我国体育领域实施公益诉讼必要性与可行性探析

丁红娜 ，于善旭 ，王 润 ，代 坤

我国体育领域实施公益诉讼必要性与可行性探析

丁红娜1，于善旭2，王 润3，代 坤1

体育事业是公益事业的组成部分，体育领域中存在着国家利益、公共利益和不特定的多数人的利益。在我国从体育大国向体育强国迈进的过程中，社会和体育发展需要依法保护公共体育利益，面对侵害体育公共利益和公民体育权利的违法行为，现有的法律救济手段由于自身局限性，在制裁、纠正违法行为和保护公共利益方面还不能起到很好的作用。现行法律法规为公益诉讼制度引入体育领域中提供依据，同时现代社会进步和诉讼权理论的发展以及其他领域的成功经验，使体育领域实施公益诉讼成为可能。在体育领域实施公益诉讼，可以拓宽公益诉讼的受案范围，更好地维护国家的公共利益和公民的体育权利。

体育；公益诉讼；公共体育利益；体育法治

近年来，随着我国改革开放和法治建设的发展，公益诉讼的理念和制度被积极引进，并成为法学与司法实践的一个热点。人们希望通过公益诉讼制度的构建来实现对社会公共利益的维护，推动社会的和谐发展。它通过对违法行为进行国家追诉，弥补了现有法律救济手段的不足，使得侵害公共利益的违法行为难逃法网。一些公益诉讼案件的审判和执行，产生了很好的法治效果和社会影响。我国体育在整体上是关乎公共利益的社会事业和公共事务，如何采用维护公共利益的多元法律救济手段，将公益诉讼制度引入到体育领域之中，有效解决对某些危害公共体育利益的违法行为制止不力的问题，是在不断推进依法治国方略、坚持和实施依法治体进程中，更加广泛地发挥公益诉讼制度的积极作用、切实维护体育领域公共利益的一个重要问题。本文主要围绕体育领域中实施公益诉讼的必要性与可行性展开研究，以期引起法学、司法和体育界的广泛关注和深入探讨。

1 公益诉讼与体育事业

1.1 公益诉讼的缘起和涵义

早在古罗马时期，就有了公益诉讼和私益诉讼之分。关于依公益诉讼审理的案件范围，在罗马法时期比较宽泛。如由室内向道路投弃物品至人死亡，因侵害了公共利益，凡市民均可控告加害人。随着资本主义大工业经济和垄断的发展，一些政府部门、垄断集团有可能从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，促进了公益诉讼制度的发展。国外公益诉讼制度的理论与实践有两种主要模式：一种是英美法模式，主要依靠判例的形式形成和发展公益诉讼机制，并以适当的法律规定加以健全和完善。英国人笃信权利与司法救济相依随，无救济即无权利。美国在赋予主张公共利益的起诉资格方面，1943年，根据适用桑德斯兄弟广播站判例[1]的纽约州工业联合会诉伊科斯案件[2]，法官们还总结出了一种国会可以授权个人起诉危害公共利益行为的“私人检察总长”的理论（private attorney-general theory）。另一种是大陆法系诉讼模式，主要存在于行政诉讼领域，针对行政机关滥用权力损害公共利益的行为，采取民众诉讼或客观诉讼对行政行为合法性进行审查。例如德国宪法中的民众诉讼，任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保护的权利，无论侵权案件是否发生或是否涉及本人利益，都能提起诉讼[3]。法国的越权之诉只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人的个人利益。日本的民众诉讼是指国民要求纠正国家或公共团体机关不符合法规的行为，并以选民资格及其他与自己的法律利益无关的资格进行诉讼[4]。

改革开放以来，随着我国市场经济的发展和工业化进程的加快，20世纪初在西方发达国家出现的一些新型社会纠纷近来也相继频繁地在我国发生。一般认为，我国公益诉讼第一案始于1996年，此后各类主体对公益诉讼进行积极、努力地践行，极大地推动了我国公益诉讼的发展[5]。2003年8月，我国诞生了首家以“公益”冠名的非营利性律师机构——北京市东方公益法律援助律师事务所。2004年12月，四川省人民检察院在全国率先提出了设立“公益诉讼人”制度。虽然我国有关公益诉讼的法律制度尚未建立起来，某些带有公益性质的诉讼结果并不尽如人意，但随着民主法治建设的发展和公民维权意识的增强，我国的公益诉讼案件呈现出逐年增长的态势，有些公益诉讼的胜诉判决在全国产生了很好的社会影响。与之伴随的公益诉讼研究从20世纪90年代后期开始萌芽，到2003年以后研究文章大幅增加，其中包括一批硕博士学位论文。有关公益诉讼的专著类研究成果也先后问世，专门性的公益诉讼网站也相继进入大众视野，帮助人们更多地了解和获取各种公益诉讼的理论与信息[6]。

公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。一般说来，私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起。而公益诉讼则是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定之外，凡市民都可以提起[7]。本文所称的公益诉讼是指：特定的国家机关、任何团体和个人根据法律的规定，对侵犯国家利益、社会公共利益以及不特定的多数人的利益的行为，向法院提起诉讼，由法院审判裁决的诉讼行为。

公益诉讼最主要的特点可概括为两个方面：一是提起诉讼主体的不特定性。民事诉讼和行政诉讼要求起诉人与案件有直接的利害关系，是法律关系的当事人；而公益诉讼则不要求起诉人与案件有直接利害关系，不要求是法律关系的当事人即自然人，法人或其他组织不论直接受到了违法行为侵害与否，均可以提起公益诉讼。二是诉讼目的的公益性。提起公益诉讼当然可以维护直接受害者的权益，但其基本设计目标是维护国家、集体及其他不特定人的利益，因此具有明显的公益性。目前提起的公益诉讼案件，都是发生在各种公益事业领域。

1.2 体育事业的公益性及其与公益诉讼的关系

我国《公益事业捐赠法》第3条规定，公益事业是指非营利的社会事业。公益事业包括“救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；教育、科学、文化、卫生和体育事业；环境保护、社会公共基础设施建设；促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。”在这里，公益事业与公共事业是同一的概念。我国《信托法》第60条规定，为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术和体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境；发展其他社会公益事业。在我国政府的各种官方文件中，常用社会事业指称公共事业，并将其概括为教育、卫生、文化、体育和旅游、劳动及社会保障、民政、人口、计划生育和特殊群体权益保护等领域。对公益事业或者说公共事业的范围，人们形成了大体相近但又有所区别的看法：有学者认为公共事业的范围是气象、基础科学研究、农业技术的研究和推广、大型水利设施、社会科学研究等纯公共事业和教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视和文化等准公共事业[8]；有学者认为公共事业的范围包括教育、科学、文化、卫生、体育、环境保护、社会保障、计划生育和人口等社会活动领域[9]；还有的学者认为公共事业主要包括教育、科技、文化、卫生、体育、基础设施、公共住房、社会保障和环境保护等事业[10]；也有学者认为公共事业的基本内容主要是指教育、科学、文化、卫生、体育、人口和资源与环境保护，以及通讯、邮电、公共交通、水、电和煤气组成的活动及其结果[11]。

通过上面分析不难看出，虽然人们对公益事业范围的认识不尽相同，但普遍将体育作为公益事业的一个重要组成部分，却是不争的事实。因为在现代社会，体育已经成为面向广大民众、事关全体社会成员基本民生需求的社会事业和公共领域。我国党和政府长期明确体育事业是社会公益事业，强调体育是社会主义精神文明建设的组成部分，是社会发展和振奋民族精神的重要方面，将发展体育事业作为是国家和政府所承担的责任，并通过宪法和有关法律法规加以明确与保障，将体育的本质属性和独特作用主要指向其社会效益和社会功能。在社会主义市场经济条件下，体育要走产业化的发展道路，进一步扩大了提供体育公共产品的方式和更好地满足多元化的体育消费需求，但仍不能从根本上改变体育的公益事业属性。2010年年初全国人大会议通过的政府工作报告中，再一次明确地指出要“大力发展公共体育事业”，进一步明确了我国体育在国家社会发展中的地位和方向。

在市场经济条件下，体育虽有一部分可开发为产业进入市场，但就整体而言，体育事业是社会公共事业的重要组成部分，体育领域中存在着国家利益、公共利益和不特定的多数人的利益。体育事业所提供的公共体育产品，是一种公共利益的载体，它是国家和社会向所有社会成员提供，属于社会全体公民所有，为社会全体公民所共享[12-14]。正是这种社会公用性，决定了公共体育产品和公共体育服务的社会公益性质。纯粹公共性质的体育产品与体育服务也好，混合公共性质的体育产品与体育服务也好，公益性都是其共有的属性。无论是促进广大民众强身健体，满足社会成员身心发展需要，为建立现代生活方式和提高生活质量服务的社会体育；还是纳入教育事业重要组成部分，为承继传播体育文化和培养全面发展的现代人才服务的学校体育；以及为展示和挑战人类运动能力，为民众提供精神愉悦和激发进取精神，并为增强国家与民族认同感服务的竞技体育，都是面向全体社会成员和关乎广大民众切身利益的公共事业，具有鲜明的公共性和公益性。

因此，以维护社会公共利益和适用于公共服务领域的公益诉讼，必然因体育事业的公益属性而能够形成内在的连接。这样，就使得通过实施公益诉讼来制止和纠正对公共体育利益的不法侵害，具有逻辑上的合理性和现实上的必要性与可行性。

2 我国体育领域实施公益诉讼的必要性探析

2.1 社会和体育发展需要依法保护公共体育利益

体育作为一种个体的健身休闲活动或者消费行为方式，首先是一种个人利益的体现。特别是在人类工业文明之前的历史阶段，体育还没有获得学校教育和社会活动的独立形态，也就不可能出现作为反映社会公共关系的公共体育利益。伴随着近现代以来经济社会的发展，体育逐渐成为一项专门的事业领域和公共事务，体育越来越广泛地进入广大民众的日常生活并与众多的社会领域发生联系，特别是获得了国家和政府对其发展的认可与支持。于是，体育在与经济社会活动发展的过程中，也越来越多地蕴涵着普遍化的民众需求，承载着社会性的公共利益。长期以来，我国党和政府一直将体育作为重要的社会事业促进其加快发展，不断强化体育在经济社会发展中的重要地位和作用，深刻阐明体育是社会发展与人类文明进步的一个标志，是一个国家综合国力和社会文明程度的重要体现，明确指出加快我国体育事业的全面发展，满足广大人民群众日益增长的体育文化需求，并借此推动我国社会主义物质文明建设和精神文明建设的发展，是全党、各级政府和全国各族人民的一项共同任务[15-17]。

与此同时，在改革开放以来我国民主法治建设的不断加强和世界体育日趋法治化的背景下，法治建设日益成为我国体育改革发展的重要内容和基础保障，体育事业逐渐纳入法治轨道，体育权利越来越多地进入公民权利保护的体系。因而，在依法治国、依法治体的制度安排中，反映体育事业全局性发展要求、代表公民整体性体育权利诉求的公共体育利益，必然要获得法治的支撑和保障。一方面，公共体育利益要在立法上得到充分的确认和体现，并通过有效的执法与遵行而获得利益的实现；另一方面，公共体育利益又会受到各种不法行为的侵害，需要动用国家的司法力量，运用各种诉讼手段，包括采用公益诉讼的方式，来实施对公共体育利益的保护。

2.2 体育领域存在着公共利益被侵害的现实

随着依法治国方略在体育领域的推行和《中华人民共和国体育法》等体育法律法规的制定实施，我国体育事业发展的法律地位得以确认并逐步提升，公民体育权利和公共体育利益的保护状态有了很大的改善，诉讼方式在解决有关体育纠纷方面扮演着不可或缺的重要角色。前一时期在我国惩治足坛假赌黑斗争中司法机关的能动介入，对公共体育利益的维护产生了非常重要的作用。然而，我国体育法治建设在总体上还相对滞后，在很多实际工作中体育的地位不高使其相关利益容易被忽视，体育领域确实存在着某些公共利益被侵害的现象，有的还非常严重且往往形成无法简单解决的不良后果。其中，一些案件较难进入一般司法程序，需要寻求公益诉讼等方式来维护公共体育利益。

比如，关于公共体育设施被侵害破坏的问题。开展全民健身活动，场地设施是不可缺少的物质条件和政府提供公共服务的重要内容。在我国体育场地设施本来就严重不足、国家不断加强建设与保护的情况下，却同时出现了比较普遍的挪用、侵占、破坏体育场地设施的现象，屡禁不止，矛盾非常突出[18]。而这一问题有许多直接是一些地方政府所为，从而使对其的制止纠正非常困难。再如，关于学生体育教育权利的保护问题。青少年儿童是国家与民族的希望和未来，是开展体育工作的重点人群。而当前我国青少年身体素质多项指标持续下降的问题，已引起了党和政府以及社会各界的高度关注。这无疑暴露出学校体育工作所存在的各种理念和制度障碍，并引发出如何对学校体育进行有效司法监督的问题。还如，关于未成年运动员受教育权的保护问题。长期以来，我国实行以快速提高运动成绩为目的的高度集中的专业化训练模式，致使一些未成年少年儿童不能正常地接受和完成义务教育，有些是名存实亡。未成年运动员的受教育权利不能得到有效地保障，影响着他们的健康成长和全面发展，也成为令人堪忧的社会问题。此外，还有如一些单位不依法组织开展体育活动而侵害职工体育权利、有的体育部门实行非法垄断而限制竞技体育人才合法流动等各种问题。这些问题都涉及到不特定多数人的共同利益，需要对违法侵害进行有效的惩治，采取适宜的法律途径维护和救济公共体育利益。

2.3 其他法律手段不能很好地起到惩治救济作用

现代社会是法治社会，为了保障法律的实施，社会要有各种排解法律争端的方式，以开通被阻滞了的法律运行渠道和弥补被破坏的法律秩序。随着社会的多元化发展，采取仲裁、调解等诉讼之外的替代性纠纷解决程序，已经成为当前西方国家热门的民商事争议解决方法，并对我国产生了很大的影响[19]。

尤其体育是一个专业性技术性较强的具有显著特殊性的行业和领域，有些技术性时间性很强的纠纷并不都适于司法解决，国际上已经形成了体育纠纷内部先行解决和建立体育仲裁制度的共识[20]。但是，无论其他纠纷解决方式如何发展，诉讼仍然以其无法替代的普适性和权威性，成为保证法律实施和解决利益纠纷的最后关口。通过诉讼途径解决包括体育在内的各种争议，依法维权，是法律赋予公民和社会组织的基本权利。随着体育的迅速发展，各种体育利益矛盾与冲突日益外显和突出，必然使司法越来越多地介入体育，诉讼在解决体育争议中发挥着越来越重要的作用。特别是以上所分析的体育领域中各种涉及社会公共利益的侵权损害问题，根本就无法采用协商、调解、仲裁这些私力救济方式加以解决。

然而，当我们为解决以上这些公共体育利益侵害问题而寻求司法救济时，又进一步发现会遭遇到现有传统诉讼程序的障碍和局限。我国现有的民事诉讼和行政诉讼，都要求起诉的组织、公民与侵害行为具有直接的利害关系。主体不适格，法院将不予受理。与个人特定关系无涉的社会公共利益遭受侵害时，则排除了公民个人的司法救济权。如前述的公共体育设施被侵害破坏、学生体育教育权利保护等方面的问题，非直接利害关系人是不能提起民事诉讼和行政诉讼的。为了实现和加强对社会公共利益的保护与救济，构建有别于传统私益诉讼的公益诉讼需求日益凸现，并在我国已经形成了一定范围的探索实践。但是，在体育领域尚没有引入公益诉讼的舆论，公共体育利益受损的问题还不能在司法层面寻求解决出路。既然体育领域存在着维护和救济社会公共利益的客观需求，不断发展的公益诉讼就应当且必然向体育领域逐渐延伸，在维护和救济公共体育利益中取得积极的作为。

因此，在体育领域实施公益诉讼制度，可更加真实地保障与实现社会民众对公共体育事务的管理和监督，进一步规范和制约体育领域的权力行使，建立和完善有利体育维权与惩治体育违法的司法诉讼制度，为在体育领域实现人民主权扩充新的民主法治途径，不断创新保障和促进我国体育事业科学发展的现代法治机制。

3 我国体育领域实施公益诉讼的可行性探析

3.1 现行法律法规建立了必要的依据基础

虽然我国现行法律尚没有明确地对公益诉讼做出规定，更谈不上有体育领域实施公益诉讼的直接依据，但在根本法律宗旨和法治精神方面并不存在着法理冲突。我国宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。体育作为宪法明确规定由国家发展的一项重要社会事业，广大人民群众同样具有对体育事务进行管理的权力，从而为发展我国公益诉讼制度及其在体育领域的实施提供了基础性的宪法保障。

同样，《中华人民共和国体育法》宣示了国家促进体育事业发展的根本立场，阐明了为公民享有体育权利所开展的各种体育工作和条件保障，也作出了对有关违法行为追究法律责任的规定，其中包括着对侵占破坏公共体育设施、在体育活动中扰乱公共秩序等危及公共体育利益行为进行法律惩处的内容规定，能够成为在体育领域实施公益诉讼重要的法律依据基础。在《学校体育工作条例》、《公共文化体育设施条例》、《全民健身条例》等许多体育法规规章中，也从各自不同的方面有着大量涉及保障公民体育权利和维护公共体育利益的内容，而且呈现出明显的从注重体育行政管理向突出公民体育权利保障转变的体育立法趋向，为体育领域实施公益诉讼制度提供了现行法的支持。

3.2 社会进步与诉权理论发展创设了有利的条件

半个世纪以来，经过不断的总结反思，人类的发展观经历了从“经济增长”到“经济社会综合协调发展”再到“可持续发展”的渐进深化过程。我国经过改革开放30多年的发展，已经从改革开放之初以解决温饱为主要任务的生存型社会，开始进入以人的发展为目标的发展型社会，实现了社会发展阶段的历史性提升[21]。坚持以人为本的和谐发展和科学发展，已经成为当今中国社会发展进步的时代主题。人本理念的确立、社会民主建设的加强和服务型政府的改革，进一步调动和激发了广大民众的社会参与热情，促使更多的人关注和维护社会公共利益，积极参加各种社会公共事务的管理。在体育日趋社会化和生活化而与广大民众利益紧密相关的情况下，一些公共体育利益问题很容易成为社会关注的焦点。在我国体育领域中各种社会自主意识和发展力量的滋生与崛起，正在成为体育民主化和法治化发展的重要动力[22]。这就使得在体育领域通过公益诉讼来惩治对公共体育利益的侵害，具有充分的社会正当性而成为必然。

正是在这一社会发展进步的背景下，诉权理论正在不断突破传统诉权有关“直接利害关系”的诉讼主体瓶颈，基于保护公共利益的需要，出现了以“诉的利益”为基础的诉权与实体权利分离的倾向。通过将诉讼实施权的基础认定为诉的利益，不但现实的损害能够获得司法救济，而且可能的损害也可以得到保护，并大大扩展了当事人适格的基础，从而为起诉人基于与己有关的公益诉讼提供了诉权基础，代表了现代法治发展方向[23]。而美国的相关理论，已经明确“真正有利害关系”既包括直接利害关系也包括有间接利害关系[24]。诉权理论的发展以及形成对国家司法制度变革的影响，为我国公益诉讼制度更加广泛的确立和在体育领域的普遍实施，提供了有利的条件。

3.3 其他领域的成功经验提供了实践上的有益借鉴

随着市场经济和民主政治的发展，公民的维权意识和权利诉求日益增长，法治建设面临着许多新的挑战。强烈的社会需求使得公益诉讼在我国尚没有明确制度的情况下，已在司法实践中形成了一些丰富的案例。2003年底，以“公益法律援助”冠名的中国首家公益律师事务所成立后不久，就参与到保障农民工权利的社会讨论洪流当中，并且为一群上学无着落的农民工孩子的教育问题向政府主管部门和法院提出了法律上的主张，试图通过落实宪法中平等受教育权的规定和反歧视的视角，争取获得“通过司法的社会正义”[25]。2008年初，贵州省环境公益诉讼第一案“官告民”获得胜诉，当庭判决被告贵州天峰化工有限公司立即停止其磷石膏尾矿废渣场使用造成对环境的侵害[26-27]。2009年6月，江苏省无锡市锡山区人民检察院以公益诉讼人身份提起江苏省首例环境公益诉讼，并获得法院的支持。2009年7月6日，江苏省无锡市中级人民法院下达受理案件通知书，正式对中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案立案审理，标志着我国首例由环保社团作为原告的公益诉讼全面启动[28]。同时，一些地方的司法机关在构建公益诉讼制度方面也进行了一些有益的探索。其他领域公益诉讼实践的发展，为体育领域中运用公益诉讼扩大对公共体育利益的维护，提供了有益的经验和借鉴。

我国体育领域也曾出现过一些为维护公共体育利益的民事诉讼活动。如早在1996年，就有广州海角红楼游泳场与广州容器厂就场地纠纷对簿公堂最后胜诉的判例[29]。2001年，又有信丰县老年人体育协会就修复门球场地起诉开发商的案件等[30]。然而，现有民事诉讼和行政诉讼的有关限制，使得维护公共体育利益的诉讼数量还比较少见。我们相信，随着我国公益诉讼的进一步发展，将有望像其他领域一样，有更多的诉讼主体加入到保护公共体育利益的行列。

4 结 语

公益诉讼是现代社会为维护社会公共利益所构建的新的诉讼类型，代表着社会的进步和民主法治的完善。世界上一些国家已经建立了公益诉讼制度，在司法实践中发挥了其独特的价值功能。随着我国改革开放和法治建设的发展，对公益诉讼的呼吁和研究日益增多，并出现了一些公益诉讼的司法实践。体育作为我国社会发展的重要事业和与广大民众利益紧密相关的公共事务，其所蕴涵的公共利益应当得到有效的司法保护，需要通过诉讼方式惩治对公共体育利益侵害的行为。在体育领域实施公益诉讼，不断扩大保护公共体育利益的诉讼主体和诉讼途径，不但具有理论和实践上的必要性，而且具有一定的现实可能性。我们希望体育界、司法界和学界对此有更多的关注，期待着公益诉讼为实现公共体育利益和公民体育权利的保护、促进体育事业的发展产生应有的作用。

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Discussing Necessity and Feasibility on the Implementation of Public Interest Litigation in the Sports Fields

DING Hongna1，YU Shanxu2，WANG Run3，DAI Kun1
（1.Dept.of PE，Hunan University of Science and Engineering，Yongzhou 425100，China；2.President’s Office，Tianjin Sports University，Tianjin 300381，China；3.Dept.of PE，Zhejiang University of Technology，Hangzhou 310004，China）

Sports business is an integral part of public welfare.In sports field，there are national interests，public interest and non-specific interests of the majority of people.In the process of transformation from a big sports country to a strong sports country，public sports interest needs to be protected by law with the social and physical development.In the face of an offense against the public interest and sports rights，the existing means of legal relief can not play a good role as a result of their own limitations，on the sanctions，the correction of violations and the protection of public interests.Existing laws and regulations provide a legal basis for public interest litigation in the introduction of sports.In the progress of modern society，development of the right of action theory and the successful experience of other areas，make it possible to carry out public interest litigation in sports field.Bringing public interest litigation system into sports can broaden the scope of the case，and safeguard the country’s public interest and civil rights of the sport.

sports；public interest litigation；public sports interest；the rule of sports law

G 80-05

A

1005-0000（2010）05-0425-05

2010-06-05；

2010-09-06；录用日期：2010-09-08

湖南省哲学社会科学基金项目（项目编号：09YBB166）；湖南省永州市2010年指导性科技计划项目（项目编号：永科发【2010】19号）

丁红娜（1980-），女，山东威海人，讲师，研究方向为体育法学。

1.湖南科技学院体育系，湖南永州425100；2.天津体育学院院长办公室，天津300381；3.浙江工业大学军体部，浙江杭州310004。