浅谈公办中小学教育腐败的特点及其治理和预防

黄国崇

摘要：通过阐述近年来发生在公办中小学校内的贪腐案件的表现和特点，分析其产生原因，在此基础上提出治理和预防公办中小学校教育腐败的对策。

关键词：中小学校；教育腐败；职务犯罪

中图分类号：G471文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0251-02

近年来，发生在中小学校内的贪污腐败案件层出不穷，在某种程度上学校已成了腐败的高发区，该现象严重危害教育事业的健康发展，也损害了教育的社会声誉，引起社会各界的广泛关注。本文探讨的教育腐败是指公办中小学校系统内的国家工作人员利用职务上的便利，实施的贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产等职务犯罪。笔者拟通过分析当前公办中小学校人员的贪污贿赂犯罪的表现和特点，及其产生的原因，在此基础上寻求治理和防范中小学教育腐败案件的对策。

一、中小学校教育腐败的表现和特点

（一）中小学校教育腐败集中在三大环节

首先，中小学校入学招生环节是腐败案件突发的“重灾区”。目前，我国《义务教育法》规定中小学实行就近入学，但很多家长为了孩子能接受更好的教育，不惜出钱交纳捐资助学款、赞助费等费用（即变相的择校费）来寻求拥有优质教育资源的公办学校，这为中小学校的权力寻租者提供了寻租空间。公办学校对择校生收取的费用往往成为学校的“灰色”收入，有些被学校的个别领导私分、挪用，有些则进入个人腰包，滋生了严重的腐败。

其次，中小学校教学楼等基础设施建设环节是职务犯罪案件发生的突出环节。在中小学校工程建设中手握大权的校长和基建负责人，成为施工单位行贿的“进攻重点”。有些中小学校的工程项目往往不实行招投标，即使进行招投标也不严格按照规范操作，如近年来工程建设领域广泛推行的行贿“黑名单”查询制度，在教育系统遭到了冷遇，这些都在一定程度上导致中小学校的受贿贪腐案件发生。

第三，学校教学设备、课本资料和校服等物资采购环节是发生“收回扣”等是受贿腐败案件的重点环节。部分中小學校的采购工作缺乏透明度，缺乏公开性和监督制约，一些供应商为了取得合同，采取送红包、给回扣等办法大肆行贿，而学校里手中掌握采购权的国家工作人员往往为了获取利益铤而走险，从中索贿受贿。

（二）犯罪主体多为学校领导和管理人员

中小学贪污贿赂犯罪的主体相对集中，多为学校负责人和管理人员。从历年发生的案件来看，中小学校腐败案件的犯罪主体绝大多数为校长、副校长、教导主任、学校财务人员等，这些部门的负责人拥有财物的管理权和支配权，利用自己的职务便利，把权力嬗变为谋取私利的工具，大肆以权谋私，权钱交易，最终落入犯罪的泥潭。

（三）中小学校腐败的社会危害性极大

中小学校的贪污贿赂腐败现象，比其他领域的腐败具有较为特殊的影响力和传染力。由于学校与整个社会存在密切关联，触角无处不在，与每个受教育的学生和家庭都有着千丝万缕的联系。学校人员的职务犯罪即使数额不大，也能产生极为恶劣的影响，不仅降低了广大家庭对教育下一代的信心和希望，而且可能通过学生、学生的家庭和朋友等多个层次和环节在更加广泛的范围内传播腐败的影响。如果说官吏和司法的腐败是最大的腐败，那么教育腐败无疑是最深的腐败。教育腐败以其自身的特殊性和深远的影响力而有异于其他腐败，它是一种源头上的祸水，污染的不仅仅是学校这片水域，而是整个社会水系。

二、中小学校教育腐败产生的原因剖析

（一）法制观念和法律意识淡薄是教育腐败产生的主观因素

中小学校长期存在对反腐倡廉教育重视不够的问题。个别学校只注意对学生的文化教育，却忽视了对自身的教育；部分领导只注意抓教学、抓升学率，忽视了对教职员工的政治思想教育和法制教育。

法制教育的乏力，使少数学校领导和工作人员法律意识不高、法制观念淡薄，对社会上各种腐化堕落现象缺乏应有的免疫力，对其他单位和个人抛出的种种诱惑无法抵制。某些中小学老师、教导主任甚至校长，连一些基本的法律常识都不懂，当然也就对自己违法犯罪行为的社会危害性和严重后果缺乏清楚的认识，从而轻易地滑进了犯罪的深渊。

（二）捐资助学款的管理失控，客观上助长了教育腐败

当前，我国教育资源分布不均匀是一个不容否认的事实。在教育改革之后，虽然国家已经明令禁止义务教育阶段的中小学校收取择校费，但有些学校仍然不断变更名目暗中收费，如收取捐资助学款。按照我国《教育法》的规定，捐资助学款主要用于改善办学条件，增添教学设备、设施等，不得用于个人分配，或企业投资[1]。

但是，《教育法》所设置的捐资助学款，到了实践中往往变为部分学校人员敛财的工具，成为中小学教育腐败的重要诱因：一是捐资助学款管理混乱，为侵吞、挪用和私分捐资助学款埋下了伏笔。第二，捐资助学款往往没有数额标准，不同的重点学校的捐资助学款高低不同，甚至产生同一学校不同学生所交捐资助学款不同的情况。由此可见，价格的多样化也是捐资助学中的弊端所在，某些学校领导或工作人员利用此漏洞而截留侵吞捐资助学款。

（三）当前中小学校的权力运行存在制度漏洞，监督缺位

当前，我国中小学大都实行校长负责制，校长拥有对学校工作全面负责的权力，掌管学校的教学、经济、人事大权，与之相配套的监督制约机制则相对缺位。目前对中小学校校长的监督主要来自两方面:一是学校党支部、职代会和工会，二是教育行政主管部门。有些地方的中小学不设书记，有些则是书记校长一肩挑，而工会和职工代表大会却流于形式，其法定职能并未得到依法行使。因此，形成了有权监督校长的距离远，距离近的无权监督或不敢监督校长的怪圈，导致在教育行政权力的运作过程中校长一个人说了算。没有监督的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。上述这种没有内部制约和外部监督机制的校长负责制，给了中小学校长扩张个人私欲的无限空间，极容易导致贪污受贿等腐败现象。

此外，部分中小学还存在着管理制度不完善或者已有制度难以执行的问题，各种管理制度缺乏前瞻性、时效性和可操作性。这些漏洞的存在，以及相关监督制度的不健全，为中小学校的国家工作人员实施贪污受贿、挪用公款等腐败行为提供了温床。

三、治理中小学校教育腐败的对策和预防措施

（一）强化教育系统的体制改革

教育腐败的根源在于教育不公，教育不公的根源在于没有依法管理教育，而没有依法办教育的一个很重要的原因，是相关部门责任的缺失[2]。

为了确保教育公平，必须建立能依法办教育的现代教育体系。孟德斯鸠说过，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。因此，现代教育体系内应设置监督权力的机构，不仅政府主管部门，而且各类办学主体皆应如此，概莫能外。否则，权力的滥用必然践踏法律，使之成为一纸空文。各级地方政府必须按照《义务教育法》的规定，强化政府的公共服务职能，贯彻国家的教育方针，保障教育公平，恢复义务教育的公共性和公益性，促进义务教育均衡发展。同时，通过取消重点学校、彻底解决公办学校择校收费现象，恢复义务教育的正常秩序，使择校竞争得到明显改善，这是根治教育腐败的重要一环。

（二）加强中小学校职务犯罪重点环节的制度预防建设

如前所述，当前公办中小学职务犯罪的发案环节相对集中，多数案件发案部门集中在基建、采购、招生等环节。因此，为预防职务犯罪应该首先致力于这些部门管理环节上的制度建设，通过规范管理、健全制度来堵塞漏洞，形成对权力的有效约束。

第一，进一步规范中小学基建工程、设备、教材、校服等采购的招标投标工作，坚持公开、公平、公正、择优的原则，明确规定工作程序，做到关口前移，实施同步预防。

第二，贯彻实行校务公开制度。“阳光”是最好的防腐剂。遵循公开透明原则，能克服权力运行过程中的随意性、主观性和隐蔽性，是一种从源头上预防和遏制腐败的治本措施。因此，要实行校务公开，建立财务公开制度、干部任前公示制度、干部任用公开招聘制度等，让公开透明原则成为公办中小学校预防职务犯罪的重要保障。

第三，建立有效的中小学校外部审计监督。如前所述，现有的中小学校长负责制暴露出对学校一把手缺乏有效监管的问题，内部财务会计制度的执行不能抵御来自校长的干预。因此，建立和完善外部审计监督才能防止学校发生腐败，地方政府和教育行政主管部门应承担起审计监督职责。新修订的《义务教育法》第50条规定，县级以上人民政府建立健全义务教育经费的审计监督和统计公告制度。教育行政部门应当完善对下属单位审计制度，建立专业审计队伍，定期严格执行财务审计[3]。

（三）发挥检察机关职能，合力打造中小学校预防职务犯罪的平台

检察机关是我国的法律监督机关，是打击职务犯罪和预防职务犯罪的专门机关。教育系统应加强与检察机关的合作机制，发挥检察机关在职务犯罪预防职能方面的优势。

首先，教育系统与检察机关建立“资源共享”的情况通报机制，保障预防职务犯罪工作信息畅通。其次，检察机关应积极在中小学开展职务犯罪同步预防及宣传教育工作。内容包括：对公办中小学易腐重点环节进行监督，针对中小学校在管理和制度上存在的漏洞和问题，提出检察建议，帮助建立健全有关规章制度和廉政监督制约机制。最后，加大打击中小学校内职务犯罪的力度。打击犯罪是预防犯罪的有力手段。检察机关应针对教育系统职务犯罪的特点，研究中小学校职务犯罪的新情况，加大查办中小学校贪污贿赂案件的力度，严厉惩处腐败分子，净化教育环境，还原校园在人们心中一方净土的地位。

参考文献：

[1]苏国彬，刘颖.上海市教育系统贪污贿赂等案件犯罪特点及防范对策[J].犯罪研究，2001，(2).

[2]杜晓.根治中小学教育腐败利刃何在[N].法制日报，2009-03-30（8）.

[3]郑良.学生补习借读费养肥腐败小金库[N].新华每日电讯，2008-01-16（1）.