关于完善行政执法制度的思考

□ 王俊华

（扬州市委党校，江苏 扬州 225009）

关于完善行政执法制度的思考

□ 王俊华

（扬州市委党校，江苏 扬州 225009）

近年来，随着建设社会主义法治国家理念的逐步深入，行政执法工作越来越得到党和政府的重视。同时，伴随着它的运行也产生了一些不可忽视的问题。通过对目前行政执法中存在的主要问题进行分析探讨，从而积极提出相应的解决对策。

行政执法体制；行政主体；行政程序；行政执法责任

行政执法是行政管理过程中不可缺少的组成部分，是依法行政的重要环节，在国家实现社会的组织化管理，形成合法、稳定的社会秩序上发挥着不可或缺的作用。同时，伴随着它的运行也产生了一系列亟待解决的难题，如何理性地把握和分析这些矛盾和问题，并提出相应的解决对策，是当前行政管理、法制建设中的一项重要课题。

一、我国行政执法制度存在的主要问题

近些年来，随着经济体制、政治体制和行政管理体制改革的推进，我国行政执法制度在探索实践的创新中，获得了很大发展和进步，推动了依法行政，但同时也存在不少矛盾和问题，笔者认为有以下几个方面：

（一）行政执法体制问题

在传统的计划经济体制下，我国的经济行政管理领域实行的是权力高度集中同时又权力分割严重的部门管理体制，加之忽视行政法制建设，所以我国的行政执法体制长期存在部门自成体系、力量分散、审批寻租、重复处罚、权限不清、责任不明、管理空当等问题。主要表现在以下方面：

⒈执法机关设置不科学。由于实行“条条”管理，一个法律、法规的出台往往就预示着一支新的执法队伍的诞生。执法队伍庞杂，一方面造成机构林立、职责不清、政出多门，使得行政部门间协调困难；另一方面造成执法力量分散，执法力度不够。实践中，执法过程中经常出现大量的矛盾冲突，由于未形成有效的冲突解决机制，加之行政执法力量过于分散，很难开展经常性执法，只能搞一些突击式、运动式的检查、整治，执法效果不好。

⒉执法主体间权力划分与配置不尽合理，行政机关职能交叉、事权不明确。一些行政执法主体之间存在职权不明、职权交叉的问题，这里既有立法不明确的原因，也有部门设置不合理、职责划分不明确的原因。比如，对营运车辆非法改装，严重超载、损坏道路、危害交通安全的管理，就有三个行政执法部门在管理，即公安部门的交通警察、交通部门的路政和运政，这就直接导致执法实践中的重复执法、交叉执法，既增加了执法成本，又加重了行政相对人的负担，还造成了这一领域的执法混乱。

⒊行政执法有“利益化”倾向，这是我国行政执法体制长期存在的严重问题，是提高行政执法水平和实现依法行政的主要障碍之一。由于体制和政策的原因，行政机关自收自支和罚款返还的现象仍在一定范围内存在，在某些地方和部门特别是在行政许可、审批、罚款过程中行政执法利益化倾向特别突出。行政执法利益化倾向往往导致违法执法或行政不作为的现象，同时行政执法利益化倾向又助长了部门保护主义和地方保护主义。这给一个地方的经济建设、社会发展和政府形象带来的负面影响非常大。

（二）行政执法主体问题

改革开放30年来，我国的行政执法主体有了很大发展，已形成一支多门类、多功能、法治意识和服务意识逐渐增强的执法队伍。但是，从各地、各行政管理领域的实际情况看，行政执法主体建设方面还存在以下问题：

⒈设定行政执法主体资格的文件较多。一个法律、法规的出台就可以诞生一支新的执法队伍，甚至一些级别很低的公文（如通知、会议纪要）也设定行政执法主体资格。由于执法主体资格制度不严，一些不具备执法主体资格的组织被随意授权或随意委托执法，导致行政执法行为中无权执法和越权执法的现象比较严重。

⒉存在一些不合格的行政执法机构和人员。行政执法主体被纵向划分为多个层级，有中央、省、市、区县和乡镇多个层级的行政执法主体；除乡镇一级外，每一级又横向划分为几十个甚至上百个行政执法主体。由于行政执法主体之间的随意授权或随意委托执法以及随意委托、聘用不合格人员上岗执法，造成部分行政执法机构和人员不合格的现象。特别是一些受委托执法人员的素质不高，常常造成行政相对人合法权益的严重损害。

⒊行政执法队伍整体素质有待提高。从整体上看，我国行政执法队伍建设虽然经过多年努力，有了长足进步，但是整体素质仍然不高。目前行政执法中存在的问题不少，如越权执法、不作为违法、随意执法、乱施处罚等问题的出现，既有不懂法而出错的，也有滥用权力而违法的。这些现象严重影响了行政执法队伍的形象。

（三）行政执法程序问题

改革开放以来，我国从法律虚无主义到重视法律规范的社会作用，这是历史性的进步。但相当长的一段时间内，法制建设中存在着“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识、程序立法不足、违反执法程序的现象比较突出。

⒈行政程序法典缺失。综观世界行政法的发展史，“以法典的形式规范行政程序是现代西方法治国家实践依法行政的重要手段之一，也是当代行政法发展的一个总体趋势。”［1］迄今为止，已经有美国、德国、奥地利、瑞士、意大利、西班牙、葡萄牙、荷兰、挪威、希腊、日本、韩国等国家，以及我国台湾地区和澳门地区都制定了行政程序法典。而我国行政程序法典至今还没出台，缺少对行政程序全面的规定，难以树立行政执法人员和公众的正当程序观念。

⒉部分行政执法程序缺失。我国目前关于行政执法的程序散见于各单行法律、法规之中，如处罚法规定的处罚程序、许可法规定的许可程序。但是一些重要的的行政执法行为仍然缺乏法定程序规范，行政权的行使在程序上享有过度的自由裁量权。比如行政强制程序、行政征收程序等。一些非典型的行政执法行为，其程序也十分不健全，比如行政合同程序、行政指导程序等。这些现有的程序制度在体系上存在着很大的零散性，缺乏必要的衔接和统一性，。

⒊程序意识缺失。行政执法人员和行政相对人程序意识的缺失是造成程序违法屡见不鲜的重要的主观原因。历史上，我国是一个民主和法治因素十分缺乏的国家，一直以来，“行政法更多的是关于程序和救济的法，而不是实体法。”［2］（p3）对中国大多数行政执法主体来说，这句话并没有得到真正的理解，封建传统的“官本位”和“家长制”思想顽固不化，行政执法程序观念并没有与行政执法人员意识相结合。

（四）行政执法责任问题

行政责任难以落实，是行政管理工作中的一个“老大难”问题。尽管近10多年来各地、各行政管理领域都在探索和完善有效落实行政责任的长效机制，但从实际情况看，行政执法责任制不落实的问题远未根本解决，主要表现为：执法责任意识淡漠、职权与职责脱节、执法责任界限不清、执法责任难以认定、难以具体追究责任等等。因此，在行政管理实务中常可见到行政执法机关相互推诿扯皮、执法效能低下、行政执法与经济利益挂钩、行政执法的考核评价与落实执法责任相脱节等现象，阻碍了建设责任政府的进程。

行政执法责任不落实的原因主要是：行政执法人员思想认识滞后，行政执法责任规定过于笼统，行政执法责任考评标准不统一、不健全，难以有效地追究行政责任，更不能形成长效的奖惩机制。

二、进一步完善行政执法制度的对策

（一）树立正确的行政执法观念

⒈加强人权保障观念。我国宪法修正案中明确规定国家尊重和保障人权，在行政执法中必须贯彻人权保障这一宪政原则。执法人员要尊重和依法保护公民的各项基本权利，特别要注重保护人民群众的身体健康和生命安全，注重维护和尊重当事人的人格尊严。人权保障应当成为每一个行政执法人员的基本理念。

⒉树立服务行政的观念。现代政府不仅是管理者，更是服务者。政府借助于服务中介为行政相对人提供物质保障，使行政相对人没有生存之忧；同时也为行政相对人提供精神财富，使行政相对人的人格获得全面的发展，从而形成一个个能够自由、独立的个体。［3］因此，“行政法的未来是强烈的服务化的未来”。［4］（p250）行政执法的目的不仅是为了维护秩序，更是为了服务于公民个人、组织的自由、福祉。这就要求行政主体转变传统的行政管理观念，树立服务意识、创新执法方式，积极为社会组织、行政相对人提供各种优质的公共服务。

（二）深化行政执法体制改革

根据《全面推进依法行政实施纲要》的规定，我国行政执法体制改革的目标为：建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。应当有针对性地从以下几个方面采取改革举措：

⒈健全行政组织法律制度。这是完善行政执法制度的重要环节。健全行政执法制度必须要科学合理地设置行政执法机构，明确划分行政执法权限，解决执法权交叉重叠的问题。目前，我国推行的大部门体制改革就有助于最大限度地避免分散执法方式下普遍存在的政府职能交叉、政出多门、多头管理的问题，从而提高行政效率，降低行政成本。

⒉深入开展行政综合执法改革工作。行政综合执法改革，就是把原来分别由各类行政机关行使的行政处罚权，通过依法重新配置，相对集中于一个或几个行政主体来行使，从而减少矛盾冲突、提高行政效率的一种行政执法体制改革举措。随着社会经济的发展和法制建设进程的不断推进，当前，全国开展相对集中处罚权工作的领域除城市管理外，已扩展到文化、农业、卫生等领域，如上海在文化领域开展了相对集中行政处罚权工作，辽宁省在农业领域开展了这方面的工作。［5］

今后，要在更大范围继续深入开展相对集中处罚权和综合执法改革，坚决克服执法权力部门化、部门权力个人化的现象，通过创设综合执法机构将适合集中的行政执法权予以集中，减少权力交叉重叠的体制矛盾，更好地方便人民群众和有效行使行政权力。

⒊积极进行相对集中行政许可权的探索。近几年来，全国各地广泛推行行政审批制度改革，严格清理、废除了大量不必要的行政许可、行政审批事项，取得了显著效果，社会反响很大。为提高行政许可效率，方便人民群众办事，不少地方都尝试建立行政服务中心（行政服务大厅、政务超市等等），将适合集中的行政许可、行政收费等事项纳入行政服务中心集中受理、统一监管，进一步简化了办事程序。目前，全国大多数县级以上地方政府和部分中央国家机关建立了行政服务中心，全国已建立综合服务中心2100个。［6］

但是，行政许可、行政审批的权力长期以来被一些行政机关和公务人员视为能够带来部门利益的好东西，他们只想更多扩张，不会轻易放弃，所以相对集中行政许可权的改革难度很大。

⒋行政执法权重心下移。由于行政执法权纵向配置不合理，致使行政执法权主要集中在较高层级的行政执法机关，行政执法权重心下移就是通过中央执法权下移到地方、上级执法权下移到下级或基层等方式使行政执法权集中到较低层级行政执法机关的行政执法权纵向配置改革措施。

在现行政府机构设置情况下，执法权重心下移主要是执法权下移到县级，具体的执法活动主要由县级行政执法机关和队伍承担。例如，江苏省新车上牌和行驶证发放已下移至大部分县级公安车管部门，大大方便了广大车主。

⒌完善对行政执法机关的监督制约机制。首先，要完善执法的内控监督机制。欲使内控监督机制更具操作性，就应把行政机关内部的各项监督制度细则化、具体化，对监督主体、监督对象、监督程序制定出详尽的实施细则。其次，要完善权力机关和司法机关的外部监督。人大应当适时审查有关行政执法责任制的规范性文件，成立特定调查小组，派出行政督查员进行监督检查等。人民法院和人民检察院对行政执法责任制的监督，一般是通过个案监督来进行的。最后，要完善公民参与的监督机制。只有让公民主动参与监督，行政透明度才有可能不断增加，公民维权监督的积极性才能日益提高。

（三）规范行政执法主体制度

⒈建立健全行政执法主体资格制度。行政执法人员的素质直接影响到行政执法的质量，我国部分地区已开始推行行政执法人员资格制。例如，江苏省于2008年7月发布了《行政执法证件管理办法》，规定本省行政执法人员须申领行政执法证方能上岗。之前，浙江、重庆、福建、安徽、湖南等地也都出台了有关行政执法人员须取得行政执法证方能上岗的文件。

⒉实行行政执法主体公告制度。行政执法主体公告制是指各级人民政府将行政执法部门名称、执法职责和权限、主要执法依据、办公地址、咨询和投诉电话等向社会公告，使公众知悉。实行行政执法主体公告制，一方面，可以使公众了解有权进行行政执法的部门，自觉抵制非执法主体执法；另一方面，实行公告制也可以监督行政机关依法行政。同时，公告制也是行政公开的表现形式之一。

⒊健全行政执法人员管理制度。行政执法人员是否具有良好的素质，决定着他对法律精神的理解，进而决定着他的执法态度与所采取的执法方式。只有具有较高素质的行政执法人员，才能在执法中有效避免执法方式的简单粗暴，避免滥用职权或怠于行使职权。所以，必须加强公务人员引入、培训、奖惩和退出等方面的机制建设。

（四）完善行政执法程序制度

⒈在宪法中确立正当法律程序原则。笔者认为，应当在宪法中明确地规定：“未经正当法律程序，任何国家机关不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”从而为全社会正当程序意识的树立提供法律依据，为行政程序法制的发展提供宪法支撑。

⒉完善行政程序立法。⑴尽快制定专门的《行政程序法》。行政程序法典可以看作是行政程序法制的核心，因为它全面规定了行政程序的立法目的、基本原则、基本制度等。目前，我国正着手制定统一的行政程序法典，以规范整个行政机关的行政行为。现代行政程序法必须体现公正、公开、公平、理性和参与等价值要求。⑵在部门行政法中尽可能详细规定行政执法程序。从我国目前的社会基础和立法现实来看，制定一部包括所有种类行政行为的行政程序法典，还需要一定的时日。但就行政执法程序单独进行相应的立法，则不失为一条既必要又可行的捷径。因此，笔者认为，我们应该一边起草《行政程序法》，一边加强具体领域的行政执法程序的单独立法，如《行政强制法》、《行政收费法》等。

⒊培养程序意识。执法主体和执法人员首先要树立正当程序观念，行政相对人也要确立程序意识。“使程序不致流于形式而能行之有效的关键在于调动程序利用者的积极性。”［7］（p85）行政相对人树立程序观念，首先可以保证相对人自己不违反执法程序，严格按程序办事；同时可以制约国家行政执法权的行使，敦促和监督执法人员严格按照程序性规则作出公正的执法决定。因此，加大法律知识尤其是程序法知识的普及，提高公民追求程序正义的法律素质同制定《行政程序法》一样是目前的当务之急。

（五）完善行政执法责任制度

温家宝总理在2004年 《政府工作报告》中强调指出，实行执法责任制和执法过错追究制，完善并严格执行行政赔偿制度，做到“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”，这为行政问责制的实施指明了方向。笔者认为应该从以下几个方面完善行政执法责任制度：

⒈统一行政问责立法。“问责”一词开始受到人们广泛关注，始于2003年的非典时期，随后，全国各地相继启动行政问责，已经取得一定的成效。但问责制在制度设计上还需进一步完善，目前的问责规定都是地方性法规，在问责的主体、对象、范围、步骤以及责任形式和惩处力度等方面都不尽相同，缺乏统一性和科学性。因此笔者建议尽快制定统一的行政问责条例，在条件成熟后再制定行政问责法。

⒉科学配置行政执法主体的职责。各级政府和行政机关应当全面推行行政执法责任制，根据法律、行政法规、地方性法规和规章的规定，明确各行政执法机构对外承担的法定职责，将职责层层落实到每个岗位和人员，做到职责分明、责任到人，并统一进行监督和考核，以真正实现权力与责任的统一。

⒊推行行政执法公示制度。公示制度是行政执法责任制的重要内容，涵盖了权力公开运行的整个过程。行政主体应通过设立办公大厅、电子政务等形式，对行政机关的权限责任、办事时限、处理程序等内容予以公示；执法结束后，应对执法结果予以公开；执法公示制度还要赋予当事人查阅卷宗的权利以及行政救济权利，确保当事人对涉及自身权益的执法实体和程序的全面了解和监督。

⒋建立健全行政执法评价体系。行政执法评价分为行政机关内部和外部评价。评议内容集中在廉政建设、勤政为民、作风建设和依法行政等方面，关键是评价指标体系的构建，要以 建立“廉洁、勤政、务实、高效”的执法机关形象为要素。评议主体，要多元组合。除了行政机关自我评价外，还需要社会各方面的广泛参与。如专门选聘行政执法效果评议员，或者发放定向测评表，组织基层群众和行政管理相对人对被评议单位进行测评。

⒌完善行政执法违法责任追究制。这是行政执法责任制的重点和难点。为此，必须对执法机关的职权与职责进行科学分解，建立起完整的岗位责任体系，并积极采用电子信息化手段来推进行政执法责任制，从而将执法责任制由传统的单纯事后监督并追究责任，转变为事前、事中、事后的全过程动态监督并追究责任，以减少行政损害和社会成本；此外，还必须建立健全行政执法举报、控告、申诉受理制度，逐步完善和推行引咎辞职制度。

综上所述，笔者认为通过进一步转变传统执法观念，加快行政执法体制改革，强化执法监督、切实落实执法责任制度，从而建立完善的行政执法制度，是加快行政管理体制改革和全面推进依法行政的需要。

［1］应松年.当代行政法发展的特点［J］.人大复印资料：宪法学、行政法学，2001，（06）.

［2］（美）伯纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐炳译.群众出版社，1986.

［3］罗文燕.服务型政府与行政法转型［J］.人大复印资料：宪法学、行政法学，2009，（07）.

［4］杨海坤，关保英.行政法服务论的逻辑结构［M］.中国政法大学出版社，2002.

［5］青蜂.行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问［J］.人大复印资料：宪法学、行政法学，2009，（10）.

［6］青蜂.我国政府职能转变的路径分析［J］.行政法学研究，2008，（02）.

［7］季卫东.法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考［J］.民事程序法论文选萃［C］.中国法制出版社，2004.

（责任编辑：徐 虹）

On Improving the System of Administrative Law Enforcement

Wang Junhua

In recent years，administrative law enforcement has been more the party and government attention.At the same time，along with its operation has also produced a number of issues can not be neglected.This article on the current administrative law enforcement in the existing main problems are analyzed and discussed，and actively put forward corresponding countermeasures.

administrative law enforcement system；administrative subject；administrative procedures；enforcement responsibility

D922.1

A

1007－8207（2010）04－0030－04

2009－12－18

王俊华 （1973—），女，江苏常州人，扬州市委党校讲师，研究方向为行政法学。