家庭联户代表制:破解村级换届困境

郝亚光

摘要：面对农村社会治理中出现的一些新情况、新问题，河南省中牟县白沙镇积极探索创新基层民主形式——家庭联户代表制。建立了“村民——家庭代表——联户代表——组、村、镇”间的层层互动模式，延伸了农村管理体制末端的管理链条，将原本松散的农民有机地组织起来。这种基层民主管理模式，适应了当前农村经济社会的快速发展，也破解了组织难、民主实施难、村务监督难等现实问题，较好地实现了广大农民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

关键词：基层民主；村级换届；家庭代表；联户代表

中图分类号：C912.82文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2010）33-0084-02

村民自治作为农村基层民主政治建设的主要形式，随着人民公社的解体和家庭承包制的实行应运而生，通过直接选举来实现自我教育、自我管理和自我服务的群众性自治，解决农村人民公社解体后农村的公共事务管理问题。三十年来的实践，不但推进了中国基层民主事业的发展，而且增强了农民的民主意识、提高了村务管理水平。然而，随着社会的发展，农村的社会治理中出现了一些新情况、新问题。如村务不公开、决策不民主等。特别是一马当先的民主选举，在具体实施过程中出现不少棘手的问题，也直接制约着后面“三个民主”的发展。如村民主动参与意识不强、选举过程不够公开透明、计票“暗箱操作”，上级政府介入过多，影响选举的公正性，甚至还出现了家族势力，黑恶势力渗透，贿选频发，导致选举会场秩序混乱、选举不成功，以及群众上访偏多。为破解这一换届选举的困境，在中国很多地区的农村都在悄无声息地进行积极探索，如河南省郑州农村创造的“四议两公开”工作法、广东省梅州的“蕉岭模式”、河北青县的村民代表会议制度等。本文试就“家庭联户代表制”对村级换届选举的影响作一简单介绍。

一、层层联动的组织模式

河南省中牟县白沙镇，紧邻郑州，人地矛盾突出，发展任务繁重，稳定形势更为复杂。当地政府从培训农民开始，经过选举家庭代表到建立完善制度，创造了以家庭联户代表制度为主要内容的农村基层民主管理模式。家庭联户代表制度，包含三项内容，概括起来是：三个民主选举、一个强化培训和三会制度。三个民主选举就是民主选出家庭代表、联户代表、监督委员会成员。一个强化培训，即对联户代表进行培训，明确其权利、职责、义务。三会制度，即组委会、联户代表大会和监督委员会会议，行政村全体联户代表组成村联户代表大会，每月固定日期召开，主要讨论决定本村重大事务，对村“两委”干部监督、质询、评议。具体做法如下：

1.推选家庭代表。在村民组组长的组织下，每户推选1名文化程度高、能力强、品德好、18岁以上的家庭成员作为家庭代表，经村委会把关，本村村民组织公示后，由镇政府审核确认并颁发资格证书，代表全家参与村组事务的管理、决策和监督，负责“上情下达、下情上报”以及对家庭成员的教育和管理。家庭代表任期三年，期满重新选举，可连选连任。

2.选举联户代表。以村民小组为单位，在村党支部的组织下每10～15户自由结合组合成一个联合体，从10～15户联合体中产生1名联户代表（村委干部和村民组长不得兼任联户代表），经村组把关，由镇政府审核并颁发聘任证书，同时，由镇政府统一刻制联户代表个人专有印章。联户代表任期三年，期满重新选举，可连选连任。

3.组建村民组委会。以村民小组为单位，由该组联户代表与村民组长一起组成组委会。共同管理村民小组重大事务，对村民小组的重要事务享有知情权、参与权、决策权和监督权。组委会通过召开联户代表会议广泛收集民意，民主决策本村民小组事务，并及时准确地向村委会提出意见和建议。组委会会议由组长召集，每月至少召开一次会议。组委会每季度组织召开一次本组全体家庭代表会议，通报本组事务，公布本组经济运行情况。对涉及全组各家庭利益的重要事项，组委会自身难以决定时，可以随时召集全体家庭代表进行表决。

4.成立村民监督委员会。通过联户代表会议按10：1的比例从联户代表中选举出村务监督员，组成村民监督委员会（一下简称监委会），作为联户代表会议的常设机构，在村党支部的领导下对全体联户代表会议负责。监委会一般由3～9人组成，任期三年，监委会的换届在村委换届的次年进行。

5.建立联户代表会议制度。全体联户代表会议以行政村为单位，由监委会负责召集，村组干部参加，乡镇包村干部、家庭代表、村组党员列席，每月固定时间召开一次会议，必须有本村2/3以上联户代表参加，所做决议应当经联户代表过半数通过。联户代表会实行印章签到制，形成的决议代表过半数盖章方可有效。会议程序分为六个步骤：整队,升国旗,唱国歌；村两委总结上月工作，安排下月工作；监委会公布财务收支情况；联户代表就涉及村情民意的有关问题向村组干部现场咨询；村组干部就代表咨询作现场解答；对村组重大事务进行集体决议。

6.对家庭代表和联户代表进行培训。为切实提高家庭代表和联户代表的大局意识、民主意识和参政议政能力，当地政府采取封闭式管理、脱产学习的形式对代表进行培训，邀请有关方面的专家开展有针对性的辅导讲座，聘请优秀村支部书记介绍经验，组织学员到外地参观考察，引导他们对比先进找差距，增强致富信心。

家庭联户代表制的实施，切实保障了农民群众的政治参与和民主监督权利，实现了农村基层政治建设从“为民做主”到“由民做主”的历史转变。建立了民主权利对公共权力的有效制约和监督程序，确保了农民参与的广泛性、有序性、有效性和常规化。实践证明，通过选举农村家庭代表和联户代表，使《村民委员会组织法》的规定得到细化，增强了可操作性；村民的知情权、决策权、监督权由虚变实，诉求得到了充分表达。

二、破解选举困境

在2008年下半年第六届村委会换届选举中，当地政府把家庭联户代表制度与民主选举有机结合，顺利推进了全县418个行政村的换届选举工作。既使是多年无法完成村委选举的12个行政村，也得以顺利完成，全县未发生一起因村委换届选举问题到县以上机关政府集体上访事件。究其原因是当地政府将家庭联户代表制和村委选举程序相结合，创造性地破解了原来换届选举的困境。

1.监委会和选委会相结合，解决了选举组织难。白沙镇各行政村按照选举程序产生的選委会成员80%为监委会成员。监委会成员均是从联户代表中产生，具有广泛性、合法性、代表性，群众威望高、组织协调能力强，又经过严格培训，有较强的责任感和使命感，能积极参加换届选举工作。

2.民意测验和提名候选人相结合，避免了无序竞争。通过民意测验，可以让每位候选人根据测评结果，正确评估本村的选举形式，正确认识自己的民意基础，决定自己的竞选策略，也让广大选民酝酿形成主流民意。同时，通过规范治村演说，遏制不正当竞选。面对村委会选举中的不正当竞争问题，核心问题不是禁止竞争，而且规范竞争。村联户代表会议是竞选人发表治村演说的组织者和把关者，如果竞选人的演讲内容有不符合法律规定的错误观点和言论，选委会有权要求演讲人修改，对拒绝修改的不准其上台演讲。演讲会议的主持人即选委会主任，要客观公正，不评论、不诱导，维护好会场秩序，引导选民理智地思考问题，心平气和地提出问题。竞选人对选民提出的询问要给予正面回答，但不能违背法律规定和政策规定，不得进行人身攻击和贬低他人。通过这种问答质询形式，拉近了候选人和选民的距离，加深了选民对候选人的了解。

3.家庭代表与委托投票相结合，提高了参选率。能否实现有序投票是村委换届选举成本的关键环节。以往换届选举中存在着一管就死和一管就乱的两个极端现象，使得乡镇为难，群众不满，难以操作。当地实行联户代表制度以后，每个家庭代表最多只能接受两个人委托，且只能在家庭成员内部进行，这样实际参加选举大会的人数减少了，投票率提高了，群众普遍接受，可操作性强。

4.签订承诺书与候选人相结合，杜绝了闹选。在选举的整个过程中，任何一点瑕疵都可能成为某些选民否定选举结果的理由，对选举的公平性、公正性产生怀疑，导致不良情绪的出现和闹选现象发生。2008年的村委换届选举中在选民登记、提名候选人、正式选举候选人、正式选举等选举关键环节，让候选人在选委会的监督下签订承诺书，由候选人和选委会成员对上一阶段选举工作的合法性、有效性进行认定，如果对选举有异议，暂停选举，调查处理直至问题解决。候选人对选举过程没有异议再进行下一阶段的选举工作。由此保证了选举过程中的每一个环节的严密性、无可争议性，化解了选举过程中产生的矛盾，杜绝了闹选事件的发生。

由此可见，家庭联户代表制的实施，不断使村民的知情权、决策权、监督权由虚变实，而且为村干部接受群众咨询、倾听群众诉求、实现干部群众交流沟通的平台，还为村级换届选举的顺利进行保驾护航。

结语

通过对河南中牟县的家庭联户代表制的介绍，可以看到实现村民自治、保障农民民主权利，必须建立充分发扬民主的有效载体。“村民—家庭代表—聯户代表—组、村、镇”的模式，延伸了农村管理体制末端的管理链条，将原本松散的农民有机地组织起来。借助家庭联户代表制度，使推进村民自治和发展基层民主的原则有了具体的实现形式，使广大农民群众的权益得到了保障,求得到了表达,与公共事务管理的愿望得到了实现。从而适应了当前农村经济社会的快速发展，也破解了组织难、民主实施难、村务监督难等现实问题，较好地实现了广大农民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。因此，我们需要继续关注广大农民群众的创造力，正是有了当年小岗村的伟大创举，改变了禁锢农村发展的体制，为中国农村的发展迎来了一个崭新的春天。当家庭联户代表制能够在愈来愈多的地方生根发芽，中国农村基层民主建设的步伐将走的更加坚实，走的更远。

参考文献：

[1]朱麦囤，主编，家庭联户代表制的探索与实践[M]，郑州：河南人民出版社，2010.

[2]郑村换【2008】3号，郑州市第六届村民委员会换届选举办公室关于印发《中牟县白沙镇依托家庭联户代表制度成功推进村委会换届选举工作》的通知.

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[5]联合调研组.实行家庭联户代表制度，加强基层民主政治建设——中牟县白沙镇积极探索推进村民自治的有效途径[J].郑州信息，2008，（62）.