地方政府债务正解

许洪彪

合理性分析

一切存在的事物都有它存在的理由。从基本的常识来看，政府借钱最根本的原因是钱不够花。这里面有三种情况：一是政策因素导致的收支缺口，二是发展因素形成的收支缺口，三是代际因素产生的收支缺口。

从政策因素看，1994年分税制财政体制改革，致使地方政府长期面对财权有限、财力不足而形成资金缺口。从发展因素分析，近年来以经济增长主导的政绩考核体系，极大地刺激了地方政府举债建设的冲动。从代际公平角度看，基本建设项目等耐用型代际公共品的提供，其成本需要合理分担到后代人身上，通过中长期债务的形式来解决当期投入资金不足问题，客观上具有一定的合理性。

因此，中央对地方政府债务问题一度采取“容忍”的态度。

非理性表现

公开信息显示，地方政府债务非理性集中体现为四个方面：一是扩张的非理性，增量过大，增速过快，与经济发展和财政收入增长不适应、不协调；二是认识的非理性，简单说就是从地方局部利益出发，从短期利益出发，将偿债寄望于土地变现。在一般预算收支体系之外，出现了相对独立和封闭运行的第二财政、第二预算（土地、城建），其规模有的可以与一般预算比肩，表面上与财政预算脱钩，但其最终偿还还是要落到财政身上。此外也不排除有意赖账，寄望于以坏账形式由中央统一核销等道德风险的存在；三是操作的非理性，信贷合同、担保承诺文件本应是借贷双方共同意愿的真实表达，但有的担保、承诺文本完全由银行主导拟定，借款单位无权修改，完全陷于被动局面，其中有无霸王条款甚至“陷阱”让人存疑；四是成本的非理性，地方政府债务大都通过各种融资平台如城投公司、土地收储机构、国资投资公司等主体承接，由于缺乏科学的绩效评价体系，这些机构可能更偏重于从部门利益出发，重借轻还，不注重债务成本的考量。

在政府债务激增的过程中，很难做到每一笔贷款都经过科学论证和成本测算，特别是缺乏统筹性和计划性，承债主体过多，使政府不能从全局角度科学安排放款时间，合理规划债务收支，造成资金沉淀，闲置成本过高，徒增政府财务成本费用。从贷款期限看，政府一般偏重于中长期贷款，以减轻当期偿债压力，但目前短期贷款也时有发生。比如2年期、3年期贷款，到期只能倒贷，这样的贷款只是为银行创造了一块无风险利润而已，对地方政府来讲，负担进一步加重。有些看似利率较低或利率折扣贷款，也被附着了手续费、管理费、财务费用等名目变相增加了融资成本，政府最终承受的真实负担并不见得减少。现在回过头来看，在地方政府债务激增的2009年，由于供求主导权转向，地方政府完全有可能通过公开招标的方式选择贷款银行、贷款期限、优惠条件，利用这一有利时机，通过贷款置换的方式，降低以前的高成本融资比例，把偿债期限后延，延缓债务高峰的到来。但事实上各级地方政府大都只把这一年做成了融资规模激增的一年，却没有把这一年做成压缩融资成本的一年。

后果正显现

在非理性状态下运行的地方政府债务，呈现出以下四个后果：一是扩张过快。中金公司研究报告预计，2009年末，地方政府融资平台贷款余额（不含票据）约为7.2万亿元，其中2009年净新增约3万亿元，主要是搭乘了应对国际金融危机一揽子刺激政策的便车。二是风险加大。目前地方政府债务大多体现为各类政府融资平台公司的借款，这些平台名为独立法人，实为政府附属单位。多数政府融资平台公司本身不具有自偿能力，注入资产不具有变现性、收益性（主要是公园、绿地、路桥等公益性资产），这类平台采取的融资方式或以政府所拥有的土地作质押，或用综合收费能力来保证项目的还款能力（而不是靠项目自身）。并且这些公园、绿地、路桥等资产，多次反复注入不同平台，掩盖了融资平台真实资产负债率。同时，银行对政府融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断，但又由于并不真正掌握其总体负债规模和偿债能力，既无法做到对借款人客户评级，更不可能实现对具体贷款的债项评级。三是操作失范。在中国现行的《预算法》等有关法律的约束下，地方政府举债只能通过融资平台等变通的方式进行。而地方政府融资平台缺乏约束机制，融资金额多少，是否超过政府实际可承受能力,没有明确的限制。一些公司的设立、运作也不规范，包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。四是信息失真。地方政府的融资平台不仅数量多，而且每个融资平台又是多头融资、多头授信,使得任何一家贷款银行很难获取全面的信息。而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况并不掌握，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚。

规范之路

要化解地方政府债务风险，一个可行的办法是冻结存量，控制增量。采取具有中国特色的破解改革难题惯用的模式“老债老办法、新债新办法”，对现有政府债务由央行、审计部门牵头摸清底数，逐笔核对确认，从银行系统内部直接便捷准确全面地获取信息，防止地方政府弄虚作假，对各类平台注资情况进行全面梳理，核清真实情况，以一个固定的时点锁定，协调各级政府明确偿还计划和资金来源。财政部（最好由人大立法）应出台新增债务规范化管理办法，严控使用方向和额度，健全有效的考核、控制、风险评估等指标体系和可行监督方式，让地方政府债务在可持续、可监控的状态下稳定增长。

为此，需要加大“四个力度”：一是加大法制化力度。举债权是世界各国立法机构的基本权力。2006年起，我国开始参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动，每年由人大批复。地方政府年度举债额度、期限、偿还计划等也应逐步纳入同级人大审批范围，提高债务管理的权威性和约束力。二是加大科学化力度。改变目前粗放的债务管理模式，引入精算师对存量和增量债务进行合理配置，设计低成本债务产品，与预期财政收入相匹配后，确定年度适宜举债额度和期限结构，同时根据金融市场运行情况，选择合适的贷款方式（如：利率招标、银团贷款等），最大化降低政府财务成本。三是加大精细化力度。建立政府债务管理信息系统，健全债务发生全过程的文书档案，严密举债责任主体、各环节流程控制机制、人员签字手续等，做到责任落实到人，强化问责机制。四是加大规范化力度。建议由财政部门统一归口管理，政府债务最终的承担者依然是各级财政。当然，如果演化为政府破产，最终变为金融机构坏账，另当别论。此外，应编制政府债务收支预算，对政府债务支出严格监管,提高债务资金运转效率和使用效益。

“债”虽然是形声字，但做会意字理解似乎更恰当一些，即：人之责也。政府债务最终无论以何种方式偿还，甚至核销，实际上仍然要落到全体纳税人的身上。

（作者供职于长春市财政局）