎总是屡禁不止，这种现象已经引起了全社会的广泛关注。笔者在谷歌中输入“公务员兼职”几个关键字，出现相关内容2，050，000篇左右，其中大多数是各地政府对公务员兼职所采取的清理行动。因此，探讨公务员兼职问题十分必要。

一、公务员兼职的原因

⒈拜金主义价值观的影响。公共选择理论认为，政府人员具有“经济人”属性，“经济人”假设认为，人是理性的、自利的、寻求利益最大化的。在现实生活中，公务员在其管理活动中会表现出“经济人”的角色特征，追求自身利益的最大化。随着改革开放的不断深入和市场经济的发展，在国家让一部分人先富裕起来政策的鼓励下，不少人成为巨富，使一些公务员在心理上产生了不平衡，对高薪、高档生活羡慕不已。一部分公务员对自身的定位模糊不清，“为什么服务”的实质不明，拜金主义开始抬头，于是，就想到通过兼职来提高收入。

⒉薪酬制度存在问题。实施公务员制度以来，国家几次提高公务员薪酬，使公务员的生活水平有了很大提高，但不容忽视，目前我国公务员的薪酬待遇仍存在很多问题。首先，我国整个公务员的级别工资分27级，但绝大部分基层公务员尤其是县乡两级公务员能够适用的工资等级仍然较少，这就造成大量公务员的工资处于金字塔底层的状况，很难获得增加。［1］与此同时，公务员也会追求高薪、高档的生活水平，而公务员本身的收入是固定的，他们只能通过其他渠道获得额外的收入。其次，处于同一职务级别公务员的薪酬水平，东西区域差异悬殊。我国经济发达的东部地区公务员收入已远远大于西部边疆地区公务员的收入。在西部边疆地区，那些只靠拿工资过日子的公务员，其日常生活有些已经到了捉襟见肘的地步。于是，边远、贫困和边疆地区的公务员不得不另想它法。第三，在公务员实际收入中，除基本工资外，部门补贴和福利占很大一部分，这就导致了所在部门不同，收入差异悬殊的现实。越是握有“实权”的部门，收入渠道越多，这也在一定程度上刺激了部分公务员不择手段来提高收入。

⒊法律、政策不健全。⑴法律规定存在漏洞。《公务员法》规定，公务员不得从事或参与营利性活动，不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务。虽然《公务员法》对公务员兼职有着明确的禁止性规定，但仅限于企业或者其他营利性组织，而对于公务员在事业单位或者社会团体的兼职行为，法律只设定了“经有关机关批准”和“不得领取兼职报酬”的限制条件。2008年12月8日，国家公务员局公开了《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》，在公务员兼职方面规定，公务员因工作需要在机关外兼任职务的，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。此次新规的出台并没有对公务员兼职现象进行明确规范，字词之间缺乏严密性和科学性。这个禁止性的规定在实际操作中将会遭遇到严重的执行难问题。如：规定中很难将公务员兼职的行为定性，没有具体的细则来判定什么情形是工作需要，是谁的工作需要，兼职应该由哪些机关来批准，按照什么程序来批准，如何来认定兼职的报酬，等等。由于法条缺乏具体的实施细则，要想界定是否违规收取了报酬，认定起来非常困难。因此，在实施中也就缺乏法律效力。即使界定了兼职是违规行为，也难找到追究法律责任的依据。在《公务员法》以及《国家行政机关公务员处分条例》中，尽管有这样一个禁止违规兼职的规定，却没有规定针对这一违规行为的法律责任追究条款，即便已经定性是违规兼职，也收取了报酬，却难找到处理的法律依据。因为定性难、处理难，在实践中，公务员兼职不会受到制裁，于是就有更多的公务员效仿，对这个条款的违背也就成为一种常见的现象。⑵地方与中央政策不统一。自从国家鼓励大力发展第三产业之后，许多地方政府对公务员兼职采取了从宽甚至鼓励的政策。即便在《公务员法》颁布之后，某些地方政府为了政绩，也会鼓励公务员成批量地从事第二职业，并将其看成是拉动地方经济的有效方法，使大批公务员成为新时代的“红顶商人”。据《华商报》报道，2008年9月16日，在陕西某市召开的全市非公有制经济大会上，相关负责人表示，为积极发展非公有制经济，允许公职人员在完成本职工作的前提下，8小时以外从事与职权无关的第二职业。这些政策为公务员兼职提供了政策温床，使其在一定程度上合法化，更为其提供了实实在在的优惠条件。

⒋人事管理制度不完善。虽然《公务员法》中明确规定公务员必须遵守纪律，不得有玩忽职守、贻误工作等行为。但仍有一些机构臃肿、人浮于事，公务员在本职工作上无所事事的现象存在。而当前以公务员的考核、奖惩、工资报酬等措施为主要内容的人事制度也缺乏严密性、科学性。在公务员考核中常常是优秀占10%－15%，不称职者没有比例要求，其余的80%以上均为称职，这在一定程度上助长了 “干多干少一个样”的风气，为公务员兼职创造了条件。［2］同时，在公务员的队伍中，往往不太注重个人能力，论资排辈上下等级观念严重。在本职工作中，许多年轻人由于资历浅、职位低，做事处处不顺心，所以，他们不奢望在政绩上有发展，而把时间、精力和才能更多地投放在兼职上，把自己的价值通过另一种途径体现出来。

⒌监督机制不完善。目前，我国有效的权力监督机制还没有完全建立起来，软弱的体制规范与公众监督并不能对公务员兼职起到约束作用。由于缺乏有效的监督机制，某些单位领导的放任和默许就为公务员兼职提供了温床。这些领导同志“深察”公务员工作和收入情况，而不察公务员兼职之不当，对下属中存在的兼职行为采取放任和默许的态度，甚至积极参与，这也使得多数人竞相效尤。此外，公众对公务员行为的监督缺乏有效的渠道，而兼职的公务员往往利用手中的权力使得“兼职腐败”具有隐蔽性，虽不兼薪但可兼得奖金、兼享福利，使得这类灰色收入不易被发觉，为公务员兼职提供了庇护条件。

⒍政府与企业关系不明确。公务员到企业兼职在不少地方兴起，不可避免地会催生出既头戴官帽，又身兼企业要职的公务员，究其原因则是政府与企业关系不明确所致。具体而言，政府与市场组织的职权边界不清晰，各自的作用范围模糊，没有真正做到企业产权独立，导致政府与企业二者之间发生权钱交易。公职就是权力，只要公务员的权力没丢，就存在权力寻租的可能；企业利用公务员手中的行政管理权来获得市场正常运作得不到的东西，从中牟取利益；而政府官员则是通过在企业兼职获取经济利益，二者形成了一个利益链。

二、杜绝公务员兼职的对策

⒈加强思想政治教育。加强对公务员的思想政治教育，就是要使其树立社会主义人生观、价值观、道德观；树立共产主义理想，坚持走社会主义道路，坚信共产党的领导；树立正确的职业观，对从事的职业有一种自豪感、神圣感和强烈的使命感；树立正确的金钱观、名利观，客观评价个人成绩，排除个人成功就是钱多、官大等急功近利思想，提倡为社会多作贡献，全心全意为人民服务。

⒉完善公务员薪酬制度。在完善和优化公务员薪酬制度中要解决以下几个问题：第一，公务员的薪酬水平与企业等非公共部门同类人员的薪酬水平要达到平衡；第二，薪酬在各部门之间要平衡。就政府内部系统而言，同一单位内部收入必须有差距，而横向职能部门之间则必须搞好平衡；第三，在公务员的分配制度中，既要体现不同职级之间的差别，也要体现同一职级不同工作性质的差别，形成一种权、责、利相结合的分配机制；第四，公务员收入水平要与地区经济发展水平相适应，公务员收入水平不能脱离本地区经济社会发展总体水平的实际。应根据地区经济社会发展的总体水平和年经济增长状况来设置，允许有地区差别，但应确立一个合理的基数，并构建起相关的比较严密的考核标准和体系。［3］

⒊完善相关的法律、政策。⑴借鉴西方法律制度。西方国家制定了严格的法律限制条款来禁止公务员兼职。在英国、联邦德国、奥地利等西方国家的公务员法中，明确规定国家机关的公务人员一律不得经商，不准兼任公司、商行或其他企业中的经理等职，也不准从事与本部门业务有关的妨碍工作或有损公务利益的任何营利性事业。除此之外，西方不少国家在对公务员兼职作出明确规定的同时，还对其配偶的私人营利活动进行干预。例如《法国公务员总法》就规定：当一个公务员的配偶以职业身份从事一项有利可图的私人活动时，该公务员必须向他所属的行政部门或公共部门声明。德国政府对禁止公务员从事第二职业控制非常严格，从事第二职业必须经政府审批，但政府一般不会批准。除非特殊情况，如个人著书出版可以批准，但税费非常高，收益的大部分上交国家，然后上税，最后所剩无几才归个人所有。此外，政府还严格控制公务员的各种社会兼职。所有这些限制条款都有效地限制了公务员以权谋私的行为，保证了公务员队伍的廉洁公正，并促使公务员专心致志搞好本职工作。［4］⑵细化公务员兼职法规。要遏止或杜绝公务员兼职，必须立法禁止公务员以任何形式兼职。在现实中，往往是因为法律规定的欠缺导致禁止公务员兼职条款遭遇执行难问题，因此，需要制定科学合理的法律条文及具体的实施细则，明文规定国家公务员在任职期间不得从事任何营利性质的兼职，不得参加任何商业、金融性投机活动，也禁止公务员亲属从事与其职业有关的任何有利可图的活动。明文规定什么算是公务员的兼职，怎样衡量兼职收入，查出后收入该如何处理。同时，完善《公务员法》中对公务员兼职行为的法律责任追究条款，使得违规行为有法可依。只有进一步完善这些细则，才能让当初制订的这些法律的良好初衷真正得以实现。⑶统一指导思想。虽然国家政策禁止公务员兼职，但是地方政府在执行国家政策过程中往往会按照以有利于地方利益的方式实施执行，以至于出现了“上有政策、下有对策”的现象。要解决这个问题，首先，要整合中央和地方的利益，使得地方按照中央的指导思想执行具体的工作。其次，要提升政策的可操作性，减少政策在执行过程中的弹性。再次，要健全政策执行机制，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络，增加政策执行的透明度。

⒋完善公务员人事管理制度。由于公务员队伍中论资排辈、上下等级观念等诸多因素的影响，许多公务员升职机会较少，他们会把自己的时间、精力和才能倾注在第二职业上，力求用突出的成绩实现自身价值。改变这种状况的关键是建立行之有效的人事管理制度。首先，加强公务员的日常管理工作，避免人浮于事，实现机关职位和公务员能力的协调，使每位公务员都有适度的工作量，避免工作时间过于轻闲，严格规定国家公务员的工作时间，不得随意离岗。其次，在公务员考核中，考绩的内容应从普通标准转向个别标准，即针对公务员的职位提出不同要求，使公务员的考绩结果具有客观公正性，成为奖励与激励的法定依据。对于工作表现好、能力突出的公务员应有对应的物质和精神的奖励；对于工作表现不积极的应采取相应的惩罚措施，奖惩的实施措施要体现公平和差距。最后，要积极创造条件，充分发挥公务员的个人才能。人生都有不同的追求和期待，只要这些追求和期待是正当的，就要尽可能为他们创造条件，发挥他们的才能。这样才能使公务员实现自己的最大价值。［5］

⒌加强对公务员的监督。⑴实行公务员财产申报制度。西方一些国家为了杜绝公职人员以权谋私、贪污腐化 ，防止公私利益冲突，规定公务员在任职前后和任职期间必须向有关单位申报自己及其家族成员的财产及其变化情况，提高政府的民主问责程度。西方学者认为：“对于公私利益冲突这一问题，很难开出同时适用于所有政治体制的药方。但是至少公开公务员及其家族成员所拥有的经济收益，对于提高政府的民主问责度来说是非常必要的。”［6］（94、177－178）财产申报制度的建立增大了政府官员权力行为的透明度。将公职权力的运行与公职人员私利的获取途径展示在公众面前，置于法律的监督之下，对公务员的收入情况进行监督，将会有效地减少公务员的兼职情况。⑵实行有效的公务员监督机制。首先，行政系统的监督是对公务员最直接的监督，因此，应加强行政监察机关特别是自上而下的行政首长及人事部门对公务员兼职行为的监督。其次，要加强公众和媒体对公务员的监督，增强政务透明度，坚持公开监督。建立多种渠道，充分发挥公民对国家公职人员的监督作用。公民可以通过网络、电台、报纸、杂志等媒体工具实施应有的监督权。如果某些公务员的确因为工作需要而兼职的话，必须要在官方网站上公布，相关部门要对这些兼职人员的情况予以公开，以此对公务员的兼职行为起到约束作用。

⒍进一步转变政府职能。要禁止公务员兼职，最根本的是要转变政府职能。即政府根据经济社会发展的要求，重新审视、定位政府的作用，并依此来构建政府的职能结构、运行方式。转变政府职能的重点是实现政企分开、政事分开、政社分开，从以直接管理为主转移到以间接管理为主，从以微观管理为主转移到以宏观管理为主。政府必须放权于社会 ，建立服务型政府，否则，一切企图通过改进国家公务员体系来提高政府效能、促进经济发展的举措都将难以发挥功能。［7］

［1］詹红岩.试析我国公务员工资制度改革［J］.理论导刊，2009，（03）.

［2］［5］杨俊辉，陈化水.漫谈国家公务员辞官下海［J］.电子科技大学学报（社科版），2005，（02）.

［3］原淑玲.优化和完善公务员薪酬制度的思考［J］.长春市委党校学报，2008，（01）.

［4］张永红.德国公务员制度对我国公务员制度建设的几点启示［J］.云南科技与管理，2008，（04）.

［6］（美）苏珊·罗斯·艾克曼.腐败与政府（第1版）［M］.新华出版社，2000.

［7］田湘波.新时期禁止公务员经商和兼职制度研究［J］.马克思主义与现实，2006，（04）.

（责任编辑：高 静）

The Reflection of Civil Servant＇s Part－time Job

Chen Hongxia，Wang Hongtao

＂People＇s Republic of China Civil Servants Law＂promulgated in 2005 clearly states that the civil servants must not take part－time job in business or other for－profit organizations.Moreover，the civil servants must not gain economic benefits from the part－time job.However，the phenomenon of part－time job of civil servants is remain in existence after repeated prohibition.The part－time job not only affects civil servant＇s own duty，but also goes against market rules.What＇s more，it will lead to corruption，which impairs the image of the government.This paper analyzed the reasons.It takes some experience and legal provision abroad as reference，so that we can set up some measures to solve these problems.

civil servants； part－time job；system

D630.3

A

1007－8207（2010）04－0040－03

2009－11－25

陈洪侠（1980—），女，辽宁建昌人，辽宁工程技术大学公共管理与法学院讲师，管理学硕士，辽宁行为科学学会会员，研究方向为组织行为学、行政管理理论与实践；王洪涛（1980—），男，黑龙江桦南人，辽宁工程技术大学公共管理与法学院讲师，管理学硕士，辽宁行为科学学会理事，研究方向为公共部门人力资源管理、公共管理定量分析。